揭开PM2.5的面纱

——兼谈对PM2.5的防治

陈 波 （武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）

摘要：PM2.5污染物质来源分一次污染物和二次污染物，PM2.5的防治具有复杂性和多元性。PM2.5防治在原则上，体现为政府治理与公众参与的有效结合；在具体防治方式上，本文比较欧盟的空气污染防治指令，美国环保署的州政府实施计划以及日本的总量控制方法的利弊；同时在国内实践背景下，探讨众多理论措施，总结提出以源头治理、末端控制与协同治理、监测与防治制度保障三个层次的PM2.5污染防治机制。

关键词：PM2.5；公众参与；政府治理；三层次

PM2.5事件是2011年环境保护领域一大热门新闻，其中包括美国驻华使馆公布空气质量测量数据，公民通过微博互动等形式探讨空气质量问题和政府监测机制，国务院审时采纳社会建议，开始开展对PM2.5的监测并进行相关的制度设计。最后随着温家宝总理在两会上公布PM2.5监测国家计划，这一事件才告一段落[①]。

从法理学角度来看，法律事实推动着法律关系产生、发展和变化，首先PM2.5事件应当作为一个法律事实来加以分析；其次，法律关系体现了法律主客体之间的权利义务关系，在PM2.5监测纳入新《空气质量标准》之后，如何参考国内外的经验，理顺政府、公民、NGO、企业等主体的适法、监督机制应纳入本文的考量范围。

一、环境事实的分析 （一）PM2.5的环境科学视角

颗粒物（粒径小于等于2.5微米）particulate matter（PM2.5）指环境空气中空气当量直径等于或小于2.5微米的颗粒物，也称细颗粒物[1]。

PM2.5从化学组成上看主要是燃烧物、高温过程产物、空气反应物，一般组成物为重金属、有机碳、键合水等，在空气中寿命为数天到数月，输送距离为数百到数千千米[2]。PM10和PM2.5都包含一次颗粒物和二次颗粒物，但PM2.5中二次颗粒物的含量较高。PM2.5的防治难度较PM10大得多，这主要是因为PM2.5的来源较PM10复杂得多。一方面目前我们主要关注PM10的防控，PM2.5一次来源的情况不明。另一方面，PM2.5中很大一部分是二次污染物，无法采取直接控制的措施，需要针对PM2.5中二次污染成分对应的前体物进行控制，如控制二氧化硫、氮氧化物、氨、挥发性有机物等[3]。

PM2.5的污染特征、形成机理表现复杂，同时各地由于污染源类型、地理位置和气象条件不同，PM2.5直接来源问题，包括交通影响[②]、能源消费影响[③]、气象因素[④]等差别也很大，因此对PM2.5的污染治理模式更需要体现科学性和创新性。

环境防治的特性在于科学性、综合性、政策性，这样的特性往往要求环境法学人持有一种科学性、复杂性、综合性思维方式来思考某一个环境问题，细颗粒物PM2.5的治理也不应例外。

（二）防治原则的体现

1、公众参与

在一个民主法治的社会当中，公民对于社会政策的影响，对于环境保护的推动有着举足轻重的影响，因而公众参与原则也被誉为环境法中的王牌原则。法律的完善，法治社会的形成，往往有两条途径，一是法律的移植，二是法律的创制。法律的移植与创制在一个法治社会之中是同步前行，互为补充的。法律移植模式主要是通过吸收学习先进法律体系发展本国落后的法律，新中国建立初期对苏联法律体系的学习，中国改革开放之后全面吸收和引进大陆法系、英美法系的优秀品质均是这一模式的体现；法律创制通常表现为法律从无到有的过程，特别是信息产业革命之后，科技发展使得人与人、人与自然关系变得新颖和复杂化，为应对出现的问题，在这一时期法律创制往往体现为立法追求效率，行政机关创制法规。公众参与在这一过程中起着引导立法、行政、司法机关及时、科学、全面的了解、关注新问题的作用。

