从环境法体系看《环境保护法》的定位
耿保江 （中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100）
摘要：现行《环境保护法》虽然为我国环保事业的起步和发展作出了重大贡献，但是随着社会的推进，环境问题不仅没有得到有效遏制，反而形势不断加剧，这也充分反映出该法修改的迫切性。但是，若要保证《环境保护法》能够充分发挥其应有的作用，应将其放入环境法律体系当中进行衡量，先定位，再“对症下药”，并且必须保证其与环境法体系和谐一致，才能收到良好的效果。从环境法律体系的角度来看，《环境保护法》应维系法的稳定性特征，应引导环保单行法的制定及修改，也应处理好环境法中的权利和义务问题等。
关键词：环境法体系；环境保护法；修改；定位
一、当前环境法体系理论的建构起点—形式渊源 “法律体系”是中国法理学中的一个基本概念，尽管随着中国社会改革开放进程的深入，随着法制建设或法治实践和法学理论的发展，人们对法律体系的概念也提出过其他许多不同的理解和表述，诸如“比较完备的法律和法制”、“法律的合乎逻辑的独立整体”、“一个国家法律渊源的分类的体系”、“从立法到实施的法制体系、法治体系或法制系统工程”等，但是，顺着法律规范—法律部门—法律体系的概念序列，把法律体系视为不同部门法或法律部门的系统的看法，基本上构成了理论上的主流。中国的立法机关在法律体系概念的把握上，基本上采用了主流看法。[①]
环境法体系在法律体系之下，又不同于法律体系，在“法律规范—法律部门—法律体系”这一概念序列中，环境法体系应与“法律部门”这一环节相对应。环境法体系关注的是环境法部门内的结构问题，因环境法部门由环境法律规范组成，故环境法的内部结构就是将作为环境法基本单位的环境法律规范按照一定的标准进行整合，进而形成相互联系、相互补充、相互制约的统一的环境法体系。
从目前环境法学界来看，建设环境法体系所采用的“标准”有很多，既然环境法体系针对的是环境法的内容问题，那么学者们往往以我国环境法的“形式渊源”作为建构环境法体系的起点。这其中既包括有的学者主张的效力体系，即认为环境法体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章和行政决定、命令等构成；[②]也包括有的学者主张的功能体系，即认为环境法体系由综合性或者具有较强综合性的法律、单行性专门环保法规、环境标准、计划规划、国家条约以及其他部门法中的相关规定等构成；[③]还包括有的学者根据法律规范的性质归纳出的体系，即认为环境法体系由宪法法律规范、行政法律规范、民事法律规范、刑事法律规范、诉讼法律规范以及其他法律规范等构成；[④]还包括有的学者根据环境法体系的内容认为，可以将环境资源法体系分为污染防治法、自然资源法、生态保护建设法等子体系；[⑤]此外，还有学者提出混合性的环境法体系理论，如汪劲先生认为我国的环境法体系包括五大方面，即宪法及适用于环境与资源保护部分领域的宪法相关法律、确立国家环境与资源保护基本制度的法律、环境污染防治的专门法律、自然生态保护的法律、确立环境与资源保护规范及其法律适用的其他法律。[⑥]
纵观学者们的各种学术观点，我们不难发现，这么多依据不同标准建构的环境法体系实则拥有同一个分析起点，即环境法的形式渊源。也就是说，这些不同的环境法体系理论都是以现存的法律文本为基础的。因为环境法律规范体现在我国各级立法机关所制定的法律文本当中，故学者们提出了环境法的效力体系；因为环境法律规范体现在具有不同功能的法律文本当中，故学者们提出了环境法的功能体系；因为环境法要借助其他部门法学的力量来达到保护环境的目的，环境法与其他部门法学存在交叉是不可避免，环保法律文本的分布范围超出了环境法部门的范围而分布在行政法、刑法、民法等部门法当中，故有学者提出了按法律规范性质建构的环境法体系理论；由于环境法律文本诞生初期主要是以大气、水、土壤、森林、草原等环境要素为保护对象，故产生了污染防治、资源保护等环境法子体系组成的环境法体系理论；而混合性环境法体系理论的提出无非是将以上几种模式的一种或若干种标准堆在一起的结果。
很多学者在自己的著作中提出了两种以上的环境法体系，再将这些基于不同标准构建的体系并到一起构成自己的环境法体系理论，笔者认为这种做法不太妥当。无论学者采取何种标准，都脱离不了环境法的形式渊源，因此，所谓的依照多标准建构的环境法体系理论实则是对环境法体系进行多标准分类。有的学者虽然只提出一种环境法体系理论，但很明显地将环境法体系与环境法立法体系划等号，故此种理论有待完善。
所谓的多标准分类，无非有两种。一是由于认识上的误区，人们没有发现实际上是单一标准。二是由于辩证逻辑尚停留在经验阶段、哲学和艺术层次，没有发现辩证逻辑的规律、没有总结出辩证逻辑的规则。关于错把单一标准当成多标准的例子比比皆是，只要稍微加以分析就不难发现。比如分桌吃饭。假设20个人吃饭，安排了两桌。分桌时可能采用许多方法，把关系密切（如年龄、籍贯、学历、职务等）的分到一张桌子上，似乎是多标准分类，其实不然。实际上，分桌只有一个标准，就是人数（一桌10人）。其他所谓标准是方法，不是标准，二者不在同一层次上。并且，每个人只能属于其中一桌，也必须属于其中一桌。不能有人同时属于两桌，有人不属于任何一桌，否则就不是分桌。规范性文件的分类也是一样，任何一种分类都必须包括所有规范性文件，每一个规范性文件都有且只有一个位置，这就是分类。[⑦]
各种标准的分类都没能脱离环境法的形式渊源，这只能说明，这些所谓的标准只是方法而已，标准只有一个，因为环境法的每一个规范性文件都有且只有一个位置。可是，即使每位学者都只提出依一种标准建构的环境法体系，大家的观点也很难一致，这也必然说明有些学者将分类方法当成了标准，或许也说明以上所有理论体系的建构都存在争议。
环境法体系的建立只应遵循一种标准，那么，建构环境法体系理论的标准应当是什么呢？既然所有的环境法体系理论都有共同的出发点—环境法的形式渊源，笔者认为，我们有必要先验证出发点是否正确，如果正确，我们下一步的任务是从学者们的各种标准中区分出标准和方法；如果不正确，我们只能另辟蹊径，寻找新的逻辑起点。
