环境基本法体系结构的比较分析*

李挚萍 （中山大学法学院，广州 510275）

摘要：法律体系是法律的生命和价值的表现形式。环境基本法是环境法律体系中的龙头立法，近二十年来发展迅速，内容体系日益庞大。由于各国政治体制及社会经济发展模式的不同，各国环境基本法的体系结构异彩纷呈，但是环境保护的共通性也使得环境基本法的体系出现许多共性。环境基本法有政策法、框架法和综合法三种类型，各种类型立法显示不同的结构特点，各国环境基本法相互影响，在一些法律文化相近的国家出现相近的环境基本法群，探讨世界各国环境基本法体系发展的趋势，分析它们共同点和差异点及背后的原因有重要意义。

关键词：环境基本法；体系；结构

一、环境基本法的界定

基本法一词具有多种含义和解释。根据法律辞典上的定义，有的认为基本法是指德意志联邦共和国于1949年制定的宪法。[①]有的认为基本法包括：（1）有些国家对宪法的别称。如1949年颁布的《德意志联邦共和国基本法》。（2）有些国家对普通法律的别称。如中国1990年颁布了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。[②] 法律辞典对基本法的解释接近于宪法。我国在法律名称中出现基本法一词的只有两部：《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》。这两部法律有类似于宪法的属性。

部分人对基本法的认识是从中国立法形式的分类上理解的，我国法律可分为基本法律和一般法律。根据《中华人民共和国宪法》第62条规定，“全国人民代表大会行使下列职权：（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。基本法津是由全国人民代表大会制定和修改的，规定和调整国家和社会生活中某一方面带有基本性和全面性的社会关系的法律，如《刑法》、《民法通则》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等。一般法律是由全国人民代表大会常务委员会制定或修改的，规定和调整除由基本法律调整以外的，涉及国家和社会生活某一方面的关系的法律，如《商标法》、《产品质量法》、《国家赔偿法》等。

在法律名称上出现基本法一词最普遍的是日本，如《劳动基本法》、《海洋基本法》、《农业基本法》、《宇宙基本法》、《教育基本法》《环境基本法》、《促进建立循环型社会基本法》等等，几乎所有的领域都有一部基本法。韩国和我国的台湾地区受到日本的影响，在法规中使用基本法一词也较普遍，如韩国的《环境政策基本法》、台湾地区的《环境基本法》、《教育基本法》等。这些国家和地区的基本法是指某一特定领域综合性的最高层次的立法。

从立法角度来看，基本法就包含了三种不同的法律类型：宪法性的法律，国家和社会生活中重要领域带有基本性和全面性的法律，某一特定领域综合性的最高层次立法。

基本法一词近年来在我国学术界也被普遍使用，除了特指《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》外，其他场合谈到的基本法显然不同于法律辞典和宪法上的解释，而是接近于日本、韩国等国对于基本法的解释。本文对于基本法的理解是国家关于某个特定领域一般问题的综合性立法，包括基本政策、基本原则、基本制度、基本权利义务的法律规范，在特定的法律领域中起到核心的地位，用以统领、指导、协调该领域的单行立法。

二、环境基本法的类型

作为环境保护领域综合性的最高层次的立法，在不同时期、不同的国家有不同的具体形态，总的来说有三种基本类型：

第一，政策法形态。20世纪以来，环境保护成为国家的基本职能之一，具有一定综合性的环境立法出现，早期环境基本法的主要目的是为了宣示国家的环境保护政策，建立国家环境保护职能机构，明确其职责。其条文政策性明显，较为原则及抽象，宣示性作用强，强制性不突出，一般没有法律责任条款。如美国1969年的《国家环境政策法》、巴西1981年《国家环境政策法》，日本1969年的《公害对策基本法》、印度1986年的《环境保护法》、斯里兰卡1980年的《国家环境法》，中国1979年的《环境保护法》（试行）等。

