可持续发展视野下的旅游资源立法保护探究

尚 睿 （昆明理工大学，云南 昆明 650102）

摘要：我国拥有丰富的人文、自然旅游资源，旅游业处于迅速发展之中。但我国旅游资源环境的现状不容乐观，旅游资源环境还存在着许多不容忽视的问题。虽近年来多有立法呼声，但由于在模式选择、立法原则确立以及制度设计等方面尚未达成共识，导致有关旅游资源保护立法迟迟不能出台．这对我国旅游业发展和旅游资源合理开发利用产生了诸多不利影响。本文从我国在立法模式选择上及保护与开发旅游资源的原则和制度设计上进行分析，必须立足国情，以可持续发展理念为指导，充分贯彻旅游资源保护优先原则。

关键词：旅游资源；可持续发展；立法原则；制度设计

20世纪90年代以来， 面对全球人口剧增、资源短缺、环境污染和生态蜕变的严峻形势，可持续发展战略正逐步被各国和地区接受和实施，其发展需遵循立法保护的原则，关于旅游资源保护与合理开发利用，许多国际公约、条约都作出了很多科学、完善的规定，形成了旅游资源保护与合理开发利用的国际法律制度框架，并提出应该在可持续发的同时实现环境与经济的协调发展。基于可持续发展理念，我国立法上应充分贯彻旅游资源保护优先原则，在此基础上充分平衡旅游资源，合理开发利用与旅游业可持续发展的关系。

可持续发展是具有全国性的战略目标，旅游业的发展同样应该遵循这一战略目标。旅游的可持续发展必须以旅游资源的可持续，旅游资源是旅游业发展的前提和基础，旅游资源的合理开发利用与保护直接决定了旅游业的兴衰，所以关于旅游资源保护的内容自然应成为旅游基本法的重中之重。

一、我国旅游资源的现状及立法保护的必要性 （一）现状 1.我国环境污染严重。

多数旅游区缺少环境监测，大气、水体、土壤等污染严重，潜在危害很大。生态环境安全破坏，生态系统失调，灾害高频发生。旅游区内开山炸石、猎杀动物、挖菜挖药、砍树毁林、病虫害流行等现象屡见不鲜。旅游区内火灾也时常发生。有些旅游资源开发性破坏，掠夺性利用，旅游资源环境不堪重负，付出了巨大的经济代价[1]。

2.名胜古迹毁坏严重，人造景观泛滥

。有的城市为了使土地升值，不惜在历史文化遗产密集区域进行商业开发，有的为满足现代化城市中高速、便捷的交通需要而改变历史城市的格局和风貌，甚至拆除、挖掘、迁移文物古迹等。旅游区大兴土木，乱建索道、宾馆、商业网点、休闲疗养别墅、寺观庙宇等，导致自然风景区人工化、商业化、城市化，造成自然度、美感度、灵感度的下降，使这些传世数千年的名胜风景区遭受破坏。同时，旅游区为迎合市场，脱离旅游资源规律，不适当地增加景区设施，引进、仿制、移植项目，既失去了本地旅游资源的特点，又破坏了本土资源[2]。

（二）立法保护的必要性 1.有利于促进旅游产业结构调整。

以往在旅游发展中存在着市场导向型发展倾向，只要有需求、有市场就发展，很少从可持续的角度把旅游产业的发展作为一个系统来考虑。在个别地区出现旅游产业结构发展的不合理性，项目多、投资大、低层次雷同开发建设，形成旅游开发的粗放性、市场的无序性和区域旅游业的病态发展。[3]生态文明建设要求必须做到节约、协调和持续性，避免盲目性、重复性和短命型发展，有利于旅游产业结构的调整和业态的良性发展。

2.有利促进旅游增长方式的转变。

随着科学发展观的落实，经验型、拍脑门型决策正在消除，片面的利益追求应该成为历史。生态文明强调的是经济、社会和环境效益共赢的发展模式，增长方式必须进行变革。在十七大报告中同时提出的“又好又快”的发展观点就是对生态文明理念的最好注解，要求由过去的数量增长型向质量效益型转变，由“个体户式”的开发向集团化方向发展，彻底改变形象工程、政绩工程现象的发生。