二、从环境法的“形式渊源”看环境法体系的建构标准 立法机关认为，中国是单一制、成文法传统的国家，按照现行立法体制，法律体系中法律规范的范围“应当包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章几种形式”，[⑧]亦即所谓的形式渊源。回顾过去三十年，中国的环保立法无论是在数量方面还是在质量方面都取得了巨大的进步，可以说中国已经初步建立了较为完善的环保法律体系。不过，中国环保立法存在的问题，从法律适用的角度可以简单概括为“没有大错，也无大用”。也就是说，中国的环保法律看上去很完善，但真正面对具体问题时我们却很难从看似“完善”的环保法律中找到能够确切解决具体问题的条文规定。[⑨]
环境法体系建设不仅离不开环境法的形式渊源，而且，若想让环境法体系对环境法律适用等方面发挥有效作用，就必须以环境法的形式渊源为依托。我国环境法的形式渊源已十分丰富，从1979年颁布实施第一部环保法律《环境保护法（试行）》至今三十多年来，中国制定了近30部环境、资源、能源、清洁生产与循环经济促进方面的法律，60多部环境与资源保护的行政法规，600多部环境与资源保护部门规章和地方性法规或规章，1200多项各类环境标准。[⑩]如果说我国环境法体系的框架模式已经初步形成了的话，那么现在存在的问题主要是内容的内部结构不协调和各层次法律应当怎样确定具体行为模式或法律后果的问题。[11]
由此我们不难看出，如此之多的环境法形式渊源只是给我们提供了环境法体系的大致轮廓，至于这些形式渊源自身是否适应时代的发展我们还不得而知。实际上，相对于客观的环境损害事实而言，这些形式渊源的制定思路是存在问题的。
环境损害的发生很少以单个环境要素为单位，而是往往涉及到若干个环境要素。这就必然导致以环境要素为单位的立法理念在面临环境损害时出现法律调整不能的问题。当代中国法律在实践中得不到落实的原因，一方面是法制诸要素间存在着明显的脱节，另一方面则是法律本身与它所欲调整的社会关系不能匹配、对位。[12]中国环境法在实践中出现问题的原因也包括以上两个方面，我们并不能认为环境法本身与它欲调整的社会关系完全不能匹配，比如《大气污染防治法》第一条明确了该法的目的是“为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”，这个目的是该法“欲”调整的社会关系，而非等于其“能”调整的社会关系。环保法律“欲”调整的社会关系和“能”调整的社会关系的混淆，是造成环保法律间出现既相互冲突又存在很多漏洞的原因。环保单行法的制定有很多是以单一环境要素为调整对象的，在坚持“末端治理”立法思路的时代，这种做法或许在当时是比较先进的。但是，随着对环境问题认识的不断深入，我们渐渐发现，环境问题的发生往往表现“蝴蝶效应”，这是因为环境要素总是处于一定的生态系统之中，生态系统的某一环节出现问题，势必危及整个生态系统的安全。
纵观环境法的诸多形式渊源，每部法律的第一条都规定了该法“欲”调整的社会关系，而在环境法研究及实践中，人们往往将“欲”放大为“能”，笔者认为，造成这一局面的原因有两方面：首先，随着经济的快速发展，环境形势日益严峻，环境损害的发生频率远远超过环境立法的进程，这就导致对环保法律宁可做扩大解释以应对频繁发生的环境问题；其次，环境法律在确定立法目的之时，没有对“欲”调整的社会关系予以相对严格地明确，进而导致原本调整某一种社会关系的法律变成了多功能。
“欲” 和“能”显然不同，“欲”的范畴永远不会超过“能”的范畴，但是也不能一直让二者范畴相等，就拿云南“三江并流”地区来说，该地区于1989年被国务院批准为第二批国家级风景名胜区之后，在2003年又被世界遗产委员会择区批准为世界自然遗产，从此，三江并流地区进入多重管理的时代。这种多重管理的情况在我国十分常见，如果多部法律都在调整同一对象，只能说明这些法律违背了“欲”的理念，而遵循了“能”的思维。或许初衷都是好的，但是法律效果却远远违背了法律目的。
实际上，就环境法的诸多形式渊源来看，我们并不能明确“欲”和“能”的边界，之所以这样，笔者认为，是因为环境法的形式渊源中有很多立法思维已经不能适应新的环境法理念以及环境法实践的需要。比如，《大气污染防治法》就是单纯为了防治大气污染吗？《森林保护法》就只是为了保护森林吗？随着“生态系统”这一概念的问世，类似上面的问题必然得到否定的回答，若持肯定回答，只能说明我们还处于“末端治理”立法思维的主导之下。
由此我们不难看出，环境法的形式渊源客观地存在着，若将所有这些以环境要素为单位所立之法一同罢黜，显然不合实际。同时也说明，如果我们基于环境法的形式渊源构建环境法体系，就不能以现存的形式渊源为“标准”，我们必须重新审视这些形式渊源。很多学者提出的环境法体系理论都是建立在现存的形式渊源基础之上，因而必然在体系理论中混淆了“欲”和“能”的问题，如此一来，至少会产生两方面的副作用：首先，无法指引立法机关由单一环境要素为基础的立法思路向生态系统的立法思路转变；其次，环境法内部的冲突及法律空缺无法得到缓解。
三、环境法体系建构思维的转变 从立法角度或法律创制意义上来讲，以环境法的形式渊源为出发点建构环境法体系似乎并无不妥。因为目前中国特色法律体系的构建，大致可以称之为是以立法为中心、以立法机关为主要载体的立法构建。[13]但是我们需要注意，此种环境法体系理论建构模式只能在某种意义上说明我国环境法体系的框架内容比较健全。假如随着认识水平的进步，按环境法传统立法方式产生的形式渊源不能产生理想的环境法实效，那么，基于环境法形式渊源而建构的环境法体系理论将疲于应对现实中的环境损害问题。事实上，这种假设已然存在。
大部分环境法学者在谈论环境法体系理论时都在“就事论事”，这些理论有一个共同的起点，即现存环境法的内容。如果现存环境法确实是比较健全的，那么依此建立的环境法体系将是比较成功的，能够对未来立法、执法、司法等提供有效指引。如果现存环境法内部存在大量问题，那么，以有争议的内容为基础建构的环境法体系势必不够稳固。很显然，现存环境法存在的问题大家有目共睹。一方面环保法律“批量产出”，环保投入持续增长，环保机构不断升格；另一方面环境恶化的总体趋势尚未得到遏制，环境形势依然严峻，环保压力继续加大。这种状况至少说明，中国环保法律没有发挥出应有的作用，各项制度都没有完全实现预期目标。而且，在影响环保法治运行的各种因素中，立法因素要远远大于行政、司法及关联主体因素。[14]因此，以现存环境法内容为起点的环境法体系理论因环境立法中存在的种种问题必然饱受争议。为了避免这种争议，我们需要寻找新的研究起点，全面审视现存环境法的内容。