第二，框架法形态。环境框架法是20世纪80年代出现的一种新型的立法形态，它是呈伞型结构，覆盖了跨越不同领域的整体环境问题，促进以更统一、协调和整体的方法进行环境法律规制。这种立法不是法典编纂，而只是明确基本的法律原则，宣示环境目标及政策，建立相关机构和制度，明确适用于不同领域环境决策的共同制度及程序，如环境影响评价、环境许可、环境质量标准以及公众参与环境决策等。其规定也较原则概括，更详细的规则,通常留给其他公共机构,主要是政府、行政机关如环境保护机构或法院进行。所以，框架法往往也意味着某种形式的授权立法。框架法的一词很少出现在法律名称中，但是在学术层面和立法层面都被广泛使用，在西方国家是代表基本法的最普遍的称谓。框架法形态的环境基本法如日本1993年《环境基本法》、蒙古1995年《环境保护法》、柬埔寨1996年《环境保护与自然管理法》、越南1994年的《环境保护法》、阿富汗2005年《环境保护法》，智利1994年《环境基础法》，圭亚那1998年《环境保护法》，阿尔巴尼亚1993年《环境保护法》，阿塞拜疆1999年《环境保护法》，格鲁吉亚1996年《环境保护法》，立陶宛2006年《环境保护法》，南非1998《国家环境管理法》，纳米比亚2007年《环境管理法》等等。

第三，综合法形态。随着环境立法综合化趋势的发展，许多国家环境基本法向着大而全的方向发展，除了国家环境保护政策、目标、基本原则等概括性内容外，基本法对于机构职责、公民和社会组织的权利义务、环境保护制度和措施、财务保障、环境要素的管理及保护、纠纷解决机制、法律责任等内容作了具体、详尽、系统的规定。综合法形态的基本法往往整合了原有的部分立法，具有不同程度的法典编纂性质，根据综合化的程度不同，分为环境法典及准环境法典，前者如瑞典1998年《环境法典》，法国2001年《环境法典》，布隆迪2000年《环境法典》等；后者如瑞士1983年《环境保护法》，马其顿2005年《环境保护法》，斯诺文尼亚2004年《环境保护法》，保加利亚2002年《环境保护法》，墨西哥1988年《生态平衡和环境保护法》、加拿大1999年的《环境保护法》等。法典化的趋势主要出现在欧洲国家。

环境基本法的法律名称不少，通用名称有《国家环境政策法》、《环境保护法》、《环境管理法》、《环境法典》等，其中《环境保护法》最为普遍，只从名称上难以判断其所属的形态，需要看条文内容、结构、体系和数量等情况才能确定。

三、环境基本法的结构特征

通过对世界上40多个国家的环境基本法[③]的结构进行分析，本文得出了这样一些的结论：

（一）环境基本法结构的变化幅度大

环境基本法从产生至今有40多年的时间，通过对一些国家环境基本法的发展轨迹进行考察，可以发现不同时期环境基本法的结构变化幅度很大，早期的环境基本法往往呈现政策法的形态，目标单一，结构简单，条文少。到20世纪90年代后，在可持续发展战略的指导下，环境基本法出现多元目标，多元结构的特点，国家环境保护政策，目标，环境管理机构及其职责等内容虽然仍居重要位置，但是公民环境权保护，社会的可持续发展，生态平衡和生物多样性的维护等价值理念和目标普遍得到认可，基本法的结构日益复杂，涵盖面越来越广，条文越来越多，规定日益详细。21世纪后颁布的环境基本法更是呈现法典化的趋势。

（二）各国环境基本法的结构差异大

就现行的环境基本法而言，各国环境基本法由于颁布时间不同，国情背景有别，发展改革轨迹各异，其结构差异也很大，总体情况是亚洲国家的环境基本法出现较早、相当多国家在20世纪70、80年代已经颁布的环境基本法，但内容普遍简单，尤其是印度、斯里兰卡、蒙古、尼泊尔、土耳其和中国等国，条文少、结构单一，表述抽象、概括，宣示性作用强，呈现政策法特点。日本、韩国、马来西亚、越南、泰国、阿富汗等国的环境基本法虽然结构更复杂均衡了一些，呈现框架法特点，但内容仍然高度概括。