3.有利于改变旅游消费模式，提高旅游者文明素质。

长期以来，在我国旅游消费中形成了货币交换和享受主义的思想。一方面，认为旅游就是我给你钱，你给我提供服务，个人中心主义和随意情况非常普遍；另一方面，消费观念中认为旅游就是为享受，怎么舒服怎么做，在旅游消费中缺乏环境保护意识和和谐消费、文明消费的观念。旅游饭店和景区等也尽量为消费者提供“心满意足”的消费服务，如一次性旅游用品的提供等。生态文明建}殳提出的足节约、环保、循环利用，强调资源的有限性和子孙后代的永续利朋性。环境保护意识和可持续发展观念等的普及，必将改变旅游者消费模式，促进形成新的和谐、文明的消费模式。此外，生态文明建设还有利于旅游环境建设和旅游生态系统建设，改变旅游投资结构和开发方式，促进循环经济生产模式在旅游产业中形成与发展。所以，生态文明建设对旅游可持续发展影响是巨大的，意义是多方面的。

二、我国旅游资源立法模式选择及应注意的问题 旅游资源是旅游业发展的前提和基础，旅游资源的合理开发利用与保护直接决定了旅游业的兴衰，所以关于旅游资源保护的内容自然应成为旅游基本法的重中之重。必须强凋的是，旅游资源所具有的重要地位，决定了关于旅游资源保护的内容必须在旅游基本法中占据主要地位，必须在该法总则中将保护旅游资源，保障其可持续发展作为基本原则确定下来，并贯彻到整个旅游基本法的全部制度设计之中。立法过程中应注意以下几个方面的问题。

（一）注重与国际接轨。[4]

关于旅游资源保护与合理开发利用，许多国际公约、条约都作出了很多科学、完善的规定，形成了旅游资源保护与合理开发利用的国际法律制度框架。日本、墨西哥、俄罗斯等世界许多国家也结合国际公约、条约的规定制定了各自的旅游基本法，建立了旅游资源保护与合理开发利用的法律制度。这些国际公约、条约和上述各国的旅游基本法一同构成了关于旅游资源保护与开发利用的“国际游戏规则”。要保护利用好我国的旅游资源，促进我国旅游资源的可持续发展，在相关法律原则、制度设计上就必须与国际“游戏规则”接轨，而根据“国际游戏规则”，考虑我国国情，制定统一的旅游基本法无疑是应然选择。

（二）注重诸多部门之问的利益协调。

旅游业具有较强的综合性，其内容涉及吃、住、行等方面，其管理体制也包括诸多部门和具体制度。仅在管理部门方面，我国关于旅游所涉及的部门就包括建设、林业、环保、文化、国土资源、海洋、交通、水利等十多个行政部门。而要协调诸多部门的利益分配，保证旅游资源可持续发展，将旅游资源保护作为重中之重，制定一部统一的旅游基本法应是合理选择。

（三）注重统合地方立法。

我国已有部分省、自治区、直辖市、省会城市、地市州、自治县制定并颁布了综合性地方旅游立法。这些地方立法水平参差不齐，内容差异很大，十分不利于对旅游资源的统一保护，也不利于促进和规范跨区域旅游的发展。只有制定一部贯彻可持续发展原则的旅游基本法，才能解决地方立法中旅游规划缺少公众参与、条文设计不合理、逻辑不严密、实施力度不够等问题。旅游基本法必须注重统合地方立法，为其提供统一的立法理念、指导思想和基本原则与制度，只有这样才能使可持续发展的要求真正落实到全国各地旅游资源开发与利用的各种活动中，才能从根本上保障和促进旅游资源的可持续发展。

（四）注重对自然与人文旅游资源的整体保护。

自然旅游资源与人文旅游资源之间不可分割的关联性决定了对两者必须予以整体保护。人为割裂两者联系分别予以规范的作法不利于自然旅游资源与人文旅游资源价值的保存与传承。对自然与人文旅游资源进行整体保护也是各国际公约、条约及许多旅游资源保护先进国所采取的重要原则。[5]整体保护理念反映了世界旅游资源立法的发展趋势。我国必须统合现有关于自然旅游资源与人文旅游资源保护的单行法律法规，并反映在《旅游法》关于旅游资源保护的内容中。