在寻找新的研究起点时，我们有必要先明确环境法的调整对象是什么。因为调整对象是将环境法从其他部分法中区分出来的通用标准。关于部门法的划分方法，主要观点有三种，即单一标准（即调整对象）、两种标准（即调整对象和调整方式或手段）和多种标准（即调整对象、调整方法及其他原则）。[15]由此可见，无论坚持何种观点，调整对象是必然要考虑的。很多学者在建构环境法理论体系时依然继续坚持划分部门法的思路，即按照所谓的调整对象如大气、水、森林等为标准对环境法内部进行分类。笔者认为这种做法欠妥。试问：大气、水、森林等能否作为“调整对象”来对待？回答显然是否定的。一方面，这些单个的环境要素不能成为环境法的调整对象，因为环境法的调整对象是类概念，不可分割；另一方面，如果这些环境要素是相对应之法的调整对象，那么每部法律都有成为部分法的可能，至少污染防治法和自然资源法成为独立的法律部门可能性很大，如此一来，环境法这个法律部门就有被架空的危险。
环境法的“调整对象”具有独特性，究竟什么才是环境法的调整对象？笔者认为，环境法的调整对象应当是环境损害。环境损害即环境的各种不利变化的抽象概念，是环境法学体系中“最泛最普遍现象的最简单最抽象的本质规定”，在它身上也体现了历史与逻辑的统一。[16]所有的环境法形式渊源都是为了应对环境损害，而且环境损害的发生并不以单个环境要素为单位，环境损害的形态有很多种，类似于数学中的排列组合，将若干环境要素随机排列组合，形成了各种形态的环境损害。环境法体系的建构就是为了应对这些“千姿百态”的环境损害而将零散的环境法律有机组织到一起，因此，建构环境法体系应当选择环境损害这一起点。只有坚持以环境损害为逻辑起点，我们才能根据客观情况认真对待环境法的诸多形式渊源。
每一起环境损害的发生都往往涉及到多个环境要素，进而需要多部环境法律进行调整。但是，按照学者们对环境法体系的内部分类，各个子系统之间似乎是平行的，即“各扫门前雪”，在各子系统内部再按立法体系的模式纵向展开。这种建构进路最终导致众多子系统出现相对“封闭”的局面，如果将若干子系统结合以应对环境损害，那么这些被勉强堆在一起的子系统很难产生“合力”，进而影响法律实效。
以环境损害为逻辑起点，一方面要求在现有法律基础上，从立法层面考虑系统的立法思路；另一方面要求在法律适用阶段必须充分尊重客观的环境损害事实，根据环境损害的类型制定合理的应对策略。因此，环境法体系建构应坚持以环境损害为逻辑起点、以形式渊源为依靠的思维。其中，环境损害这一逻辑起点是建构环境法体系的必要条件。
四、环境法体系内部分类标准的确定
正如前文所述，学界对环境法体系的分类有很多种方法，不过，这些方法没有一种能够称得上是标准。认为环境法体系就是立法体系的观点，忽视了环境法内部的横向结构；将环境法体系按照划分部门法的方法分类，则无法向实践的方向一直划分下去。另外，如果认为环境法体系是将以上两种观点简单放到一起，那么只能说明环境法体系是按照“方法”建构起来的，而非按“标准”。
法律规范的分类标准，是法律分类理论必须解决的问题。法律规范的分类标准应具有确定性，既应说明实际存在的分类现象，又应具有科学性和可操作性。法律规范的分类标准不能违反形式逻辑的规则。形式逻辑关于划分的基本规则包括四个方面，一是各子项之间的关系应当是不相容的；二是各子项外延之和必须等于母项的外延；三是每次划分必须使用同一划分标准；四是划分不能越级。[17]此外，按法律规范的分类标准建构的环境法体系应具有前瞻指导性，现代环境法自从产生以来经历了两次大的变化，度过了两个阶段并已进入第三个阶段，即从污染防治法时期、环境保全法时期进入循环型社会法时期，这个时期的环境法的基本特点是引导社会尊重自然，谋求人类与自然和谐相处。这三个阶段是环境法的发展“自然”形成的，不是人们事先规定好的；同时它又是人类不断探索环境问题的本质、寻找应对环境问题的办法时留下的，是人类能动创造的结果。[18]环境法体系的前瞻指导性即是人类发挥能动作用的表现之一，环境法体系不应当是被动的、静止的，即每每产生于环境法的形式渊源之后。环境法体系与环境法的形式渊源应当是互动的关系，环境法体系依赖形式渊源，同时又应引导未来立法，当前的环境法律内部很不协调，解决这种难题靠当前的立法思路无济于事，这就需要环境法体系站在整体的立场上看待环境法的内部问题，进而引导立法，提高立法质量。
因此，笔者认为，环境法体系内部的分类标准应当是“目的”。“目的”并不是环境法体系内部分类的标准之一，而是唯一的标准，我们可以将目的表述为应对环境损害。只有以“目的”为标准，才能正确处理“欲”和“能”的关系。“欲”表明我们想用某种法律应对环境损害，“能”表明某部法律能够用来应对环境损害。只有有能力应对环境损害的法律，我们才能想用其应对环境损害，但是这并不意味着凡是能应对环境损害的法律我们就必然要利用其应对环境损害。“他山之石可以攻玉”不假，但是我们还要掌握一个“度”的问题。而能够衡量这个“度”的只有“目的”。环境法与自然环境密切相关，但并不意味着环境法要搀和所有与自然环境有关的方面。比如，农田除了可以为人们提供各种作物之外，还可以被当作人工生态系统等等，但这并不意味着环境法在保护农田方面要根据农田的所有功能来定位自身的职能。在环境法范围内，保护农田的目的只有一个，即防止环境损害。按照目的标准，我们再审视《农业法》，该法第八章专门规定农业资源与农业环境保护，说明《农业法》具有环境保护的功能，但这并不意味着该法就是环境法律，只是其内容中存在一些具有环境保护性质的法律条款而已，环境法体系只关心这部分。目的标准并不是孤立存在的，为了充分发挥环境法体系的作用，必须坚持以环境损害为逻辑起点。
至此，按目的标准分类主要体现的是环境法体系内部的横向结构，但是，环境法体系必须要与纵向的环境立法体系相融合，“寓纵向于横向之中”，才能保证环境法体系有效地指导立法。将立法体系融入环境法体系，就是要赋予环境法体系“有效之链”。所谓有效之链就是这样一套规范。第一，每一种规范都被授权只能产生本体系内的另外一种规范，除了那些本身没有被授权创造规范之外。第二，每一种规范的产生都只是其他一种规范行使权力的结果，除了那些未经本体系内任何一种规范授权的规范。[19]每一种规范被授权只能产生本体系内的另外一种规范，这并不意味着两个相互关联的规范就必须一一对应，一个规范还可以由两个以上的规范构成，在环境法领域更是如此，从高位阶到低位阶的环境法律恰恰表现出的是一种由分到合的路线，这种由分到和并不是像众多河流入海那样简单地汇总，而是在“有效之链”的牵引下，若干彼此孤立的高位阶法律到达低位阶后形成综合的应对环境损害的法律。这种现象并不是一种，环境法体系内的“有效之链”也不是一条，而是一束，这些“有效之链”并不能彼此区分，因为环境损害的面貌太难以捉摸。环境损害的应对就是由“有效之链”先将所涉环境要素的法律连接到一起，然后再纵向进行配套立法。