非洲国家的环境基本法20世纪90年代以来发展很快，体系结构日益复杂，理念也较先进，非洲国家的环境基本法强调以政府为核心的，多用《环境管理法》作为名称，内容重点包括的政府环境管理机构、环境管理职责、环境管理计划和制度措施。这反映了非洲国家政治体制的特点，环境保护方面的公民社会弱，多元结构尚未建立起来。但是非洲国家环境基本法在前言中都普遍明确规定了公民的环境权，使保护公民环境权、维护环境正义成为政府的一项基本职责。与亚洲国家相比，非洲经济发展步伐显然较慢，但是其环境基本法发展的水平却超过大部分亚洲国家

欧洲国家环境基本法的立法水平总的来说是全球最高的，体系完整，理念先进，大部分立法具有综合法特点，章节多，领域广，条款详细齐全，法律责任完善，欧洲国家环境基本法重自然保护和生态保护，污染防治通常不作为一章，往往由环境影响评价和许可制度取代。在欧洲诸国中，环境基本法的发展也有差异，老牌资本主义国家，如德国、荷兰、意大利等近年来没有大的发展，德国的《环境法典》酝酿了十几年，却多次流产。[④]法国和瑞典在法典化方面引领全球。而另人耳目一新的是东欧及苏联国家，如保加利亚、罗马尼亚、斯诺文尼亚、塞尔维亚、爱沙尼亚、格鲁吉亚、马其顿等国，他们的环境基本法出现晚，但是发展迅速，在立法目的、基本原则、权利义务、法律制度等内容体现了最新的趋势，反映立法的后发优势。当然，这一印象主要出自对法律文本的考察，执法和守法方面东欧国家与西欧国家仍然有较大的差距[⑤]。

美国、澳大利亚、加拿大、英国等传统英美法系国家在环境保护方面也非常重视制定法，在各个相关领域制定了大量的环境单行法，环境基本法也出现并不断完善。除美国外，以上几个普通法国家的环境基本法体系很庞杂，虽然不像大陆法系国家那样强调严密的逻辑性和完整性，但是也按照一定的逻辑结构编排，其涵盖面广，程序性规定详尽，强调可操作性，澳大利亚和英国的环境基本法具有一定的法律汇编的性质，经常更新。

（三）环境基本法的一些共性特征开始形成

目前各国环境基本法的结构还没有形成固定模式，更没有出现如民法典那样被广泛认可的五编制、七编制或者九编制[⑥]。也没有出现如《德国民法典》、《法国民法典》那样的彪飏之作为其他国家所仿效。但是各国环境基本法已经出现一些各国都接受的共同点，如共同的理念、目标，共同的原则，共同的制度措施，共同的法律责任等。这是由于国际社会与共同的环境危机做斗争的过程中，共同摸索、相互学习交流的结果。在共同理念、目标和原则指导下的具体行为规范的体系结构也因此具有了许多共同点，几乎所有国家的环境基本法都设有总则明确环境保护的目标原则，有专章明确政府环境管理机构、职责、计划、战略、政策，越来越多的国家设专章规定公民、企业在环境保护方面的权利义务，环境信息分开及公众参与环境决策的地位也日益突出，污染控制、自然保护、生物多样性保护、应对气候变化、国际合作等章节也日益普遍。在一些特定区域，相邻国家间相互影响明显，形成了一些“群落”，如南非、坦桑尼亚、纳米比亚、津巴布韦、利比亚等国组成的“环境管理法群落”，日本、韩国和中国的台湾地区的组成的“环境基本法”群落，欧洲国家组成的“环境法典”群落等。