试看美国《空气质量标准》增加PM2.5监测一例，1993年12月，著名的《新英格兰医学杂志》刊登了Dockery博士等撰写的研究文章《空气污染和六城市致死率》，该文揭示了细颗粒物PM2.5和城市非正常死亡的关系，根据美国《清洁空气法案》（Clean Air Act of 1963），1994年4月美国环保局正式启动起草《国家空气质量标准》程序，这在社会上引起巨大反响：一方面社会公众求之若渴，另一方面多个工业组织和地方政府进行抵制批评。1994-1996年间，美国癌症协会和美国环保局开了多次研讨会，在1996年底发布了征求意见稿。当时，公众参与热情空前，共接受了1.4万个电话，收到电子邮件4000封，书面或口头意见5万份。此外，还通过举行公众听证会、会议、电视节目多次征求意见。美国癌症协会、“地球公正”等三个主要团体，广泛传播有关科技知识，解答公众问题。1997年9月16日，美国环保局终于发布了PM2.5的标准。但此标准立即受到美国卡车协会、工业组织和佛罗里达等州的抵制，美国卡车协会向华盛顿地方法院递交诉状，状告环保局滥用职权。到1999年5月14日，由三位法官组成的合议庭认为环保局的标准是违宪的，不正当地使用了国会赋予的职权，对科技问题没有足够的质疑。1999年6月，美国司法部和环保局申请重新审理和听证，但是华盛顿地方法院拒绝了这一要求。民众热切期盼的新标准一下成了一纸空文。司法部和环保局只得——其实也是求之不得地到联邦最高法院“讨个说法”。同时，美国癌症协会等组织也施加压力，状告环保局行政不作为，环保局不得不面临双面压力。但是，美国的行政不会空转，毕竟是民心所向，而且最高法院没有拒绝，前标准仍然有效，各州也开始实施新标准和进行监测工作。2000年，PM2.5监测常规化。此后，美国癌症协会、美国公众健康协会继续在原来的基础上，支持科学研究和跟踪调查，撰写了一批科学论文，成为国际学界的经典篇章。世界卫生组织和其它国家就是根据这些科技成果制定空气质量准则的，美国自己也根据这些研究每5年对标准进行一次检视[4]。

美国的PM2.5增入监测一例体现了三个方面的特点，一是环境政策的制定最强最牢靠的力量是不断的科技进步，二是美国司法机关追求独立公正的司法保障作用，三是公众参与在引导政府政策制定以及环境治理过程中的作用。比较中美两国PM2.5事件，我们应当认识到公众参与的力量。

2、政府的治理

当然公众与政府的有效沟通，需要信息的公开透明。作为政府，霍布斯把它作为利维坦式的怪物来对待，然而政府的角色定位从启蒙时期始，经历工业革命、信息革命、两次世界大战，以及资本主义和社会主义的对垒，一直在修正。当前大多数国家的趋势是将政府的国内行为限制在是经济能够健康快速发展的水平，即通过行政法、程序法规制行政机关的职责。

改革开放30多年以来，我国一方面积极追求自由的市场经济；在政治法律层面上，则以强制、主动型的政府[5]模式，追求民主法治，维护社会公平正义。

PM2.5事件从行政机关角度折射出的是政府信息公开，言论自由，加强民意沟通。环保法制建设，不仅需要社会、公众的积极参与，更需要行政机关完善行政监督管理体制，依据行政法规合理合法行政。

二、国外立法及防治经验的介绍

目前，PM2.5监测已在世界范围内逐步开展，包括发达国家（美国、法国、德国等），较发达国家或地区（新加坡、香港等），发展中国家（如印度）。

表一1996年以来国际上环境空气质量标准有关PM2.5最新制修订情况[6]

PM2.5被确认为大气污染物的成分，对PM2.5的防治往往参照大气污染防治法律以及相关防治法律，同时结合细颗粒物自身独有的属性展开。国外的经验表明，早期的大气污染颗粒物防治多采用点源的控制措施，这些措施未能将污染物排放与大气环境质量联系起来，可能造成污染物排放达标而大气环境质量减损的现象，这也促使各国开始对新的污染控制方法进行探索和研究。

欧盟通过三种主要类型的控制方式来规制细颗粒物和前体排放物[⑤]：1、空气质量标准；2、针对移动源或静止源的特定排放标准；3、国家的排放上限和前体排放物的跨界空气污染标准。