实际上，环境法的目的标准和“有效之链”的指向是一致的，在环境法的目的标准指引下，我们能够做到的只是科学规划环境法“有效之链”的排列方式，而不是改变“有效之链”的性质。
五、环境法体系理论的建构 以环境损害为逻辑起点，以应对环境损害的目的为标准，再融入“有效之链”，依此构建的环境法体系，在内部结构上表现为横向与纵向的有机统一。横向上的法律规范在应对环境损害这一目的的指引下，被“有效之链”整合后展现出纵向的结构。这样的环境法体系不仅包含了立法体系，而且将为未来的立法起到重要的指引作用。
按照这种进路，再考虑到我国环境法的立法实际情况，笔者认为，环境法体系由环境事务法体系和环境手段法体系组成。环境事务法就是由与具体的防治或保护对象直接相关的法律规范所组成的规范系统。环境手段法中的手段是指服务于对环境对象保护的系统方法，如环境规划等，环境手段法就是由规范这些手段使用的法律规范所组成的规范体系。[20]构成环境法体系的环境事务法和环境手段法并不是横向的并列关系，而是纵向的上下关系。从目前我国环境法的形式渊源来看，环境事务法应当包括环境基本法（即规定环境法基本制度、原则等）和以环境要素为制定单位的环保单行法。环境手段法则是为了达到应对环境损害的目的而对环境事务法作出的更接近环境法实践的法律。
环境法律体系的模式可以作如下表示：
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其中箭头①表示《环境保护法》是其他单行环境事务法的总纲，为其他单行环境事务法的制定起指引和限定作用；箭头②表示从环境事务法到环境手段法是环境法律配套的过程。中间的横线代表环境法律体系内部的稳定性分界线，横线以上部分即环境事务法体系内部的稳定性从其他单行环境事务法到《环境保护法》呈上升趋势；横线以下即环境手段法部分表示从环境事务法到环境手段法这一法律配套的过程，法律的灵活性逐步加强。
在遵循目的标准的分类基础上，我们还可以对环境事务法和环境手段法内部按照学者们采取的方法细分，如将环境事务法内部细分为污染防治法、资源保护法、环境退化防治法、生态保护法等等。此时的方法分类只是为人们提供一定的便利，并不会改变环境法体系的整体结构。
环境法体系的特点包括以下几个方面：
1、纵横统一。环境法体系是横向法律规范与纵向立法体系的有机统一体，在环境事务法中，看似互不相关的环保单行法在环境手段法阶段都会通过“有效之链”链接到一起，这样就完成了由横到纵，纵横统一的过程。因此，这里的纵横统一是将环境法立法体系完全融入，而不是简单的组合。
2、动静结合。虽然环境问题的类型“五花八门”，但这并不意味着环境要素损害类型变化迅速，这种变化是环境损害的变化，更确切地说是环境损害中的生态系统损害呈现的表象。因此，环境事务法可以将现今的立法思路融入其中，即把环保单行法纳入环境事务法，面对各式各样的环境损害，环境事务法无需匆忙应付，只需维持自己的稳定性即可，这也符合法的稳定性特征。环境手段法的任务就是让“静”的事务法“动”起来，以灵活应对客观存在的环境损害。
3、面向环境法实践。
环境法体系的作用不仅为查阅等简单工作提供帮助，环境法体系的作用更体现在对环境法实践的指导上，这也是环境法体系采用目的标准的意义所在。这种作用既包括对环境法立法的指引，又体现在环境法的实施上。首先，对环境立法的指引上，一方面环境法体系坚持制定事务法不宜过细，充分尊重法的稳定性特征，从而避免将事务法与政策法混淆；另一方面，在制定手段法时要结合所要调整的环境损害事实充分考虑、筛选事务法，保证环境损害得到法律的有效调整。其次，对环境法实施的指引上，由于环境法常常需要借助其他部门法来达到应对环境损害的目的，故环境法必须澄清自己的适用范围并认真对待来自其他部门法中的手段，以维护良好的司法秩序。环境法体系恰好可以将有争议的问题放在其下进行考量，一是确定哪些属于环境法范畴，一是确定这些问题在环境法体系中处于什么位置。
相比当前学界的环境法理论，本文所论述的环境法体系理论从面向实践的思维建构，坚持按目的标准进行分类，再按其他方法进行细分，将立法体系与法律规范体系紧密联系在一起。随着下文对《环境保护法》的讨论，笔者将进一步论述环境法体系理论。
六、从环境法体系看《环境保护法》的定位 现行《环境保护法》存在诸多问题，主要表现在五个方面：
1、时代烙印明显。我国现行环境保护基本法存在着浓厚的计划经济色彩，在法律制度的建构上未能引入市场机制；[21]特别是在中国加入WTO以后有关贸易与环境的国际规则尚未在我国环境与资源保护立法中确立的情况下，该法的许多基本规定不符合我国新时期社会、经济发展的需要和全球环境保护形势发展的需要。[22]2、位阶上无优势。现行《环境保护法》是由全国人大常委会审议的形式通过的，与全国人大常委会通过的、目标各异的单项环境与资源保护法律相比，因为《环境保护法》不是国家基本法，依其地位和效力都难以在宏观上对各单项环境与资源保护立法予以指导，对环境与发展的关系更不具有综合性、统一性和协调性的功能。[23]3、机构重叠设置。现行《环境保护法》中存在比较严重的环境管理机构设置重叠或空缺的问题，具体表现为：第一，由于环境法规对环境管理机构的设置缺乏明确规定，环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一，常常出现环境管理机构缺位的现象；第二，环境管理机构设置重复，致使不同部门担负相同职责；第三，部门立法、利益分割的问题依然存在，统管部门与分管部门关系不明确，管理比较混乱，呈现多头管理的局面。[24]4、政府环境责任缺失。政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因。[25]5、自身定位模糊不清。《环境保护法》一方面规定了综合性的目标，另一方面还同时规定了具体的法律措施。[26]这就造成了基本法与实施法界限模糊不清，使得《环境保护法》很难在实际中起到基本法的作用，严重影响该法在环境法律体系中的地位。