四、环境基本法体系的主要构成

（一）总则

绝大部分国家的环境基本法都设有总则或者前言，总则部分条款不多，主要内容包括：立法目的、重要名词定义、适用范围、基本原则。由于环境保护的专业性和复杂性，各国立法往往一开始就用很大的篇幅界定名词述语，除了“环境”、“环境保护”、“环境影响评价”、“生物多样性”、“生态平衡”等名词较普遍出现外，各国界定的名词差异非常大，反映出环境基本法领域的共同语境尚未形成。立法目的的表述千差万别、丰富多彩，但是趋同性明显，呈寻求可持续发展前提下目的多元化趋势。基本原则是总则中的脊梁，它浓缩了整部法律的灵魂和精神。基本原则明晰化、多元化是各国环境基本法的新特点，在许多国家基本原则还具有规范性功能[⑦]。部分国家在总则中规定了环境权，如阿富汗、蒙古、墨西哥、阿尔巴尼亚等。小部分国家的总则内容还分章，如墨西哥《生态平衡和环境保护法》的总则分为第一章前言、第二章责任分配及协调、第三章环境政策、第四章环境政策措施。

（二）基本权利义务

早期的环境基本法只重点规定政府的环境保护职责权限，20世纪90年代后，各国开始重视发挥社会多元主体在环境保护中的作用，重视加强对公民环境权的保护，与此相对应的是各类主体环境权利义务的规定日臻完善。有些国家在环境基本法中用专章规定各类主体的权利义务，有蒙古、立陶宛、阿塞拜疆、格鲁吉亚等，有些国家将权利义务的内容分散在各章规定，如日本、韩国、中国的台湾地区等。在公民环境权利方面，大部分国家规定了公民环境权，在这项抽象性权利之外，还规定了公民获取信息，提出相关建议及参与环境决策，参加环境保护活动，投诉、检举及起诉污染破坏环境行为及政府环境管理失职行为，合理使用自然资源等权利。使得公民环境权的内涵更充实和丰满。更为重要的是，作为公民权利的延伸，一些国家对于环境保护团体的权利也给予了详细的规定，如阿塞拜疆《环境保护法》第7条规定环保团体有权制定实施自己的环境保护章程、计划，组织公众参与，获取相关环境信息，与政府部门和国际组织在法律规定的领域开展合作，参与环境立法及政策制定，请求停止环境污染破坏行为，对危害健康和财产的环境违法行为提起诉讼。同时，也规定环保团体也有义务遵守关于团体管理、环境保护法律的规定。[⑧]有关企事业单位的环境权利义务的规定除了在权利义务一章中规定外，大部分分散在对环境有影响的各类行为的管制部分之中

（三）环境管理机构及其职责

环境管理机构及其职责是各国环境基本法的必备章节。各国环境管理体制有一元结构和多元结构之别，一元结构只有环境保护行政管理机构，多元结构既有环境行政管理机构，也有环境顾问机构、环境决策机构、甚至环境协调机构等。部分国家在颁布环境基本法的时候，环境行政管理机构已经存在，所以法律设立的机构只是环境决策机构或者协调机构。对一国环境管理体制的考察不能仅限于环境基本法本身，如美国的《国家环境政策法》只建立了总统环境质量委员会，而负有主要环境管理职能的联邦环境保护署并未在该法上出现。有关环保机构职责，有的国家采取了列举式规定，有的国家采取笼统式规定。

（四）国家环境保护政策

明确国家的环境政策是各国环境基本法的共同目的之一， 美国《国家环境政策法》开宗明义地宣布：“本法的目的在于:宣示国家政策,” 俄罗斯的《环境保护法》规定“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础”。环境政策的表现形式包括环境保护的目标定位及分解，环境保护战略、步聚、计划和规划等。