尽管对前体污染物，包括氮氧化物,二氧化硫和氨气有限制排放的规定，但在欧盟内部，没有对颗粒物PM10有直接排放限制或目标。对颗粒物设置的浓度限制值是根据在欧盟指令（1999/30/EC）《关于环境空气质量评价和管理的规定》（欧洲委员会1999年）设定的。

欧盟范围内限值主要针对减少二氧化硫、氮氧化物和NH3的排放,包括《国家排放上限(NEC)指令》(2001/81/EC)和关于《远距离越境大气污染物污染物公约》的《哥德堡协议》(联合国欧洲经济委员会1999年)。目前作为对NEC指令审查的一部分，颗粒物增加国家排放限值的可行性正在审议中。[7]

在PM2.5污染防治方面欧盟的立法，主要以以下指令规制，具体包括五类：环境空气质量方面的指令，主要是《关于环境空气质量和为了欧洲更清洁空气的指令》（2008/50/EC）；固定源大气污染排放方面的指令，一是《关于综合污染预防与控制的指令》（2008/1/EC）（新IPPC指令），二是《关于限制大型燃煤工厂向大气排放特定污染物的指令》（2001/80/EC），三是《关于废物焚烧的指令》（2000/76/EC）；国家排放上限方面的指令，主要有《关于某些大气污染物国家的排放上限的指令》（2001/81/EC）；运输工具与大气环境方面的指令，主要有《关于汽油和柴油质量的指令》（1998/70/EC）。[8]

美国则通过实施一套《清洁空气法》为主，适用于空气污染的固定源、移动源和臭氧层的保护等各个方面，采取联邦政府领导下的联邦政府和州及地方政府合作的空气污染管理体制，运用强制性的行政管理，针对全过程控制的源头削减，对违法行为课以行政的、民事的和刑事的制裁，并辅以公民诉讼等救济手段，来防治大气污染[9]。针对PM2.5，《清洁空气法》要求美国环保署针对六个标准污染物（含颗粒污染）制定《国家环境空气质量标准》。环保署将与在州、地方和社区的合作伙伴一起使区域空气质量符合国家标准。

根据美国在1990年修订的《清洁空气法》（CAA），每个州都必须制定一个为达到和维持《国家环境空气质量标准》的计划，这个计划被称为州政府实施计划（SIP）。一般来说，SIP是一组项目，包括：1、监测项目,旨在通过全国各地的监测设备提供空气污染浓度的实际测量数据,以确定某区域是否达到空气质量标准,如果没有,则需要确定具体减排量以达到标准；2、空气质量和计算机模型核算,用于预测未来趋势和减排策略的效果；3、二氧化碳排放清单,主要为确定排放到空气中的一个给定的污染物的来源和分类,以及每个源或源类别可以排放的量；4、控制策略的研究目标，找到最好的方法来减少排放以满足空气质量标准；5、可采取的正式措施（对美国环保署、其他行政机关和公民有强制力）,确保实现必要减排；6、定期审查评估，在现实中是否需要实现这些削减,以及是否达到预期结果做评估；7、设立负责州政府实施计划的空气质量机构（级别为州级机构）必须允许公众在州政府实施计划递交EPA批准之前审查该计划。

在环保署未能批准州政府实施计划的情况下,空气质量机构可以发布并强制执行联邦实施计划（FIP）以确保达到和维持国家空气质量标准。此外,环保署可以对不符合州政府实施计划要求的地区施加《清洁空气法》中的处罚机制,也称为“制裁”。[10]

日本主要是形成了大气污染物总量控制的管理制度和控制方法，通过30多年大气总量控制研究工作已发展出多种大气污染物的总量控制方法。1968年日本首先提出了“污染物总量控制”的环境管理思想，确定对东京、大阪实行大气污染物总量控制。并且从1974年起在大气污染防治法规中加入总量控制的规定，规定首先在11个指定的地区对二氧化硫排放实行总量控制，并要求在其后两年时间内扩展到24个地区[11]。

