REDD+机制中的森林生物多样性保护：机遇、风险与对策*

荆 珍 （东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040）

摘要：REDD+机制中的森林生物多样性保护是国际环境法中的新议题。UNFCCC和CBD是森林生物多样性保护的两个重要的国际法，本文以此为切入点分析了REDD+机制中的森林生物多样性保护的机遇和风险，并为促进REDD+机制的森林生物多样性保护提出以下国际对策：加强国际政策协调；在REDD+准备阶段适用标准；采取金融激励措施。同时提出以下国家对策：加强国家政策及连贯性；整合和加强次国家规划；适用国家REDD+项目标准；采取监管措施；采用经济激励措施；实施监测和报告。

关键词：REDD+；森林生物多样性保护；气候变化

REDD+机制中的森林生物多样性保护是国际环境法中的新议题，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和《生物多样性公约》（CBD）分别从气候变化和生物多样性保护的角度规范森林保护和可持续性森林管理。发展中国家减少森林砍伐和森林退化的碳排放及增强森林碳储存（REDD+）机制的设计和实施决定如何进行森林保护以应对气候变化，同时对生物多样性保护也产生重要的影响。针对REDD+机制中存在的不确定性和风险，欧盟要求和《联合国气候变化框架公约》协商，为REDD+机制的设计和实施建立“生物多样性保护(Biodiversity Safeguards)”制度，但考虑到生物多样性保护制度同样具有风险，巴西、哥伦比亚、中国等发展中生物多样性大国表示强烈反对。^[1] 基于此，本文以生物多样性保护的两个国际法UNFCCC和CBD为切入点，分析了REDD+机制中的森林生物多样性保护的机遇和风险，最后为促进REDD+机制的森林生物多样性保护从国际和国家两个层面提出应对策略。

一、有关森林生物多样性保护的国际法 1、《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）

2007年《联合国气候变化框架公约》巴厘岛行动计划中正式提出了REDD+机制，该机制的设计是利用市场机制，鼓励高森林温室气体排放国家减少森林破坏和防止森林退化，而允许这些国家通过碳市场获得相应的收入。REDD+机制把森林保护与气候变化结合在一起，为森林保护提供了巨大的资金来源，并且在实施REDD+的过程中，还能为发展中国家提供一定的经济收入，为社区提供就业机会，并为生物多样性的保护提供巨大的驱动力，所以可以同时实现如CBD等多边环境公约的目标。

REDD+机制是把双刃剑，存在着社会、环境方面的风险，如由于森林破坏和退化原因复杂，而且许多热带森林国家森林产权不清晰，导致REDD+机制存在着巨大的风险，如果REDD+机制不能解决这些根本性问题，它甚至会带来更多的负面影响。^[2]

由于对REDD+机制的环境和社会风险的关注，国际社会制定了一系列保障措施，后来被2010年通过的《联合国气候变化框架公约》第1/CP.16号决定所采纳,即坎昆保障措施。该决定虽然没有明确的方向，但为应对各种REDD+机制的风险和机遇提供了比较理想的指导。这个保障措施是积极的进步，但保障措施的效力取决于它们是怎样被定义和实施以及通过其他政策措施给予支持的程度。

2011年12月在德班举行的联合国气候变化大会上发布了《关于REDD+一般和特殊的保障措施》。关于社会和环境保障报告的决定只为采取生物多样性保护措施的国家提供较少的指导。而且关于REDD+融资的决定本身就没有定论，只是承认融资和保障需求的来源和类型之间的联系。UNFCCC的科学和技术咨询机构（SBSTA）会议于2012年5月提供了进一步的技术指导，涉及总结保障措施报告的时间、频率、透明度、一致性、全面性和有效性等问题。

2、《生物多样性公约》（CBD）

《生物多样性公约》缔约方在2010年10月会议的主要成果是通过了《2011-2020年生物多样性战略计划》。它确立了5个战略目标和20个到2020年要达到的目标，又被称为“爱知县目标”。这些目标包括许多为REDD+机制确立的目标（见表1）。缔约方大会（COP）还承担CBD秘书处的职能，负责向缔约方提供有关保障措施的咨询意见，除了确定可能的指标和监测机制外，还评估REDD+机制对生物多样性的影响。