（五）环境保护的基本制度和措施

在各国环境基本法中，环境保护制度和措施都占有重要位置，环境影响评价制度更是其中的翘楚，地位尊崇。受到美国《国家环境政策法》的影响，很多国家将环境影响评价制度作为环境基本法的中心内容，用专章，甚至是多章规定环境影响评价制度，如柬埔寨、阿富汗、圭亚那、阿尔巴尼亚、保加利亚、马其顿、瑞士、纳米比亚、坦桑尼亚等国。环境许可制度在许多国家也占居核心地位，特别是欧洲国家，近年来更是出现环境许可制度综合化的趋势[⑨]。其他制度包括环境标准和排放限值制度、环境监测制度、生态标志制度、环境审计（生态审计）制度、经济刺激制度等。值得关注的趋势是经济刺激性制度日益受到重视，环境税、环境责任保险、环境担保、排污交易制度等在许多国家基本法中出现。

（六）公众参与

20世纪末环境法发展的最大亮点之一是环境保护领域的公众参与制度迅速普及并日益完善，公众参与在环境基本法中有突出的位置，除了在原则及基本权利义务中体现外，一些章节更有具体规定，一般包括公众获取环境信息，公众参与环境决策，环境结社自由，投诉、检举、起诉环境违法行为（含公益诉讼）等内容。环境信息是政府进行环境管理及公民保护环境权、参与环境决策的基础，因而，在环境基本法中，环境信息往往成为专门一章，如保加利亚《环境保护法》第二章为“环境信息”、阿尔巴尼亚《环境保护法》第四章为“环境状况信息及管制”、马其顿《环境保护法》第八部分为“信息获取”，立陶宛《环境保护法》第四章为“环境信息系统”、格鲁吉亚《环境保护法》第七章为“环境信息提供”。还有的国家是将环境信息与教育及研究或者教育及宣传等放在一章，如坦桑尼亚和叙利亚。环境信息制度内容包括环境信息的分类、提供、披露、收集、处理、管理等要求，公民和社会团体获取信息的途径及保障措施，政府和企业进行信息公开的义务及路径等。公众参与决策的内容主要规定在环境影响评价制度和许可制度等章节之中。公众投诉、起诉环境违法行为的内容一般在投诉和上诉等章中规定，许多国家明确规定环境公益诉讼制度。

（七）环境保护的财政资金保障

越来越多的国家在环境基本法中规定了环境保护的财政保障、基金机制。埃及、叙利亚、坦桑尼亚、津巴布韦、斯诺文尼亚、马其顿、圭亚那、智利、阿尔巴尼亚、阿塞拜疆、柬埔寨、老挝、马来西亚、尼泊尔、土耳其等国都用专章规定了环保基金。环保基金通常具有公共基金或者信托基金的性质，由政府环境部门或者专门成立的部门管理，基金的来源包括国家预算拨款，财政补贴，国内外机构、非政府组织、企业和个人的捐赠，特定的税收收入，罚款，国际组织的基金，特定的赔偿款等。基金往往用于环境保护研究、教育和培训，环保机构建设，污染治理和修复，自然资源和遗产的保护，环境保护工程、设施建设，环境监测和环保宣传等方面。环境保护基金像一个环境资金池，汇集来自于各方面的环保资源，有利于广泛吸收社会资金，规范基金来源及使用，为环境保护提供资金保障。此外，基金还有宣传作用，对外表明国际组织或者国际社会转移的款项都是进入专门账户，有规范的管理和用途。

