论公众参与环境影响评价制度的完善

黄金菊 楚 健 （福州大学法学院， 福州 350002）

摘要：公众参与环境影响评价对提高环境决策的科学性和合理性具有重要意义。我国作为《里约宣言》的缔约国，也在环境立法中对公众参与环境影响评价做了规定，包括《环境影响评价法》。但我国公众参与环境影响评价制度仍存在一些不足，如公众主体范围模糊，参与阶段滞后等，这些缺陷导致公众参与环评流于形式，没有取得预期的效果。公众参与是环评制度的核心，为更好地实现环境保护和生态安全，保障公民的环境权益，本文针对上述问题对公众参与环评制度提出完善的设想。

关键词：环评影响评价；公众参与

引言 1992年，联合国人类环境与发展大会通过的《里约宣言》重申了1972年《斯德哥尔摩宣言》的基本原则，并在此基础上有了推进，确立了公众参与原则[①]和环境影响评估原则[②]等27条原则，成为国际环境法发展的里程碑。我国作为最早实施建设项目环评制度的发展中国家之一，在其后的有关立法中都对此做了规定，2003年正式实施的《环境影响评价法》（以下简称“《环评法》”）明确地规定了公众参与环评的制度。2012年，环资委完成的《环保法修正案（草案稿）》更是首提重大政策需环境论证，增加规划环评的议案。我们有必要以此次《环保法》修改为契机，修正公众参与环评制度实施以来暴露出来的问题。

一、我国对公众参与环评的立法及其不足 （一）我国对公众参与环评的现有立法 我国自20世纪70年代末开始实施环境影响评价制度，但对公众参与问题一直未予重视。1989年颁布实施的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该规定似乎开始注意发挥公众在环境保护中的作用，有学者认为该条款确立了我国环保法的公众参与原则，然而，该条款并未将环评与公众参与结合起来。1991年，中国在亚行提供赠款的环境影响评价培训项目中首提公众参与问题，随后由四部委联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》再提公众参与这一要求。1996年、1997年分别颁布实施的《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》都明确规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”1998年国务院《建设项目环境保护管理条例》规定“编制环境影响报告书应当按照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”，该规定虽然肯定了公众参与环境影响评价，但只是原则性的规定，不具有可操作性。

2002年全国人大常委会通过的《环境影响评价法》作为环境影响评价的专门立法，在我国环境管理中发挥了重要作用。该法第5条对公众参与环评作了原则性规定，第11条、第21条分别对专项规划、建设项目的环境影响评价制度中公众参与的程序、方式和组织者等作了较为详细的规定，其中第11条更是肯定了“环境权益”的概念。为规范环评活动中的公众参与，更好地实施《环境影响评价法》，国家环保总局先后于2004年、2006年颁布了《环境保护行政许可听证暂行办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》。至此，我国基本上建立起了较为完备的公众参与环境影响评价制度的法律体系。然而，《环评法》实施9年的过程中，我国公众参与环评制度的不足也逐渐显露出来。

（二）我国公众参与环评制度的不足 1、“公众”范围界定不合理

《环境影响评价法》没有对“公众”作出界定，而一般将“公众”与“有关单位、专家”并列使用。从语法上讲，专家就不应属于“观众”的范畴，但按照环资委的解释，广义的“公众”包括公民、有关单位和专家。如此，一个建设项目或专项规划，只要有专家或单位参与环评，就能够说该项目或规划履行了公众参与程序。该解释导致实践中，编制规划单位或建设单位为节约成本，往往只邀请专家或有关单位参加环评，代替公众意见，导致公众参与名不副实。《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”弥补了《环评法》的缺陷，初步明确了公众的范围。《暂行办法》第15条第2款规定：“被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表”。依据这一规定，民间环保组织也应当属于“公众”的范围，能够代表公众参与环评。民间环保组织以环境保护为宗旨，能够代表公众的环境利益，在怒江水电开发规划案中，“自然之友”和“绿家园志愿者”等环保团体的积极参与对规划被暂时搁置起了很大的作用。从这点来看，《暂行办法》已经取得了较大的进步。但是该规定仍然存在不合理之处：受建设项目影响包括经济利益受影响和环境权益受影响，而那些预期获得经济收益的人或利益团体必然更多地关注自身的经济利益，而忽视公共环境利益，他们对建设项目或规划的态度可能与环境权益受较大影响的周边居民截然相反，[③]如果把他们也纳入“公众”的范畴，那么环境权益受到影响的公众的呼声可能会被弱化。