依照这些目标，CBD秘书处组织了一些区域如亚太地区和非洲、拉丁美洲和加勒比地区在2011年举办了一系列能力建设和咨询研讨会。这些研讨会的成果最终被提交给UNFCCC秘书处，最近一次是2012年4月30日至5月5日在加拿大蒙特利尔召开的科学、技术和工艺咨询附属机构第十六次会议，通过了工作文件草案《关于将相关REDD+保障措施用于生物多样性以及评估REDD+措施对生物多样性影响的可能指标和可能机制的建议》。该建议明确指出，在REDD+保障措施得到充分落实的情况下，这些措施能够大大有助于执行《2011-2020年生物多样性战略计划》和实现其《爱知生物多样性目标》（第X/2号决定），特别是目标5、7、11、14和15。反过来，执行国家生物多样性战略和行动计划以及《生物多样性公约》的其他规定能有助于REDD+取得全面成功。（见表1）因此，加强CBD与UNFCCC之间在有关执行REDD+措施和《2011-2020年生物多样性战略计划》方面的合作非常重要，并且会互相促进。REDD+措施的所有阶段中都存在共同利益的可能性（UNFCCC第1/CP.16号决定第73段）。但是，在制定国家战略或行动计划以及政策和措施及开展能力建设时，尽早进行密切协作，对于充分体现互利尤其重要。^[3]

表1：《2011-2020年生物多样性战略计划》/爱知目标与“REDD+”要素之间的联系

二、REDD+机制森林生物多样性保护的机遇和风险 整体来看，REDD+项目的实施对森林生物多样性的保护而言，机遇与风险并存（见表2）。

从积极的一面看，REDD+可以通过建立自然保护区和提高热带雨林的连通性来增进就地保护，它还会通过激励措施如减少伐木活动的影响来改善森林管理，通过林权制度改革和更好的执法可以改善森林治理。此外，REDD+通过采用参与森林资源监测方法可以更好地监测和报告生物多样性的利益。^[4]

从消极的一面看，REDD+机制也可以破坏森林生物多样性。直接风险包括将国家天然林转换成工业单一栽培，或转换成有价值的、生物多样性的非森林生态系统的造林。另外还存在对生物多样性的间接风险，包括“泄漏”，即在毁林、森林退化和不可持续的森林管理的地区，实践中只是从低生物多样性地区转移到高森林生物多样性地区。提供森林和农业产品的替代用品的泄漏控制措施本身可能造成对生物多样性造成不利影响，尤其当它们涉及到自然生态系统或农业集约化的空隙时。

表2：REDD+减缓行动提供的生物多样性机遇和风险

另一种间接的风险是权利被剥夺、排斥或林权制度改革的逆转所造成的社会不公平现象的增加。社会不公平会对以森林为生的土著人民和当地社区造成负面影响。这些社区通常靠分散的森林管理和治理来有效地保护森林生物多样性。

REDD+机制长期成功投资于森林生物多样性保护是至关重要的，即将基本资产投放到碳汇的持续生态系统服务中。因此，“REDD+高生物多样性方法”在变化的气候中减少森林生态系统功能障碍的风险方面是非常必要的。

三、促进REDD+机制的森林生物多样性保护的对策 当进行REDD+机制的设计及实施以实现森林生物多样性保护的目标时，可以从国际和国家两个层面采取应对措施，这既可以切实实施坎昆保障措施，也有助于实现爱知县目标，还可确保环境共同利益的实现。

（一）国际对策 1、加强国际政策协调

首先要明确地界定在坎昆保障措施中的关键术语如“天然林”和“可持续森林管理”等，并通过UNFCCC和CBD来协调指导。其次，解决渗漏问题也很重要，需要广泛地参与国际REDD+机制。第三，在国际上征收百分之二的生物多样性关税，可以用于所有UNFCCC框架下的清洁发展机制（CDM）交易，也有助于促进REDD+机制的高生物多样性。这样的“生物多样性关税”的收益还可用于发展中国家支付任何额外费用，促进生物多样性保护和激励措施的实施。