（八）法律责任

除了少数国家的环境基本法，如美国、日本、斯里兰卡、中国台湾地区等，没有处罚条款外，其他国家的环境基本法都对法律责任做了不同程度的规定。有的国家将所有的法律责任放在处罚和法律责任一章中。如柬埔寨、老挝、沙特阿拉伯、土耳其、阿尔巴尼亚、阿塞拜疆、丹麦、格鲁吉亚、斯诺文尼亚、马其顿和埃及等；有的将法律责任分为两章或者三章规定，如墨西哥《生态平衡和环境保护法》第六大部分的第四章为“行政处罚”，第六章为“联邦犯罪”。保加利亚《环境保护法》第十章为“强制性行政措施及行政处罚”，第十一章为“民事责任”；有的国家将法律责任分散到各相关章节中规定，如马来西亚、纳米比亚等。法律责任包括行政责任、民事责任和刑事责任，大部分国家在环境基本法中规定的法律责任以行政责任为主，处罚种类包括罚款、没收财产、吊销许可证等，内容具体详细，可单独适用。有关民事责任的内容正在逐步完善，违法者除了在赔偿私人人身和财产损失外，还需要承担环境修复、赔偿环境损害等方面的责任。刑事责任的种类包括罚金和监禁。值得关注的是越来越多的国家将环境刑事责任从环境法中独立出来，纳入刑法典中规定。

（九）纠纷解决机制及其程序

环境纠纷的解决途径有行政途径、司法途径和协商途径。在各国环境基本法中最普遍规定的是行政上诉和司法诉讼程序。行政上诉制度（appeal）与我国诉讼法中规定的上诉制度不同，前者指的是对于行政机关做出的决定不服而向法院起诉或者行政机构的上级机构、或者专门设立的上诉委员会等请求复议，类似于中国的行政复议和行政诉讼。后者指的是对于法院的一审判决不服而提起的二审诉讼。在环境基本法中专门规定上诉制度的有阿富汗、马来西亚、丹麦、芬兰、瑞士、荷兰、南非、纳米比亚、津巴布韦、坦桑尼亚等国家。司法诉讼程序主要民事诉讼和刑事检控。一些国家对于各类纠纷机制集中进行规定，如圭亚那《环境保护法》第九部分“调查、检控、民事程序”，阿塞拜疆《环境保护法》第十三章“违法责任与纠纷解决”。但是大部分国家对此进行分散规定。虽然许多国家建立了环境专门审判机构，如环保法院、环保法庭和环境仲裁庭等，但是在环境基本法中做具体规定的只有南非等少数几个国家。

（十）污染防治

防治污染是环境基本法的主要目的之一，但是其内容的繁简差别很大，采取政策法形态的环境基本法对污染防治只做原则性规定，如美国、日本、斯里兰卡、沙特阿拉伯等，采取框架法形态的环境基本法，对污染防治往往只作一般性规定，虽然也有污染防治的专章，但是没有对不同的污染形态进行分门别类的具体规制，如阿富汗、老挝、马来西亚、尼泊尔、印度等。采用综合法形态的环境基本法往往有专章，甚至多章规定污染防治的内容，而且分别针对水污染、大气污染、噪声污染和固体废弃物污染等进行具体规制，如墨西哥《生态平衡和环境保护法》的第四部分“环境保护”中共有七章，分别为“总则”、“防治空气污染”、“防治水污染”、“防治土壤污染”、“高风险活动”、“有毒物质及废物”、“核能”、“噪声、振动、热能和恶臭污染”。瑞士《环境保护法》第二编“污染控制”一共有六章，分别是“空气污染、噪声、振动及辐射”、“环境危险物质”、“处理机构”、“废物”、“土壤污染”、“税收刺激”。

综合防治污染及管理环境要素是一个国际趋势，许多国家的环境基本法以特定的生态系统或者环境要素为基础进行综合管理，其内容既有污染防治，也有资源开发利用和保护。如法国《环境法典》的第2至第5卷是关于环境保护的具体要求，第2卷是自然环境，涉及水体和大气这两种环境要求的保护；第3卷是特殊自然保护区域，涉及各种具有特殊环境生态价值的区域的保护。在水体立法方面，将水资源保护及管理和水污染防治、陆地水体和海洋水体放在一个系统里，强调对水资源进行流域规划和管理；在大气立法方面，将空气质量管理和大气污染防治相结合，将大气污染与能源政策相结合。在污染防治方面，环境影响评估、许可证管理、环保设施管理、经济刺激手段等措施也趋向综合。