2、公众参与阶段滞后，参与时间短暂

《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》都规定“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”，由此可以推断环境影响报告书附有公众的意见，公众参与的阶段应是在编制环境影响报告书的过程中或之前。但作为专门立法兼新法的《环评法》却没有继承上述两法的规定，而是规定规划草案应当在“报送审批前”，建设项目在环境影响报告书“报批前”征求公众意见。与前二者相比，《环评法》的这一规定显然将公众参与的阶段推后了，并且这种推后严重影响了公众参与的实际效果。在环境影响报告书已经制作完成，其是否对周边居民产生影响已经由规划编制单位和建设单位在环境影响报告书中“全权认定，很难说这一规定符合程序正义的要求，其内容也没有反映公众的意见和要求；并且在制作环境影响报告书之前，公众没有获得充分的环境信息，很难对环境影响报告书提出具有针对性、可操作性的建议和意见；环评过后，《环评法》也没有作任何有关环评后续实施情况的跟踪规定，公众更是无从监督建设单位是否按照环评进行开发建设。

3、公众参与方式存在瑕疵

首先，《暂行办法》规定了多种公众参与方式，包括调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等，但具体采用何种参与方式，即座谈会、听证会、论证会是否举行，由谁主持，谁可以参加都由项目开发单位或者其委托的环境影响评价机构决定。被赋予选择权的项目开发单位为节约环评的成本，往往采用调查问卷给利益不受或少受影响的公众，或找专家为其建设项目“背书”，从而架空法律法规关于公众参与环评制度的规定。[④]

其次，《行政许可法》确立了“案卷排他”的听证制度，即听证过程应当记录，决策机关应当以听证笔录为依据作出决定。我国《行政许可法》所确立的这一制度类似于美国《联邦程序法》所规定的听证制度，属于正式听证。环境行政许可听证属于行政听证的一种，理应也适用“案卷排他制度”，但无论是《环评法》还是《暂行办法》所规定的听证制度显然都不属于正式听证。公众参与产生的效力，只在《环评法》第17条中作出“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对意见采纳或不予采纳的说明……”的规定，但并没有对建设单位根据公众意见修正环境影响报告并公布的义务作出规定。可见，听证笔录以及公众以其他方式参与提出的意见对环境决策的拘束力微乎其微。[⑤]

4、权利救济和法律责任的规定缺乏

“无权利，则无救济”，同样地，“无责任，则无义务”。《环境影响评价法》虽然赋予了公众参与环境影响评价的权利，但却没有规定如果公众参与环评的权利受到侵害，是否能够得到救济，救济程序如何走；也没有规定规划编制单位、建设单位或环保行政主管部门没有履行环境信息公开义务或在环境影响评价过程中故意避开公众参与，没有安排公众参与，或者没有按照批准的环评报告书实施建设应当承担什么样的法律责任。没有权利救济和法律责任的环境影响评价立法，公众参与制度规定得再完美也是惘然，不能真正落到实处。

二、域外法对公众参与环评的规定及其借鉴意义 （一）美国对公众参与环评的规定及其借鉴意义 早在《里约宣言》缔结之前，美国就在其1969年颁布的《国家环境政策法》首开先河，对公众参与环境影响评价制度作出了规定。1978年，美国环境质量委员会又根据《国家环境政策法》发布了《关于实施国家环境政策法程序条例》（以下简称“《CEQ条例》”）。[⑥]此外，《联邦行政程序法》规定的听证会制度也适用于环境影响评价程序，成为公众最正式的参与方式。

美国上述三个法案共同构建了一套较为全面的公众参与环评的制度，其内容主要包括：1、在参与主体方面，《CEQ条例》也将非政府组织纳入到“公众”的范围内；2、在参与方式方面，美国的《超级基金改革法案》提出了社区工作组这一新型的工作参与方式；而作为公众最正式的参与方式——听证，《联邦程序法》对此作了完整的规定，如在环评听证的效力方面，规定主管机构应在编制环境影响报告书时对公众评论作出积极的回应，回应的方式有：修改原方案或其他可供选择的方案；发展或评估原先所谓慎重考虑的方案；补充、改进或修正原来的分析；进行实施材料上的修正；如果最终定稿中没采纳公众的意见，应当在报告书中说明未采纳的原因。[⑦]美国环境行政许可听证具有案卷排他的效力。此外，美国对听证会的主持人要求较为严格，因为听证主持人不仅具有组织听证的权力，还有作出初步决定的权力，或对行政决定作出建议的权力，因此，主持人必须具有中立性，由行政机关内专门主持听证的行政法官担任；3、参与阶段方面，在环境影响评价的各个阶段，公众均可参与其中，并且公众有权提前获得充分的知情权；4、在专家咨询方面，《联邦咨询委员会法》规定咨询过程要求公开、透明；专家只对“技术下问题”作出判断，而不提供政策性建议。[⑧]5、在法律保障发面，美国公众或公众环保团体公益诉讼模式又为公众参与环评提供了明确的权利救济渠道。[⑨]尽管由于国情不同，美国听证制度中有关主持人的规定在我国适用可能会遭遇障碍，但其确立的环境行政许可听证的效力机制、环境公益诉讼的保障机制、公众参与阶段方面的规定都相对完善，值得我们借鉴。