《环境保护法》的修改问题早已被提上日程，针对以上五点问题，学者们提出了很多宝贵的建议，笔者在此不想按法条本身的问题来提出解决对策，而是从环境法体系的角度探讨《环境保护法》的修改定位问题。
（一）《环境保护法》的应然属性 《环境保护法》的应然属性即不将其置于任何条件下自身所固有的特性，笔者认为，具体包括以下几方面：
第一，《环境保护法》应当是环境保护的基本法。这一观点几乎得到环境法学者们的一致认可，在我国，环境法律体系的形成类同于基本法—单项法体系型，主要由环境保护基本法、环境保护单项法规、环境标准、其他部门法中的环境保护法律规范构成，除了未纳入宪法中关于环境保护的规定外，国内权威的教科书均认为如此。[27]在现实中，虽然《环境保护法》的内容充满污染防治法的色彩，远远不能达到其作为环境保护基本法的程度，但这并不妨碍其成为环境保护基本法的应然属性。
第二，《环境保护法》是环境事务法。
之所以认为《环境保护法》应为环境事务法，是因为作为环境保护基本法，《环境保护法》需要承担使环境保护法成为一个独立的部门法学的艰巨任务，因而自身要具备法的一般特征。法的普遍性特征要求该法在内容上不能一成不变，因为作为《环境保护法》立法的逻辑起点—环境损害，在现实中是不断变化的，随着环境损害类型的变化，该法的内容上也要作出相应调整。但是，法的稳定性特征又要求《环境保护法》不应包括朝令夕改的政策，“法律必须是稳定的，但不可一成不变”。罗斯科·庞德的这句话揭示了一个永恒且无可辩驳的真理。一个完全不具稳定性的法律制度，只能是一系列仅为了对付一时性变故而制定的特定措施。它会缺乏逻辑上的自洽性和连续性。[28]
《环境保护法》若要协调好法的普遍性特征中的“变”与法的稳定性特征中的“不变”之间的矛盾，就必须将环境损害的范围和程度作为衡量标准，而不应因环境损害防治的手段的增多或革新为变化条件。《环境保护法》以“制度”的形式将各种手段法纳入其中，可是《环境保护法》的实际作用恰恰被这些所谓的“制度”所累。作为服务于环境对象保护的环境手段法具有鲜明的时代性，在立法之初看似很“先进”的各种环境手段法弊端逐渐暴露，如纸上谈兵的环境保护计划制度、失枝脱节的环境标准制度、自相矛盾的环境影响评价制度、名不副实的排污许可制度、鼓励超标的排污收费制度、软弱无力的现场检查与环境监察制度、遥遥无期的限期治理制度、千疮百孔的环保法律责任制度等等。[29]对于以上这些制度的修补或完善并不应作为完善《环境保护法》的理由，因为这些环境手段法在实际操作中具有鲜明的政策性，而《环境保护法》不应成为一部政策之法。
虽然有学者根据美国《国家环境政策法》的模式建议将我国的《环境保护法》修改为《环境政策基本法》[30]，这或许在短时期内会对我国的环境法治产生一定的积极效果，但是笔者认为，环境保护法学作为与民法、刑法等部门法学位于同一层次的独立的部门法学，若将《环境保护法》定位为《环境政策基本法》，将大大撼动环境法学在整个法律体系中的地位。环境法是中国法律体系中的混合法，按照哈贝马斯的说法，这一领域产生于“国家社会化和社会国家化这一互动过程中……公共利益的公共因素与契约的私法因素糅合在了一起……这既不是一个纯粹的私人领域，也不是一个真正的公共领域，因为这个领域既不能完全归于私法领域，也不能完全算作公法领域”。环境法不是单纯用行政法的手段，退回到“警察国家”，通过命令—服从的方式或强行性规范，而是采取民事的、行政的、刑事的多种法律手段，包括社会化、市场化的手段。[31]环境保护法在实施上就是要借用包括民事的、行政的、刑事的甚至自然科学的多种手段来达到保护环境的目的，而只有政策才能将这些手段与现实环保需要连结在一起。但是环境法这种综合性的特点并不必然意味着作为环境法律体系基本法的《环境保护法》应当是政策法，如果将《环境保护法》置于整个环境法律体系中来看，这些政策法应当是环境手段法的一部分，而环境手段法不应是《环境保护法》的一部分。
（二）《环境保护法》与其他单行环境事务法的关系 环境事务法子系统中有四个支系统，即污染防治法系统、资源保护法系统、环境退化防治法系统和生态保护法系统。每一个支系统下面又存在若干亚系统，比如污染防治法支系统包括水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法、海洋污染防治法等等。不过，环境法体系及其各级子系统不等于被冠以某个称号的法律法规。[32]所以，除《环境保护法》之外，环境事务法律体系当中存在着很多单行环境事务法。
虽然《环境保护法》与其他单行环境事务法一同隶属于环境事务法体系，但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》在位阶上不应与其他单行环境事务法相同。从二者的关系上来看，《环境保护法》是其他单行环境事务法的总纲。从理想的角度来看，环境事务法可以以法典的形式存在，法典在结构体系上表现为总—分的体例。《环境保护法》作为总纲，其他单行环境事务法作为分则，根据环境损害的具体类型明确具体的保护对象，再在此基础上构筑环境法典体系。从现实的角度来看，在《环境保护法》之外已经存在了很多单行环境事务法，如我国的现行的《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《大气污染防治法》等等，因此在现有环境事务法体系的基础上编纂环境法典难度很大，但是这并不应该影响《环境保护法》与其他单行环境事务法之间的关系定位。
与此同时，还应注意《环境保护法》与其他单行环境事务法的优先性问题。相比其他单行事务法，《环境保护法》在环境事务法体系中的地位并不因现行的其他单行事务法的性质所决定。我国现行的《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《大气污染防治法》、《水法》等，既是我国现行的环境法的主要文本，也是我国现行的环境政策的主要文本。[33]这些单行的环境事务法是法律与政策的混合体，虽然这些都客观存在着，但是从这些单行环境事务法的现状入手来推出作为环境基本法的《环境保护法》也应包含法律与政策两重性质显然颠倒了正常的思维逻辑。笔者认为，《环境保护法》与其他单行环境事务法之间的逻辑关系必须是单向的，建构环境事务法体系只能沿着从《环境保护法》到其他单行环境事务法这一逻辑进行，《环境保护法》是环境事务法体系中的“宪法”，若坚持相反的思路推理，即构成“违宪”。