通过对三个国家或地区的研究发现，大气污染防治法律体系日趋完善，而就细颗粒物的防治的现实问题而言，欧盟需要将指令性政策经各国通过国内立法加以落实，并进一步加强污染防治标准和指令内容的完善；美国环保署不仅要和州、地区建立良好的合作互动关系，同时还要游说议会将行政机构的政策性的文件上升为法律法规，提升防治污染标准和政策的法律位阶；日本政府有关PM2.5纳入到空气质量监测标准的时间较晚，如何根据PM2.5的特性，在已有制度的基础上对总量控制机制和其他制度加以修订，仍需及时面对。

三、国内PM2.5防治的措施

监测PM2.5是为了获取空气质量的基本信息，而最终的目的是为防治PM2.5污染，监测是基础，而污染防治才是真正的目的。PM2.5监测所需要的人员[⑥]、资金[⑦]、监测工具以及数据标准[⑧]不再是关注的唯一重点，最核心的问题是弄清PM2.5的来源，同时采取现有的或者可行的治理手段，开展针对性的治理。

针对污染源治理，需要审视交通、能源、气候因素，经济发展方式、居民的生活习惯等，涉及到科技、资金、政策、文化、生活方式的改变；我国现有的PM2.5防治法律体系主要包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国空气污染防治法》、新《环境空气质量标准》、《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，但是具体的实践仍然艰难，具体体现在法律效力位阶较低，管理体制复杂，强制措施、责任规制不足等，这些都需要进一步地完善；对于大气污染区域联防联控政策，还处于摸索阶段，仅有的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》没有足够的法律约束力，也缺乏具体的执行方法，各地仍处在各自为战的状态。

目前可见的对于PM2.5治理的思路与方式，它们的制度理性何在，内在的防治逻辑思路是什么？2015年全国范围监测的钟声远未响起，目前只有部分重点城市开始进行PM2.5监测，但实践已然展开，理论有待不断检验与完善。

笔者根据检索到文献中PM2.5防治措施提出者的身份为依据，分学者、社会评论员、政府官员三类，分析其各自利弊，最后进行综合梳理。学者分科技工作者以及社会学者，而目前主要从报刊、期刊上看的到的是科技工作者所提出的一些建议。科技工作者的主要职责是通过实验观测PM2.5，基本上做到了清晰辨明污染来源、性质等具体物质特点，所提供的建议侧重于源头治理，并且具体阐述的观点或者防治所针对的对象比较分散，如中国工程院院士、清华大学环境科学与工程研究院院长郝吉明在《实现PM2.5治理目标——第一阶段很关健》访谈中涉及到的“对现有的公共交通工具系统设计”、“控制挥发性有机物VOC的排放”以及提到“治理大气污染问题，必须协同作战，仅某一区域行动，效果甚微，必须建立区域间的联防联控机制”但相对来说只是启发性的，涉及到的具体操作程序不明确，且偏于个别领域；中国环境科学研究院大气化学和气溶胶科技创新基地研究员白志鹏、南开大学国家环境保护城市空气颗粒物污染防治重点实验室研究员王宝庆、济南市环境保护科学研究院研究员杜世勇在《PM2.5如何防控》中涉及到“我国PM2.5污染现状”是对我国基本污染的科学说法，在“我国防控思路和对策”中所提到的“实施区域污染分区分类管理、制定空气质量持续改善目标、加强监测预警能力、实施联防联控和行业准入、优化能源结构、强化实施多污染物协同控制、开展PM2.5精细来源解析与污染防治示范、增加科研投入与科技创新等”，内容丰富，观点具有前瞻性，但是缺点在于面大而散，即未能全面概括又容易导致无法突出重点，具体来说，源头治理中涉及到了污染物分区，精细来源分析，优化能源结构，程序完善方面有加强监测预警能力，制定空气质量持续改善目标，在综合治理方面谈到了实施联防联控和行业准入、强化实施多污染物协同控制，在制度层面、责任分担都缺乏论述。北京环境保护科学研究院的彭应登在《北京PM2.5污染特点及防治途径》中根据其实验数据观察及污染分布特征提出多污染物综合控制策略和区域协同控制策略，在点源控制和面源控制上都有有效的建议。其二，社会学者的观点往往理论性较强，对制度问题观察的更多，因此所谈层次分明清晰，缺点是缺乏具体操作措施。如北京师范大学辜胜阻教授在《城市PM2.5及空气污染治理对策》认为“当今中国实施PM2.5或者其他一系列的空气质量新标准过程当中，还要面对空气污染治理体系中存在一系列体制问题：一是“大而全”的城市定位和规划导致人流、物流、车流和产业过度集中于城市，产生空气污染问题。二是产业结构不合理。长期以来高污染、高排放的发展方式增加了空气污染存量。三是区域间空气污染的联防联控机制缺失。四是空气污染防治制度不健全。五是空气污染治理的上下协调不够。六是低碳环保的绿色消费意识不强”，这种观点站在一个更高的政治、经济体制角度加以考虑，非常的到位，但是所提出的建议具有更加强烈的政治文章色彩。而更多的关于法学家、社会学家的论述还少见于报刊或期刊。