（二）欧洲对公众参与环评的规定及其借鉴意义[⑩] 1998年6月，欧洲经济委员会在丹麦奥胡斯召开的欧洲环境第四次部长级会议上通过了《奥胡斯公约》。公约在公众参与环评方面主要有以下几点可供借鉴：1、在参与主体方面，公约将非政府组织纳入“公众”的范畴，指出“所涉公众”是指正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众，而倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益。非政府组织具有广泛的参与权，不仅被赋予了为委员会提名独立专家的权利，还具备起诉权和参与国家报告准备过程的权利，其组成的联盟可直接列席参与缔约方大会的整个进程；2、在公众参与阶段方面，公约规定从环境决策程序的初期开始，公众就有参与权，并且在不同的参与阶段还有合理的参与时间范围；3、政府、企业的义务方面，公约规定政府、企业有公开环境信息的义务，政府应逐步改用电子数据库，原则上允许公众免费、尽快检索与决策有关的环境信息，并准备各种方案，安排公众尽早、有效地参与；4、在保障机制方面，公约规定“任何人认为自己所提索取信息的请求被忽视，部分或全部被不当驳回，未得到充分答复或未得到应有的处理，都能得到法庭或依法设立的独立的公正机构的复审”，从而赋予了公众诉诸司法或行政救济的权利，保障公众参与权。《奥胡斯公约》是目前为止对公众参与权保护最完善的国际公约，其所确立的公众参与环评的机制在实施过程中也尽显其作用，值得我们借鉴。

三、完善我国公众参与环评制度的设想 （一）合理界定“公众”的范围 首先，应以“环境权益受影响”作为界定“公众”范围的标准。《暂行办法》“受建设项目影响”的规定过于宽泛，可能导致环境权益受影响的公众的呼声被忽视，而《环评法》第11条规定的规划“直接涉及公众‘环境权益’”应该是公众参与环评的根本原因，公众参与建设项目环评的原因也可以归结到这一点，因此，参与环境影响评价的公众应当是因规划或建设项目导致其环境权益受影响的公众。

其次，应将专家意见排除出公众意见的范畴，让公众意见与专家意见处于并列的地位，进而综合专家咨询和公众意见的作用。专家意见虽然更具专业性、科学性，但与环境权益受影响的公众相比，专家并不一定能切身体会。因此，专家应当是为政府更科学的决策和公众更有效地参与而提供专业知识的咨询师，而不能以专业取代公众参与，二者应更好地结合才能更好地发挥公众参与的作用。并且为了保证专家的中立性、独立性，专家咨询的过程应当公开化。

（二）提前公众参与的阶段，实现公众全程参与 公众参与的阶段滞后，往往只是形式上的参与，这种参与不仅无助于实现公众参与的目的，而且容易激化矛盾。[11]环境影响评价的过程，期限越往后，涉及到的专业性越强，如果公众在环评的初期没有参与，没有获得充分的信息，其后就难以发挥作用。反之，越早引进公众参与，公众的利益诉求越能够在环评报告书中得到体现，公众也越能够接受编制单位或建设单位制作出来的环境影响报告书。因此，应当将公众参与渗透到环评的各个阶段，包括拟专项规划或建设项目的初审、范围的界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查、环保部门对环境影响报告书的审批以及环评后续的执行跟踪阶段。[12]

（三）完善公众参与的方式，提高公众意见的效力 《环评法》第11条公众参与方式之间“或者”的规定，相当于赋予组织者选择公众参与方式的权利，让建设单位和规划单位有机可乘。《环评法》将公众参与环评的范围限制在“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益”的规划和“对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书”的建设项目，可见公众参与的规划、建设项目都是重大的，因此有必要建立将听证制度作为公众参与的必经程序，结合专家论证会，其他参与方式为辅的公众参与方式。并与《行政许可法》保持一致，建立案卷排他制度，将公众参与环评的听证笔录和专家论证会笔录作为决策的依据，明确公众意见的效力。

（四）构建环评法律责任制度和公众参与权利救济制度 美国立法和欧洲《奥胡斯公约》都对公众参与环境影响评价规定了权利救济措施，公众可以就此向法院起诉，法院有权撤销决定，从而从司法上保障公众参与环评的权利。环评机制主要是一种环境风险预防机制，但若没有事后保障机制，公众参与环评的权利也就无从实现。因此，应赋予公众向行政机关提出救济的权利和向司法机关提起环境公益诉讼的权利；并完善责任条款，对没有依法组织公众参与环境影响评价的工程责任人进行必要的法律制裁。具体而言，对未体现公众参与内容的环评报告书，不予审批；对隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的建设单位，环保主管部门可以予以罚款；对公众意见不予采纳而擅自开工建设的，环保主管部门可责令其停止生产，处以罚款并追究主要责任人员的行政责任；[13]对没有依法组织安排公众参与环评的建设项目或规划仍予以批准的国家机关工作人员，应对其进行行政处分。