三、可持续发展理念下的旅游资源立法原则的设想 可持续发展思想是各国公约、条约及各国旅游资源立法所共同遵守的理念，这一理念体现了现代旅游业发展和旅游资源保护的趋势，我国旅游基本法必须充分贯彻可持续发展理念，并以此为出发点和落脚点来设计其基本原则，我国旅游基本法至少应该确立以下几项基本原则： （一）预防原则预防

这一原则对于合理开发利用和保护旅游资源，将各类自然旅游资源与人文旅游资源的价值保存与传承，使子孙后代也能享有这些价值，从而实现旅游资源的可持续发展是十分重要的。我国旅游基本法必须确立预防原则，这是规范我国旅游业健康发展，实现旅游资源可持续利用的重要一环。

（二）旅游规划原则

这一原则在实质上是预防原则的体现与延续，但因其对旅游资源可持续发展作用重大，各国关于旅游资源的立法均将其作为一项基本原则加以规定。我国旅游基本法也应确立旅游规划原则，以指导和要求各类旅游资源开发利用规划活动，从而实现对旅游资源的科学、合理、有序的开发与利用。确立旅游规划原则，并将其落实到相关制度中，是实现旅游业和旅游资源可持续利用的重要保障[6]。

（三）整体保护原则

自然旅游资源与人文旅游资源具有不可割裂的联系，两者往往同处于—个保护范围之内，呈现出相互依存的关系。这就要求对自然与人文旅游资源必须予以整体保护。整体保护原则也是各国旅游资源立法普遍确立的一项基本原则。我国旅游资源丰富，许多自然旅游资源与人文旅游资源都处于相同的保护范围之内，在某种程度上已经形成了一种共生、共存、共荣的关系。因此，我国尤其有必要在旅游基本法中确立整体保护原则，对自然与人文旅游进行整体性、综合性的保护，实现两者的共生、共荣，可持续发展。

（四）公众参与原则

旅游资源的合理开发利用与保护关系到政府、社会公众、旅游从业人员、旅游地居民等方方面面的利益。因此，在发展旅游业，对旅游资源进行开发利用活动时，必须考虑多方利益关系，吸收相关利益主体参与到有关旅游资源的开发利用决策活动中来，并充分尊重各利益主体的意见和建议。这既有利于形成科学决策，保证旅游资源可持续发展，也有利于化解社会矛盾，维护社会稳定与和谐。[7]另外，公众参与原则不仅是旅游法，而且是各国环境法普遍确立的一项实施环境与资源开发与保护的基本原则。我国旅游基本法必须确立公众参与原则，以实现我国旅游资源的永续利用。

参考文献：

[1] 邵琪伟,发展旅游业是应对国际金融危机的重要一翼 2009

[2] 袁翔珠,关于加强我国旅游立法的思考[期刊论文]-广西大学梧州分校学报 2001(10)

[3] 梁文婷,可持续发展理念下旅游资源立法问题研究 中国人口·资源与环境2010,20(5)

[4] 李明阳,旅游资源管理立法与旅游业可持续发展 2002

[5] 翟产彤，生态文明视角下的旅游业可持续发展研究

[6] 刘莉.王为民论陕北能源化工基地的地方规范性文件的制定[期刊论文]-西北大学学报,哲学社会科学版2009(2)

[7] 陈俊.从立法上解决西部开发中环境资源保护与经济发展的冲突,基于可持续发展环境伦理观的思考西安财经学院学报 2008(1)

Abstract: China has the rich humanities, natural tourism resources, tourism is in the rapid development. But Chinas tourism resources and environment is not optimistic, tourism resources and environment still exist many problems that can not be ignored. Although in recent years much has legislation calls, but because of the mode selection, legislative principle and system design and other aspects have not reach consensus, leading to the tourism resources protection legislation has not published. This on Chinas tourism development and tourism resources rational development and utilization of. This article from our country in the legislation choice of the mode and the protection and development of tourism resources and the principle of the system design are analyzed, must be based on the national conditions, take the sustainable development idea as the instruction, to fully implement the principle of giving priority to the protection of tourism resources.

Key words: tourism resources; sustainable development; legislative principles; system design