2、在REDD+准备阶段适用标准

这个标准的适用可以说在REDD+共同利益领域是最直接的发展，并作为落实坎昆保障措施的方式获得了最大利益。国家和次国家领域的标准包括森林碳伙伴基金战略环境和社会评估标准以及UN-REDD社会和环境的原则和标准，这两个标准被作为获得REDD+准备资金的前提条件。另一套标准主要是由气候、社区和生物多样性联盟与援外社国际协会合作完成的自愿REDD+社会及环境标准。这些都不是适用于REDD+为了实现共同利益的目的的唯一标准。确实，应对由REDD+个别投资者和支持者促进的共同利益标准的传播对发展中国家而言是潜在的负担，这往往限制了人力资源能力。因许多国家同时采用林业部门其他相似的程序，如森林执法和贸易自愿伙伴关系协定以及国家森林认证标准，这样导致程序危机进一步加剧。

如果发展中国家要有效地适用标准，并将交易成本保持在可接受的水平上，REDD+生物多样性的标准就需要统一，并且发展中国家必须被允许能够在定义他们自己的生物多样性优先事项中起主导作用，并作为一个利益相关者规划过程。REDD+准备阶段是非常重要的，因为其能确保这些国家提供财政支持、技术援助和能力建设，并被纳入国家生物多样性和REDD+战略中。

3、采取金融激励措施

这个措施应在REDD+取得成果的阶段采取，还应在REDD+准备阶段试行。采取如最低目标、溢价或联合融资这样的政策将提高行动、减少排放，同时也会产生显著的保护生物多样性的连带效应，并有可能影响其价格。

（二）国家对策 目前，各国实施坎昆保障措施不要求实质性的政策或采用新的工具和技术创新，但必须做的是提供减排和森林生物多样性保护，从目前的国家行动上看很大程度上仍然不变，而森林管理和治理的实践需要通过REDD+加以改进。从国家层面看，可确定六大对策以尽快实施坎昆保障措施和实现爱知县目标。

1、加强国家政策及连贯性

首先，确保REDD+计划和政策与现有的生物多样性的政策相一致。这需要时间解决坎昆保障措施中的一些问题。这个对策可以确保REDD+实施不与其他国家和国际承诺与义务相冲突。其次，国家REDD+战略和方案应明确保护生物多样性。英国政府已制定了关于在国家REDD+战略和方案的发展过程中如何解决生物多样性保护措施的指导方针。同样，国家积极参与REDD+也应在国家生物多样性政策，如国家生物多样性战略和行动计划以及国家保护区的战略中体现出来。第三，收集信息，并在政策改革过程中雇用不同政府部门的工作人员。在许多国家，森林和生物多样性的责任不能由一个政府部门或部委承担。一些发展中国家已经采取行动，即建立部际委员会和关于REDD+的多方利益相关者的技术工作组。

2、整合和加强次国家规划

首先，减缓气候变化和生物多样性保护措施也应被纳入次国家级规划。实施坎昆保障措施的第一步是将环境共同利益整合进REDD+的政策框架内。但因国家政策和地方实践之间还是存在明显的差距，所以应努力消除这个差距。其次，为了平衡对土地的竞争利益，探索广泛的生产景观交易，国家需要将景观级别方法整合进土地使用中。这可以被认为是在CBD框架下生态系统方法的应用，包括考虑在景观尺度上的多种需求和用途。然后以此作为基准来决定哪个领域最适合不同类型的REDD+活动，并确定其中可能存在的风险或生物多样性保护的机遇。

3、适用国家REDD+项目标准

采用国家REDD+项目标准清楚地表明了这个国家对坎昆保障措施的承诺。在国际上已经有许多国家主动采取国家标准提供REDD+的共同利益。它们努力协调与在REDD+和更广泛的林业部门中类似的程序，如森林执法、治理与贸易的谈判进程（FLEGT）和自愿伙伴协议（VPA）等。各国必须发挥主导作用确定适当的标准。使用国家为主导的方法来确定生物多样性的优先顺序有相当大的优势，这不是无视国际上制订的标准，而是在一个特定的国情下将其转化的做法。