而作为新闻报道的主力军，记者在发表关于PM2.5防治的文章中侧重于重点的新颖措施的讨论，深度的论述乏善可陈。如《治理PM2.5亟待政策领跑市场》的作者索寒雪主要涉及的是关于燃煤粉尘、能源消耗的PM2.5源头污染问题，有对中国的能源特别是石油体制进行一定的研究，并提出“随着各地城市对PM2.5危害的认识加深，煤锅炉改造的巨大市场空间逐步显现”。中国环境报记者黄婷婷在《控制长三角PM2.5挑战何在？》中走访了上海、浙江、江苏三地，考察了PM2.5防治的地方政府措施以及难题，从“认识、准备、挑战、应对”四个方面讲述地方政府的举措，重点关注的仍旧是调结构和以及联防联控等新型政策。

在政府官员这个群体当中，有谈论到具体实施情况的如《北京日报》记者董长青在采访北京市副市长洪峰的文章《细分来源重拳治理PM2.5》中，洪峰谈到鼓励老旧车淘汰、大型热电中心实现“煤改气”、扬尘控制不力将上“黑名单”等具体已经实施的有效的点、面源污染控制的手段，操作性已得到明确的认可。北京市政协委员、北京市环保局原局长史捍民在《加大对细颗粒污染物PM2.5的治理》中涉及到的“在重污染日采取应对措施”，“即参照台风、大雪等发布预警机制，在重污染日向社会发布空气质量预报预警。向公众提出减少外出等健康建议，号召市民绿色出行，并根据污染特征，有针对性地采取停止部分工业企业、降低部分企业生产负荷、停止建筑施工土石方作业等污染减排措施”有针对性且具体可操作，包括信息公开和区际联防在内的措施，仅从作为行政机关角度提出，往往缺乏考虑其自身的职责明确与约束。

四、理顺PM2.5防治思路

无论理论上还是实践上，体制内还是体制外的解决手段都表现得丰富与多元化，在PM2.5的监测与治理过程中必须对目前理论上可以实行的措施加以统计、梳理，一方面有益于学界今后研究空气污染防治理论，另一方面能够在实务界建立一个良好的空气质量理论环境。笔者对参考文献阅读中发现，被引用频次最多的是以下关键词：污染源、协同治理、法律机制。就传统的空气污染防治体系的论述展开，较多沿用立法体例模式，采用的立法目的和调整重点、管理体制、调控机制、防治战略、管理措施实施保障分析论述模式[12]，或者围绕防治主体治理来进行划分的主体机制、工作机制、保障机制模式[13]，这样的分析方式在论述与分析上具备方便性与体系性，但是针对PM2.5等细颗粒物的独特性，笔者认为应该从污染物发生变化角度加以认识剖析。因此结合国内外现有的经验本文将PM2.5防治分为源头治理、末端控制以及协同治理、监测与防治制度保障三层次。希望通过“源头分析与治理”——“末端控制与协同治理”——“监测、防治制度保障”，这样一个逻辑顺序来展开。