（三）《环境保护法》与环境手段法的关系 构成完整的环境法律体系的环境事务法和环境手段法并不是简单的形式上的划分，二者存在着严密的逻辑关系。环境手段法是沟通环境事务法和环境法律实践的桥梁，是环境法得以实施的载体，环境手段法是环境事务法的配套立法。
根据《中华人民共和国立法法释义》的解释，配套立法分为综合性、专门性、衔接性和相关性四种。其中“综合性配套”是指“对法律实施中的各种问题作出的比较全面、具体的规定” ，如根据《道路交通安全法》第41条制定的《道路交通安全法实施条例》；“专门性配套”是指“法律因某一项制度或比较复杂，或缺少经验，或发展变化较快而仅作原则规定，由实施机关作进一步具体的规定”， 如根据《行政处罚法》第63条制定的《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》；“衔接性配套”是为了让法律规定的新制度与现有制度衔接而作出的过渡性安排，如根据《居民身份证法》第22条“依照《中华人民共和国居民身份证条例》领取的居民身份证，在依照本法换领居民身份证前，在其有效期内，继续有效。换领居民身份证的具体办法，由国务院规定”的规定所制定的换领居民身份证的办法；“相关性配套”所规定的内容虽然在配套条款所在母法的调整范围之外，但却与母法实施密切相关，如《证券投资基金法》的调整对象为封闭式和开放式基金的运作，但采用其他方式运作的基金也与证券投资基金法的施行相关，因此，该法第5条第4款规定，“采用其他运作方式的基金的基金份额发售、交易、申购、赎回的办法，由国务院另行规定。”[34]
在环境法律当中，配套性立法广泛存在。从1979年颁布实施第一部环保法律《环境保护法（试行）》至2010年的三十年时间里，中国制定了近三十部环境、资源、能源、清洁生产与循环经济促进方面的法律，六十多部环境与资源保护的行政法规，六百多部环境与资源保护部门规章和地方性法规或规章，一千二百多项各类环境标准。[35]我们也可以按照配套立法的四种分类对这些法律法规中的环境手段法进行归类。综合性配套，如：根据《环境影响评价法》第16条制定的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，根据《环境影响评价法》第21条制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》，根据《清洁生产促进法》第5条制定的《清洁生产审核暂行办法》等；专门性配套，如：根据《大气污染防治法》第6条制定的《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》；衔接性配套，如；《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》的出台就是为了保护和改善环境同时又考虑现实的社会经济水平而推行的过渡性法律；相关性配套，如《新化学物质环境管理办法》第三条规定：本办法所称新化学物质，是指未列入《中国现有化学物质名录》的化学物质。第四十一条规定：一般类新化学物质自登记证持有人首次生产或者进口活动之日起满五年，由环境保护部公告列入《中国现有化学物质名录》。第四十一条的规定显然在《中国现有化学物质名录》之外，但是却与该法的实施有密切关系。
从我国当前的环境法律体系来看，这些配套立法属于环境手段法体系范畴，这些配套的环境立法无论是以单一的形式还是以组合的形式实施，最终都是为了应对环境损害问题，这些配套立法构成了环境手段法各个层次的子系统、亚系统等等。所有的环境手段法都是环境事务法的配套立法，而《环境保护法》又是环境事务法中的基本法，因此，《环境保护法》为环境手段法中的配套立法划定了立法范围、立法内容及立法目的等，《环境保护法》是环境手段法的总纲。
（四）《环境保护法》与环境法实施的关系 完备的环境法律规范体系是环境法治的基础，除此之外，我们有必要考虑环境法的实施。与《环境保护法》密切相关的法的实施包括法的遵守（守法）、法的执行（执法）、法的适用（司法）等主要环节。《环境保护法》对环境法的实施有着重要影响，是环境法实施的保障。《环境保护法》与环境法实施的关系反映的是环境立法与环境法律实施的关系。
我国的法律实施受到多种因素的制约，主要表现在以下几个方面：一，传统法律文化的消极影响与制约；二，中国社会关系的复杂性与剧烈变迁；三，中国经济结构迅速变迁、物质经济条件的制约以及经济规律适用范围的扩大化；四，中国行政管理体制的制约；五，中国执法人员的法律素质不适应法治国家建设的需要；六，中国现有法律本身质量的局限性；七，中国社会监督机制的不健全、监督力度不足；八，中国司法保障与监督缺位与软弱。[36]相关研究发现，在影响环保法治运行的各种因素中，立法因素要远远大于行政、司法及关联主体因素。[37]环境法律本身质量的局限性严重影响到环保法治的正常运行。
《环境保护法》作为环境基本法，其质量的好坏直接影响到环境法实施中的守法、执法、司法效果。一切法律文本都旨在转化为法律现实，一切立法都期望化为具体的守法行动，守法问题涵盖了法哲学中现实、动态的一极。[38]而守法的一个前提条件就是法自身必须具有优良品质，一个品质优良的法对人们会产生良好的影响，如果我们所立的法能保持其内在的相互一致和协调统一，人们守法也就不会感到无所适从，左右为难。[39]同样，《环境保护法》的质量也影响到环境执法。依法行政原则是行政法的实体性基本原则，依法行政首先要求依宪法、法律行政，法规和规章只有符合宪法、法律的规定时，才能作为行政行为的依据，而且，依法行政要求政府依法的明文规定行政，政府不严格按照法律规定办事，不严格依法律规定行政，就不是法治政府。[40]该观点预设了法律的完备性，也就说明环境执法必须也要以法律的完备为前提。《环境保护法》也是环境司法的保障，立法是法律运行的第一个环节，而司法则是法律得到实施的重要保障，立法创制了法律依据，才使司法活动能够顺利进行。[41]无疑，现行《环境保护法》存在的各种问题直接影响环保法治的正常运行。
（五）《环境保护法》通过环境法体系应表现出的作用 关于应当以什么样的概念为基础来界定环境法律体系的内容，不只在国内，而且在国外法学界也尚未形成统一的认识。[42]不过，从环境损害这一环境法学的逻辑起点出发坚持目的建构标准产生的环境法律体系具有明显的优势。这种将《环境保护法》置于环境法律体系中分析并且确定其应然地位的逻辑方式并不是盲目的，此种定位的优势表现在以下几个方面：