（十一）自然生态保护、开发和利用

环境基本法中自然保护的内容差异也很大，可以分为三种类型：

一是没有自然保护的专门章节，如卡塔尔、马来西亚、蒙古、沙特阿拉伯、斯里兰卡、土耳其、印度、日本、圭亚那、阿尔巴尼亚、芬兰、马其顿、瑞士、立陶宛、南非、纳米比亚、叙利亚、埃及等国。但是不能说这些国家的环境基本法没有自然保护的内容，有些相关规定分散在总则或者其他部分之中。

二是有自然资源保护和管理的专门章节，阿富汗《环境保护法》第五章为“水资源保护和管理的环境考虑”、第六章为“生物多样性和自然资源的保全与管理”，柬埔寨《环境保护与自然管理法》第四章为“自然资源管理”，老挝《环境保护法》第二章为“自然资源的保护、开发和使用”，墨西哥《生态平衡和环境保护法》第二部分为“生物多样性保护”，第三部分为“自然要素的可持续开发”，保加利亚《环境保护法》第三章为“保护和使用环境要素及废物管理”，丹麦《统一环境法》第三部分为“保护土壤及地下水”，第四部分为“保护地表水”，格鲁吉亚《环境保护法》第十二章为“保护自然生态系统”、第十三章为“保护区”，津巴布韦《环境管理法》第十二部分为“保护和改善环境”、第十三部分为“控制侵略性外来物种”，利比亚《环境保护与管理法》第六部分为“环境与自然资源管理的指导方针及标准”，第七部分为“保护生物多样性、自然遗产和臭氧层”。各国自然保护章节标题的差异反映出不同的自然保护的重点，有的以水资源保护为主，有的以生物多样性保护和特殊自然生态区域保护为主，有的涉及自然资源权属和开发的内容，有的只考虑自然保全。

三是有自然资源保护专门章节，甚至体现了自然保护优先的特点。这与一国环境保护传统以及环境问题的具体国情有关。部分的欧洲国家传统上一直尊崇自然生态保护，而且污染问题并不十分突出，进而反映在环境基本法上“自然保护”占有突出地位，污染防治内容单薄，如瑞典《环境法典》融合了原《自然保存法》、《自然资源法》、《水法》、《农业用地管理法》、《植物法》等重要的自然资源立法。在章节编排上，自然资源保护和管理占了很大的篇幅，其中又以水和土地资源管理为重点。相对而言，有关污染防治的规定就显得零散和单薄，没有对大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染分别进行规定，只强调一些重点污染防治领域，如有害物质、化学产品和生物制品、转基因产品等的污染。[⑩]如阿塞拜疆的《环境保护法》一共有十四章，其中八章与生态保护相关。

四、结语

环境基本法是各国环境法的龙头法，处于环境法体系的塔尖，一般代表着最高的环境立法水平及环境法的发展趋势[11]。通过对几十个国家的环境基本法的体系进行考察可以发现：

（1）20世纪90年代以来各国环境基本法发展迅速，但是水平悬殊，在理念、原则、内容、结构、体系等方面的先进程度和完善程序差别大；

（2）各国环境基本法主要有政策法、框架法和综合法三种形态，各种形态的体系结构有很大的差异，环境基本法的体系编排没有形成统一的逻辑。

（3）环境基本法的差异尽管很大，但是越来越多的共同特征和趋势正在形成，如基本价值理念和原则日益趋同，主体内容综合化程度越来越高。

中国环境基本法的发展滞后，目前正在修改之中，但是从目前已经公布的立法信息看，国家并不准备在体系和结构方面进行大的调整[12]，未来采取什么形态和体系来进一步完善它则应该考虑法律传统、发展趋势和国家环境保护的具体需要等因素，笔者认为中国进行环境法典编纂的条件在今后20年内都不够成熟，将现在主要体现为政策法形态的《环境保护法》修改为框架法形态的基本法也许更符合中国国情。