（一）源头治理

PM2.5污染的特性已经在上文做出简述与来源分析，不管是因其细颗粒物本身特性，还是环境治理的一种有效思路，源头治理策略在PM2.5中举足轻重。1、开展PM2.5精细来源解析，列出污染源清单；2、根据污染源清单，实施空气污染治理重点工程，对于已经获得查明的污染源要进行重点治理，具体包括通过重点治理汽车尾气减少污染。交通污染控制，城市交通规划，强化机动车控制和重污染车辆淘汰，大面积植树造林治理扬尘，加大扬尘和秸秆焚烧治理完善等；3、在总量控制方面，一是要严格环境准入，部分主管部门在审批项目的时候，尽量减少PM2.5高排放项目的通过率；二是发展结构调整方面，首先优化产业结构，深化工业污染源治理，工业布局规划，要明确城市定位，科学制定城市规划，实现城市人口合理布局，优化城市区域功能和产业结构，促进城市结构由重变轻，切实为特大城市减负，生产方式转变上下工夫，进一步淘汰部分高污染行业的过剩产能；其次，优化能源结构，具体包括推进能源清洁化使用，削减燃煤总量，锅炉煤改气、加速淘汰三高落后产能加快燃煤电厂脱硝和高效除尘工程建设全面实施加油站油气回收等。

（二）末端治理与协同防治

1、加强移动源和面源治理，通过区域联防联控，环保部正在起草《重点区域大气污染物联防联控“十二五”规划》，区域减排战略、协同控制减少污染物排放，实施联防联控；2、多种污染物协同处置，从控制一次污染物向同时控制一次污染和二次污染物、从单独控制个别污染物向多污染物协同控制转变；3、多种管理手段的协同，从污染物总量控制阶段向环境质量管理和风险控制阶段，探索运用经济手段，激励市场主体治理空气污染，对积极从事空气污染治理的企业，提供财税和金融等政策扶持；4、高标准保洁、生态建设，倡导绿色低碳的生活方式、进一步推进城区绿化工作。

（三）监测、防治制度保障

不管是经济结构调整还是末端治理和联防联控机制，首先都是从技术实践层面对PM2.5污染的防治加以构想，试从环境政策与法律保护角度出发，则涉及到对制度的构建、完善问题。1、对于监测而言，首先需积极按照新《环境空气质量标准》的要求，提升自身监测能力，合理布局监测点位，加强对细颗粒物（PM2.5）、臭氧等项目的监测，其中最主要是增加科研投入与科技创新，环境污染的监测与治理需要科学技术作为支撑；其次要切实贯彻落实新修订的《环境空气质量标准》，建立更加严格的环境保护制度，制定空气质量持续改善目标，改进空气质量评价方法，制定分区分类空气质量达标方案和分阶段空气质量改善方案，包括环境空气质量的基准体系的完善；2、要推进空气污染风险调查与评估，完善以预防为主的管理制度，同时做好空气污染的应急管理，不断完善重污染天气的应急预案，健全空气污染的应对机制；3、推进环保管理体制改革，要改革地方政府的政绩考核机制，将环境质量指标纳入各级政府领导的考核指标，建立健全环保问责制度，确保节能减排等环保政策落实到位；需进一步规定政府对环境保护的责任，明确强化各级政府主要领导对本地区环境质量维护中的权责，探索环境保护行政问责制和一票否决制，督促地方政府定期递交空气环境标准的执行细节；4、加强环境监督体系建设，首先是统一的空气质量监测环境监督机关，实行有效的报告制、问责制；其次，积极构建公众参与平台，公众参与制度必须在监测、监督、治理等环节的有效落实；再次，完善公开环境质量信息制度，公开环境信息，实时发布空气质量数据，扩展社会监督途径；5、完善空气污染治理相关法规体系，提高违法成本，用重典治理空气污染违法行为。要广泛借鉴、吸纳发达国家通过立法手段治理空气污染的成功经验，结合当前国情、民情，加快推进《环境保护法》、《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》等法律的修订工作，研究制定大气污染物总量控制、排污许可证管理、机动车污染防治、环境污染损害赔偿等方面的法律法规，不断完善空气污染防治的相关法规体系，切实为严控污染排放、惩罚违法行为提供法律依据。要加大对违规排放大气污染物的惩治力度，提高违法成本[14]。