结语 当然，我国公众参与环境影响评价制度还存在其他问题，如公众参与环评的对象范围狭窄，重大的环境政策、环境立法对环境产生的影响更为深远，公众参与在这方面应该可以发挥更大的作用。但法治和法制的每一次进步基本上都要经历较为漫长的过程，作为公众参与环评的保障，环境公益诉讼在我国已提出十几年，但其被提上立法议程依然困然重重。尽管此次环资委对《环保法》的修改定位为“小修”，修改草案也因各方分歧太大而搁置，致使环境法学者和环保人士十分失望，但我们仍热衷于环境法学的学术探讨，并对环境法的发展充满希望。

参考文献：

[1] 蔡守秋：《论健全环境影响评价法律制度的几个问题》，《环境污染与防治》，2009年第12期。

[2] 叶俊荣：《环境影响评估的公众参与——法规范的要求与现实的考虑》，《经社法制论丛》，1993年第11期。

[3] 杨凌雁：《论参与环境影响评价的“公众”》，《大连海事大学学报》，2009年第8期。

[4] 白贵秀：《环境影响评价的正当性解析——以公众参与机制为例》，《政法论从》，2011年第3期。

[5] 陈勇、于彦梅、冯哲：《论公众参与环境影响评价听证制度的构建与完善》，《河北学刊》，2009年第1期。

[6] 郜凌云：《略论中国环境法上的公众参与制度——以环境影响评价为例》，《广西经济管理干部学院学报》，2009年第3期。

[7] 任俊：《从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与》，《企业导报》，2010年第7期。

[8] 李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年版。

[9] 孙法柏，魏静：《环境影响评价公众参与机制的比较与借鉴——以< 奥胡斯公约>为中心》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2009年第1期。

[10] 马静：《公众参与环境影响评价机制研究》，《河南司法警官职业学院学报》，2011年第1期。

Abstract: The system of public Participation in EIA has significances for the realization of scientific and rational decision making on environment. As one of the signatories of Rio Declaration, our country has enacted some rules about the system of public participation in EIA, including the Environmental Impact Assessment Law of PRC. However, the system of public participation in EIA of our county still exists some defects, for some example, the scope of “public” is unspecific; the time of the public participate in the EIA is too late etc, which leads to the public participation in EIA flow at the form and fails to produce the desired effect. The public participation is heart of the system of EIA. In order to protect the environment and ecological security, and safeguard the citizens’ environmental rights, the paper makes some suggestions for the system of public participation in EIA base on these problems.

Key words: environmental impact assessment; public participation

作者简介：

黄金菊，女，福州大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生；

楚健，男，福州大学法学院，环境与资源保护法学硕士研究生。

[①] Rio Declaration on Environment and Development, Principle 10: Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.

[②] Rio Declaration on Environment and Development, Principle 17: Environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for proposed activities that are likely to have a significant adverse impact on the environment and are subject to a decision of a competent national authority.

[③] 杨凌雁：《论参与环境影响评价的“公众”》，《大连海事大学学报》，2009年第8期。

[④] 白贵秀：《环境影响评价的正当性解析——以公众参与机制为例》，《政法论从》，2011年第3期。

[⑤] 陈勇、于彦梅、冯哲：《论公众参与环境影响评价听证制度的构建与完善》，《河北学刊》，2009年第1期。

[⑥] 郜凌云：《略论中国环境法上的公众参与制度——以环境影响评价为例》，《广西经济管理干部学院学报》，2009年第3期。 [⑦] 任俊：《从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与》，《企业导报》，2010年第7期。 [⑧] 白贵秀：《环境影响评价的正当性解析——以公众参与机制为例》，《政法论丛》，2011年第3期。 [⑨] 李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年版，第210页。

[⑩] 孙法柏，魏静：《环境影响评价公众参与机制的比较与借鉴——以< 奥胡斯公约>为中心》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2009年第1期。

[11] 叶俊荣：《环境影响评估的公众参与——法规范的要求与现实的考虑》，《经社法制论丛》，1993年第11期。

[12] 马静：《公众参与环境影响评价机制研究》，《河南司法警官职业学院学报》，2011年第1期。

[13] 蔡守秋：《论健全环境影响评价法律制度的几个问题》，《环境污染与防治》，2009年第12期。