4、采取监管措施

考虑采用国家REDD+共同利益标准之外的监管措施来促进保障措施，这些措施将建立和加强现有的国家林业政策和实践，包括保护区管理，森林景观恢复，可持续森林管理（SFM）和改善森林治理等。集中维持现有的和新的保护区的发展是最直接的监管保障措施。REDD+机制下天然林碳储量的提高激励大规模的森林景观恢复，同时显著地扩大了森林栖息地的质量和整个热带雨林的数量。

在生产性森林保障中，监管措施包括促进可持续森林管理。可持续森林管理的办法，例如扩展旋转长度和减少伐木的影响，这样可以促进合法伐木从而减少碳减排和提高生物多样性保护。

更新或恢复对森林治理改革的政治承诺，如社区森林管理、森林管理和协作和共同管理可以促进和支持REDD+保障措施。良好的森林治理对有效地进行森林生物多样性保护也是必不可少的。此外，在法律上加强传统的林地使用权和管理实践有助于长期保护森林碳储量和森林生物多样性。

5、采用经济激励措施

经济激励措施的采用应该适当，政府支持当地行动者提供REDD+激励措施可以增加收入、降低成本或减少当地利益相关者的风险，他们在实施REDD+活动时代替国家政府机构、私营公司、民间团体或当地居民。经济激励措施除了能减缓气候变化，如支付生态系统服务（PES）的计划、社区森林管理和可持续生产的森林管理外，还可以适用于那些有可能产生较高生物多样性的REDD+行动。

在发展中国家的REDD+项目采用经济激励措施可以采取以下形式：生物多样性的保险费，各种REDD+信用税，风险减缓的折扣，货物和服务的投入补贴需要从REDD+行动中实现共同利益。这些激励措施是否合适将取决于每个国家的具体制度背景，而且它们并不是相互排斥的，可以组合应用。一些国家已经有国家或次国家PES计划以促进森林保护和可持续森林管理，政府可以在此基础上建立经济激励机制以促进REDD+共同利益的实现。

6、实施监测和报告

对REDD+行动及其影响的监测需要证明从REDD+获得的环境共同利益中存在有形净收益。在坎昆商定的保障措施未向发展中国家承诺影响共同利益的监测方案，但反过来会通过承认和尊重REDD+活动提供关于如何保障的信息机制。同时，除了许多发展中国家现有的国家政策方面的承诺外，监测生物多样性效果需要在更新的CBD承诺和爱知县目标下进行。

参考文献：

[1] 吴军，张称意，徐海根.《生物多样性公约》下的气候变化问题：谈判与焦点[J].生物多样性.2011,19(4):402.

[2] 杨方义.市场化与森林保护REDD,2010-12-9.[EB/OL]. [2011-3-5] http://news.qq.com/a/20101209/000967.htm.

[3] UNEP/CBD/SBSTTA/16/8 21 February 2012[EB/OL].[2012-5-6] http://www.cbd.int/doc/meetings/sbstta/sbstta-16/official/sbstta-16-08-zh.doc.

[4] Steve Swan. Commitments and options for safeguarding biodiversity in REDD+ [EB/OL].[2012-4-1] http://www.forestcarbonasia.org.

Abstract: Forestry biodiversity protection in REDD+ mechanism is a new topic in International Environment Law. UNFCCC and CBD are two important international laws on forestry biodiversity protection. The article takes these laws as the main line and analyses biodiversity opportunities and risks in REDD+ mechanism, in the same time, in order to promote forestry biodiversity protection in REDD+ mechanism, it provides the following international countermeasures: strengthen international policy harmonization; apply standards through the REDD+ readiness phase; adopt financial incentives. Meanwhile, it provides the following national countermeasures: strengthen national policy and coherence; integrate and strengthen sub national planning; apply national REDD+ programme-level standards; adopt regulatory approaches; adopt economic incentives; implement monitoring and reporting.

Key words: REDD+; forestry biodiversity protection; climate change

作者简介：荆珍，女，1975年7月生，山西平陆人，东北林业大学文法学院讲师，吉林大学2011级国际法学博士研究生，研究方向为国际经济法学、国际环境法学。联系电话：13936417529。邮箱：jingzhen75@sohu.com。

*基金项目：本文是作者主持的教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国建立REDD机制国内法律框架问题研究”的成果（11YJC820048）。