五、结语

PM2.5监测会在全国范围内开始逐步推广，到2015年实现全国所有地级以上城市监测[15]，而PM2.5污染防治则刚开始迈出了第一步。对公共事务和环境保护，进行治理和管理，用单一的形式都会有利有弊，因此我们的视角要放开，在我们用某一种方式的时候不能只说它好，还要指出它的可能会产生的弊端，而且更为重要的是后者，找出缺陷以便后期的补救。这就是整体性、系统性的认识[16]。

PM2.5污染防治，仍将遵循环境法发展至今的几种治理手段，行政手段、经济刺激、民主参与来予以实现。现有的治理机制虽然已在具体的公共权力，市场激励，公众参与方面都有考虑，但主要借鉴其他环境问题防治模式来设想。现实中体制、机制改进的残酷性，预示着环境保护工作者将不断接受拷问，PM2.5事件的面纱仅仅揭开了一个角。

Abstract：PM2.5 pollution are produced by first pollutant and second pollutant,so the prevention and control for PM2.5 reflect complex and pluralistic.The principles of prevention and control for PM2.5 should include the Government control and the public participation.For the specific measures, this paper makes a comparison of the EUs Air Pollution Control Directive,the EPAs State Implementation Plan(SIP) and Japans Total Amount Control,pointing out the advantages and disadvantages of these methods;then,discusses many measures under our Chinas background;Finally summarizes three levels of PM2.5 pollutant prevention and control mechanism with source management,control at the end of management and coordination,monitoring and control system security.

Key words: PM2.5; public participation; Government control; three levels

参考文献：

[①] PM2.5事件：2011年10月，一场灰霾笼罩京城，但北京环保局公布的每日空气质量报告中，最严重的地方也仅为“轻度污染”。同日，美国大使馆自测的空气质量PM2.5指数反复跳上200大关，达到美国国家环保局认定的“非常不健康”、“危险”级别。数据不同的原因是计算方法不同。美环保署实施的AQI指标是综合PM2.5、PM10、一氧化碳、二氧化硫、臭氧和二氧化氮的浓度计算出来的；而当时中国通用的API只考虑了PM10、二氧化硫、二氧化氮。PM2.5开始进入中国公众的视线，并随着姚晨、潘石屹等名人微博的关注，成为社会热点。11月中旬，环境保护部公布《环境空气质量标准》征求意见稿，向全社会第二次征求意见，公众普遍赞成将PM2.5和臭氧（8小时浓度）纳入常规空气质量评价。12月21日，环保部部长周生贤公布了各地实施监测PM2.5的时间表。12月30日，环保部常务会议审议并原则通过了修订后的《环境空气质量标准》。标准增设了PM2.5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值。《PM2.5事件回顾》，http://news.ifeng.com/gundong/detail201203/30/135447490.shtml，最后浏览于2012年5月12日。

[②] 陈建华等研究北京市典型交通路口大气颗粒物的污染特征及影响因素，认为交通来源颗粒物是影响交通路口污染水平的首要因素，颗粒物中Al，Ca，Fe和Mg等元素主要来自机动车行驶载带的道路可扬尘，而Cu，Pb等元素主要来自机动车的排放。转引自陈建华，王玮，刘红杰等，《北京市交通路口大气颗粒物污染特征研究（Ⅲ）——大气颗粒物中多环芳烃污染特征》，《环境科学研究》2005年第18卷第2期。

[③] 赵承美等分别对燃烧重油与烟煤2个电厂排放颗粒物的显微结构、颗粒类型及重金属在颗粒物中分布特征进行研究。研究表明，燃煤电厂排放颗粒物都以球形颗粒为主，而燃油电厂排放颗粒物则是由一些絮状物和类似于燃煤飞灰中球形颗粒组成。随着飞灰粒径的减小，重金属含量呈现逐渐增加的趋势。转引自赵承美，李清飞，孙俊民等，《燃煤飞灰中碳对多环芳烃吸附作用的研究》，《中国环境监测》，2011年第27卷第6期。