第一，维护环境法学科的独立性。
因为环境事务法的根基来自于环境损害这一社会事实，相对于其他部门法学，根基明显不同，所以相对于民法、刑法等部门法学来说，它是闭合的，它自身的范围由环境损害的范围和程度决定，因而它有独立的研究客体，而在环境事务法中充当“宪法”角色的《环境保护法》，更是将这种独立的研究客体以环境基本法的形式确定下来，进而将其与其他部门法学严格区分开来，有效地维护了环境法学科的独立地位。
第二，保证环境法律体系“稳定性”与“灵活性”的统一。
充当“宪法”角色的《环境保护法》在环境事务法体系中的稳定性最强，最能体现法的稳定性一面，充分维护了环境法的法的性质。同时，受其指引的环境手段法是环境事务法的配套立法，因而在法律实施的这一阶段又不失灵活性。我们都知道，若要达到环境保护的目的，在实际操作中除了有效实施环境法律之外，还要借助民法、刑法、行政法等其他部门的力量一同发挥作用，这就体现了环境手段法开放的一面。相比环境事务法，环境手段法是开放性的，即不排斥将其他部门法纳入环境手段法体系，这也充分体现了环境法学灵活性的一面。但是需要强调的是，主张将其他部门法学上的手段贯穿于整个环境法律体系的做法是不可取的，那样做虽然扩大了环境法律体系的灵活性，但是无法保证该体系的稳定性，因而容易使环境法被认为是政策而不是法律。因此要正确定位其他部门法中的手段在环境法律体系中的层次。另外，如果同意环境法律体系是“稳定性”与“灵活性”的统一体，那么将《环境保护法》定位为政策法或带有手段法的混合法势必会影响《环境保护法》的稳定性，进而使整个环境法律体系失去稳定的根基。
第三，从整个环境法律体系上来看，《环境保护法》能够直接体现并解决环境法学的本位问题。
从环境损害这一逻辑起点来看，环境法的性质是由环境事务法决定的。由环境损害这一社会事实作为环境事务法的基础，直接向我们明示了环境法的目的、任务、调整对象等等，而手段法只是环境事务法的配套性立法，其目的只是为了服务环境事务法。因此，充当环境事务法体系中“宪法”角色的《环境保护法》理所当然地决定了环境法的本位问题。保护环境是每个公民义不容辞的义务，这种观点并不会遭到质疑，而问题是如何在环境法律体系中给环境权利论者所主张的公民环境权找到一个正确的位置。
权利和义务是法学的基本范畴，全部法的问题都可以归结为权利和义务问题。[43]环境权作为新型人权，并非一项单独的权利，而是一个由公权与私权、程序权利与实体权利所构成的内容丰富的权利体系。它在程序上表现为国家环境管理的参与决策权，实体上则被赋予民事权利的性质。[44]因此可以看出，实体上的环境权是一种民事权利。这就很自然地将其归入环境手段法范畴，故这种民事权利不能被环境事务法体系中的《环境保护法》所接受。
环境事务法坚持环境保护的义务本位，这也是由环境损害这一逻辑起点决定的。环境损害决定了环境法学理论体系是一个应对性的学理体系。环境损害对这个体系的决定已经有所表现，在以后的环境法学发展中还将进一步地表现出来。从近年来的环境法学研究情况看，以环境损害为逻辑起点的环境法学理论体系已经展现了它的部分轮廓或某些局部特征，比如以义务为本位，以预防为基本原则。环境损害的累积与环境的恶化造成传统法律所确立的权利义务模式的动摇。要防止为公众利益所“系”的环境损害的发生，或医治已经发生的环境损害、恢复公众受损的环境利益，显然不能指望实际上对环境损害的发生负有无法推卸责任的个人权利，不能指望给这种权利提供庇护的法。环境法不再是权利授予法，而是义务配置法。[45]作为环境法律体系中的“宪法”，《环境保护法》当然能够明确体现环境保护的义务本位。
第四，《环境保护法》能够增强与环境法律实践密切相关的环境手段法的现实可操作性。
虽然不直接参与环境法实践，但是其为环境保护指明了方向。作为环境基本法的《环境保护法》在统领环境事务法体系和环境手段法体系的同时，为环境法律实践提供了原则性、方向性的指引，同时又不干涉具体的环境法律实践，这就增强了受其指引的环境手段法的现实可操作性。环境手段法在坚持受《环境保护法》领导的环境事务法指引下，能够灵活地应对客观的环境损害。
（六）关于修改《环境保护法》的几点建议 将《环境保护法》放入完整的环境法律体系当中进行考量，先确定其在环境法律体系中的应然地位，然后才能“对症下药”，合理完善现行《环境保护法》的不足。只对《环境保护法》中的个别制度等内容的修改或补充并不能解决《环境保护法》所面临的时代问题、位阶问题及自身的性质问题等。无论是从环境事务法对《环境保护法》的定位，还是从环境手段法对《环境保护法》的需求，抑或是整个环境法律体系对《环境保护法》的整体要求，都表明一部适应时代需要、可操作性强、体现环境保护重要性的《环境保护法》除了要作为国家基本法之外，[46]还要做到以下几点：
第一，必须维护法律的稳定性特征。
法律应当具备稳定性，可是我国的第一部《环境保护法（试行）》施行至今仅仅三十几年而已，其早已不能适应时代的需求。面对这种情况，我们必须注意，如果不对该法进行修改，那么该法与被废止的法律无异；如果对该法进行修改，则必须要考虑如何修改才能尽可能维护法律的稳定性特征。很显然，我们应当坚持第二种思路。
为了维护《环境保护法》的稳定性，就不能频繁修改，这就要求其内容不宜过细。不宜过细是指纵向上，《环境保护法》有必要在横向上不断扩宽，以应对客观的环境损害，但是在纵向上，不宜过细，要给环保单行法和手段法留足空间。现实中的环境损害问题却无时无刻都在加剧，这似乎就是要求环境法要跟进客观形势，及时修改。不过，如果我们从整个环境法律体系上来看，这种因跟进客观形势而修改法律的问题已然被环境手段法解决。而作为环境基本法的《环境保护法》只需做到“以不变应万变”，“指挥”环境手段法及时跟进客观形势足矣。这也说明，将《环境保护法》修改为政策法也是不适当的。
第二，必须维护其在环境法律体系当中的“统领”地位。
环境事务法和环境手段法在环境法律体系中呈现由上而下的序列，而作为基本法的《环境保护法》不仅是环境事务法，而且在环境事务法体系中高居“宪法”的地位，位于环境法律体系序列的顶端。这就要求《环境保护法》不仅要直接面对各种环境损害问题。又因其作为其他单项环境事务法及环境手段法的总纲，还需规定其与其他单行环境事务法的协调沟通问题，以统领其他单行事务法，同时还要规定环境手段法的制定及配套问题，保证环境手段法与环境事务法的有效衔接，保证环境手段法正确体系环境法的目的。