Abstract: the environmental basic law is the bellwether of environmental legislation system; it has been developed rapidly for recent 20 years in term of content, as well as system. The legal system is the logic way to develop the life of law, due to the difference of political system and the social economic development model, the environmental basic law system and structure in different countries are various, but the intercommunity of environmental protection also lead to many general characters of environment basic law system. There are three main types of environmental basic law, policy law, framework law and comprehensive law, each type of them has different legislation structure characteristics, interplay of the environmental basic law between various countries increase, especially in those countries that have similar legal culture. The discussion of the trend of development of environmental basic law system, and analyzes the reasons of their similarities and differences thus have important meaning.

Key words: environment basic law; system; structure

作者简介：中山大学法学院教授、博士生导师。主要领域为环境资源法。

* 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所重大项目(2007JJD810161)——《环境基本法比较研究》。中央高校基本科研业务费专项资金资助项目——《生态利益法律保护的理论和制度构建》。

[①] 牛津法律大辞典，光明日报出版社1988年出版，第86页。

[②] 邹瑜、顾明主编：《法学大辞典》，中国政法大学出版社1991年出版，第1432页。

[③] 本文所考察的40多个国家的环境基本法的法律文本主要来源于几个途径：一是在中国正式翻译出版的中文版本，二是英语国家政府网站上的官方文本，三是非英语国家政府网站上的官方英文翻译文本，四是一些非政府组织翻译的非官方英文文本。本文尽量采用官方本文，但是由于资源可获得性的限制，也不可避免采用一些非官方文本。

[④]德国是世界上最早启动环境法典编纂的国家之一，1988年至1993年，一份由法律专家委员会起草的《环境法典》问世。1992年至1997年，联邦环境、自然保存和核安全部成立了一个独立的专家小组起草了另一份《环境法典》草案，1998年联邦环境、自然保存和核安全部公布了该草案全文。但是草案至今仍未在议会通过，主要原因之一在于联邦和州之间立法权的配置，州占据了环境保护这个领域的主要立法权，联邦的法律主要涉及污染防治，然而有关水、自然资源的管理和保护立法主要由州进行。

[⑤] 阿尔巴尼亚、保加利亚、罗马尼亚等国的环境保护状况在欧洲经常受到批评。

[⑥] 目前已有一百多个国家制定了民法典，他们的结构有许多共同之处，有五编制、七编制和九编制之分，五编制包括总则、债权、物权、家属、继承五编，受《德国民法典》影响较大，七编制加上了侵权行为法、知识产权法，而九编制则将一些部分拆分，如将债权编拆分为债权总则、合同、侵权行为三编。

[⑦] 柯坚：《环境法原则之思考--比较法视角下的共通性、差异性及其规范性建构》，《中山大学学报》（社会科学版）2011年第3期。

[⑧] Article 7 of The Law Of The Republic Of Azerbaijan On The Protection of Environment. Available at http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/oeur/lxwebra.htm

[⑨] 环境许可综合化是指将与环境保护相关的多个许可合并，如荷兰2010年通过对许可制度进行改革将与建设活动相关的所有许可合并为一个环境许可之中。

[⑩] 李挚萍：《基于可持续发展的环境法法典化—瑞典《环境法典》评析》，《学术研究》2006年第12期。

[11] 但是也有例外情况，如巴西、印度、中国的现行环境基本法都颁布于20世纪80年代，至那时起都没有修改过，远远落后于单行法的发展。

[12] 中国的《环境保护法》自1989年颁布以来一直没有修改过，其间中国社会经历了多次重大的变革，包括经济体制、行政管理和社会管理等方面，环境保护形势更是发生了巨大的变化，由此导致该法实际上名存实亡。2011年中国政府终于下决心启动环境保护法的修改，但是其总的思路是小改，已经提交给人大常委会审议的草案距离人们的期待差距甚大。