[④] 气象因素在一定程度上也会对细颗粒物造成聚合、发生的影响，时宗波等分别在雾和非雾期间采集大气颗粒物样品，并使用扫描电子显微镜和X-射线能谱仪分析所采集的大气颗粒物的微观形貌、粒度分布和化学组成。结果表明，雾中活跃的大气非均相反应极大地改变颗粒物的形貌、化学组成、粒度分布等特性。转引自时宗波，贺克斌，陈雁菊等，《北京市沙尘天气中矿物单颗粒的物理化学特征》，《环境科学》，2008年第29卷第3期。

[⑤] “Precursor Emissions”，笔者翻译为“前体排放物”，主要是指在细颗粒物形成之前的组成成分、物质。

[⑥] 一个站点一般情况下需要增加0.5人左右。如果站点之间距离较远，可能要多增加人员。也就是说，一个中小城市需要增加3-5人。转引自李莹，《科学理性地开展PM2.5》，《中国环境报》，2012年2月27日第002版。

[⑦] 截至目前，实际上没有一种仪器设备能够准确无误地测定大气中的PM2.5质量浓度。实质上，石英微量震荡天平法、β射线法和大流量或是中流量滤膜法都可以有条件地用于大气PM2.5质量浓度监测。任何测量都有误差，只要统一监测方式和标准，给出测量结果的偏差范围，就可以考虑使用。转引自李莹，《科学理性地开展PM2.5》，《中国环境报》，2012年2月27日第002版。

[⑧] 一般情况下，建立一个PM2.5监测点位，前期要投资约50万元，一年的运行费用约10万元。以一个地区级城市为例，增加3-5个PM2.5监测点位，约增加150万-2.50万元的前期投入。对于一个城市来说，这笔费用并不大，所以经费应该不是问题。但如果国内388座地级以上城市每座城市平均设5个点，以每个点投资50万元计算，前期总投资近10亿元。如果使用高级自动化仪器，这笔投入就是几十亿元。因此，很多国内外仪器厂家，都已经盯上了中国政府的这笔投入。转引自李莹，《科学理性地开展PM2.5》，《中国环境报》，2012年2月27日第002版。

[1] 中华人民共和国环境保护部，《环境空气质量标准》（GB3095-2012）。

[2] 尹洧，《大气颗粒物及其组成研究进展（上）》，《现代仪器》，2012年第18卷第2期。

[3] 王尔德，《“治理PM2.5需实现四个协同”》，《21世纪经济报道》，2012年3月6日第019版。

[4] 董良杰，《美国PM2.5监测和治理——科学、法律和行政的变奏曲》，《世界环境》，2012年第1期。

[5] 肖国兴，《能源发展转型与能源法的制度抉择》，《法学》2011年第12期。

[6] 中国环境科学研究院，《环境空气质量标准》（征求意见稿）编制说明，2010年。

[7] European Environment Agency (EEA), Energy-related emissions of particulate matter，

http:// www.eea.europa.eu/ data- and-maps/indicators/ energy-related-emissions-of-particulate-

matter-2，最后浏览于2012年5月16日。

[8] 常纪文，《域外借鉴与本土创新的统一：《关于推进大气污染联防联控工作——改善区域空气质量的指导意见》之解读（上）》，《环境保护》，2010年第11期。

[9] 秦天宝，《中美大气污染防治法之比较》，《内蒙古环境保护》，2002年6月第14卷第2期。

[10]Environmental Protection Agency, Implementation Programs and Requirements for Reducing Particle Pollution，http:// www.epa.gov/ air/ particlepollution/implement.html，最后浏览于2012年5月15日。

[11]曹磊，《环境污染总量控制及其实施原则》，《甘肃环境研究与监测》，1996年第9卷第3期。

[12]秦天宝，《中美大气污染防治法之比较》，《内蒙古环境保护》，2002年6月第14卷第2期。

[13]刘大为，《区域大气污染联防联控研究》，西北大学硕士论文，2011年12月1日。

[14]辜胜阻、孙祥栋，《城市PM2.5及空气污染治理对策》，《中国经济时报》，2012年4月18日第007版。

[15]《温家宝：PM2.5监测2015年覆盖所有地级以上城市》，http://www.china.com.cn/policy/txt/2012-03/05/content_24806748.htm，最后浏览于2012年5月18日。

[16]根据武汉大学法学院李启家教授2011学年第一学期“污染防治法”课堂笔记整理。