第三，明确环境法中的义务和权利归属问题。
义务贯穿于整个环境法律体系，是环境法应坚持的本位。《环境保护法》除了应当明确个人在保护环境中的义务之外，还要明确政府的环境责任。可以说，公民的环境责任与政府的环境责任之间有一种决定与被决定、衍生与被衍生的关系。在这种情况下，政府履行环境责任的目的已不再单纯是维护公民环境利益，而是要反映公众共同的环境责任需求，以维护整个国家共同体的环境安全和整体利益。落实政府环境责任，重在制度约束。传统环境法有一个显著的特点，即它的内容主要是关于政府如何行使环境职权的，但从当今世界环境立法的趋势来看，环境保护法作为一个独立的法律部门，不应当再以政府“环境行政管理法”的面貌出现，政府本身也应该受到环境法的约束，政府的环境责任也应当在环境法中得以明确。[47]
环境法在实施的过程中要借助其他部门法学的力量来达到环境保护的目的，这也必然会涉及到与环境相关的民事权利等公民权利。笔者认为，《环境保护法》一是强调义务本位，二是没有将此种权利作为其内容的必要。因为《环境保护法》属于环境事务法体系，而与环境相关的民事权利等则属于向其他部门法学开放的环境手段法体系。从环境法律体系的内部结构来看，属于环境手段法中的“权利”与贯穿于整个环境法律体系中的“义务”明显不是对等的。因此，在对待此类的“权利”问题时，无需《环境保护法》“操心”，《环境保护法》只需努力做到正确引导环境手段法就够了，环境手段法完全可以解决这些“权利”问题。至于公民的参与决策权，这种程序性的权利已有专门法律，同样是环境手段法要处理的问题。
第四，要体现“欲”，非“能”。即使《环境保护法》是基本法，也不意味着其某一规定在环境法领域其就可以被无限放大以应对法律空缺问题。“欲”是说明我们想让《环境保护法》发挥什么作用。“能”表明《环境保护法》能够发挥多大作用。二者都带有主观色彩，“欲”表现为法律制定之初人们想让其发挥的作用，是对《环境保护法》的期望；“能”一方面表现为《环境保护法》自身的功能或价值，而另一方面则表现为人们在面对环境损害时“无计可施”的情况下，臆断该法具有某种只能，或蕴含了某种理念，从而产生了不必要的混乱。
因此，在修改《环境保护法》时，应尽量明确该法的立法目的，即明确我们想让该法发挥什么样的功能，起到什么样的作用，体现“欲”，而不是草率规定目的，而在法律实施中肆意扩大原有意图，在学界研究中随便夸大某一条或整个法律的功能。
Abstract: Although the Environmental Protection Law of PRC had made great sense for the environmental protection in China, the social progress is so fast that environmental problems not only become not good but get more and more intricacy than before. It fully reflects that the urgency of modifying the law. However, if we want to ensure that the Environmental Protection Law can fully play its due role, we should put it into the legal system of Environmental Law to measure, find out its localization firstly, and then “suit the remedy to the case', and must ensure its accordance with environmental law system, so that have a good effect. From the point of view of environmental legal system, the Environmental Protection Law of PRC should sustain the characteristics of stability of law, should lead the drafting and modification of environmental special law, also should deal with the rights and obligations of the environmental law, etc.
Key words: legal system of environmental law; Environmental Protection Law; modification; locating
[①] 朱景文，韩大元．中国特色社会主义法律体系研究报告[M]．北京：中国人民大学出版社，2010：32
[②] 主张效力体系的学者主要有：蔡守秋、周珂、曹明德、张梓太等。
[③] 主张功能体系的学者主要有：蔡守秋、曹明德、张梓太、周训芳等。
[④] 主张规范性质体系的学者主要有：曹明德、张梓太等。
[⑤] 提出该主张的学者主要有：蔡守秋、周珂、曹明德等。
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[⑦] 刘诚．部门法理论批判[J]．河北法学，2003(3):10-22
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[⑨] 汪劲．环保法治三十年：我们成功了吗[M]．北京：北京大学出版社，2011:132
[⑩] 汪劲．环保法治三十年：我们成功了吗[M]．北京：北京大学出版社，2011:352
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[46] 《环境保护法》具备了作为国家基本法的各项要件，参见汪劲．环境法治的中国路径：反思与探索[M]．北京：中国科学出版社，2011：67．故本文不再对此进行论述。
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