生态补偿制度的建立——以《环保法》的修改为视角

高巧萍 （福州大学法学院，350002）

摘要：生态补偿作为环境保护的重要手段之一，在经济迅速发展、环境污染生态破坏日益严重的今天，显得尤为重要。而我国并没有生态补偿方面的专门立法，有关生态补偿的立法多散见于各种单行法规、政策之中，过于简单随意，可操作性差。故本文以《环保法》的修改为出发点，分析了在我国建立生态补偿制度的紧迫性以及我国现行生态补偿制度的缺失，希望从立法角度出发，建立一个合理的生态补偿法律体系。

关键词：生态补偿制度；环保法修改；生态补偿法律体系

有人将1989年的《环保法》称为超期服役的老制度，在我看来相当形象贴切。摆在立法者面前的现实是——环保法的规定与现实情况的严重脱节。伴随着环境污染与生态破坏的日益严重，修法的呼声日益高涨，对《环保法》进行修改迫在眉睫。但是同时又面临了很多现实课题，由于环境法学这门学科的特性，其理论分歧较大，同时将这些体制和机制真正落实到实践的难度也是一个大问题。有些人甚至说环境法学家其实就是那么一批幻想家，她们总是在幻想着世外桃园、幻想着世间万物平等，而如今物欲横流的社会，她们的设想都如海市蜃楼。由于考虑到理论与实践上的因素，故尽管2011年初全国人大常委会决定将《环保法》的修改作为2011年的立法工作对其进行修改，但将总目标定为“有限修改”。[①]而对于是改还是废、如何修改等一系列问题，众多法学家也是众说纷纭。有人认为有了那些关于环境资源方面的单行法律法规即可，无需再有《环保法》；有人认为《环保法》必须存在，只是应当对其进行修改，对其立法目的进行重新定位，在完善现有的相关制度如环境影响评价制度、“三同时”制度、许可制度等的基础上，增加如环境公益诉讼制度、生态效益补偿制度、环境税收制度等[②]；有人认为应当重新设定我国环境保护法的基本理念与基本原则，同时要建立健全监督管理体制、纠纷解决机制，实现纠纷解决机制的多元化等等。总之对于《环保法》的修改是势在必行，但是如何在“有限”修改的范围内实现“有效”的修改，是环境法学家最为关注的。而自然资源和环境是经济和社会发展必不可少的物质条件，故其状况直接关系到我国经济能否实现更快更好更持续的发展。在整个国民经济建设过程中，区域性经济利益往往与整体生态利益是相冲突对立的，因此，建立生态补偿制度是发展区域经济利益与保护整体生态利益之间实现最佳平衡状态的必然选择。而我国关于生态补偿制度的法律规定仅散见于一些资源保护单行法的个别法条，对于补偿的主体、形式、额度确定等方面缺乏具体的可操作性的规定。2010年4月26号，国家发改委牵头启动《生态补偿体例》的起草，这意味着我国生态补偿制度在经历了漫长的讨论与摸索后终于进入到立法准备阶段。而《环保法》作为我国环境保护的基本法，应当对环境保护的相关原则、制度等进行相对原则性的总的规定。故在这次《环保法》修改之际，有必要将生态补偿制度明确增加到《环保法》关于基本制度的规定当中，并对其做总体性的初步规定。

一、生态补偿制度的概述 （一）生态补偿的相关内容简介 “生态补偿”一词其实最先是在自然科学领域以“生态系统服务”这个概念被提出，并在全球范围内引起广泛的关注，而后国际、国内众多学者围绕着各种“生态系统服务”功能进行多种形式的生态系统服务功能的补偿政策与制度创新，并将此简称为“生态补偿”。其实目前学界对“生态补偿”一词还尚未形成一致的见解，国内不同的学者也纷纷从不同视角与层面对“生态补偿”的内涵进行探讨[③]。而国内学术界的纷纷探讨、众说纷纭，正是“生态补偿”及其相关制度能够更加迅速建立、发展、完善的助力。对于“生态补偿”的概念，本文采用国际上通用的“生态补偿”含义，即所谓生态补偿，是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用。其实我们可以对这个定义进行分析得出：（1）生态补偿的目的——是为了更好的落实可持续发展战略，恢复、维持和增强生态系统的生态功能，使得整个生态系统维持平衡的状态，形成良性的生态循环系统；（2）生态补偿的主体——一个是补偿实施主体（即依照法律的规定承担补偿义务的主体），一个是补偿接受主体（即有权依照法律的规定要求补偿主体进行补偿的主体）；（3）补偿的对象——生态服务功能；（4）补偿的依据——可分为负外部性行为和正外部性行为，即因某种行为导致生态功能减损而被要求补偿和因有目的的改善、维持或增强生态系统功能而导致经济等利益损失。而生态补偿法律制度则是依法律法规建立起来的、以调整与生态补偿有关的各种社会关系的规范制度的总和。它的发展更是社会经济不断发展与自然资源及环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，其实质上是一种动态的利益协调机制，对经济利益和生态利益、生存利益和发展利益等利益的协调以实现环境合作，从而实现共赢。在《环保法》修改之际，在《环保法》中增设生态补偿制度，不仅有利于减缓生态环境破坏引起的一系列的恶性循环，而且有利于在实践中实现有法可依、促进和谐社会与节约型社会的构建。

（三）在《环保法》修改时增设生态补偿制度的必要性 1、增设生态补偿制度是环境公平原则的要求。

公平，是法律的基本价值选择，环境利益与责任的公平原则是环境法的基本原则之一，。同样的，权利与义务之间都是相对应的，在你因生态环境保护而享受到高品质的生存环境时，你得相对应的承担一定的义务，这也是权利义务对等性原理的要求。而生态功能区因为实施了生态保护措施，履行了其所承担的保护生态环境、维持生态平衡的义务，而相对应的他们的自身经济发展权利受到了一定程度上的限制或剥夺，而那些生态保护的收益主体却在享受高品质生存条件的同时却没有程度其应该程度的义务，使得权利义务这对天平严重失衡，也将影响到各主体对生态环境保护的积极性。所以，有必要在《环保法》中增设生态补偿制度，赋予生态保护主体以补偿权，从而平衡生态环境保护主体和受益主体之间的权利义务关系，任何侵害生态环境的行为由于其侵害了其他主体的环境权、发展权，则令其对因资金的行为而给环境或他人造成的损害承担赔偿责任也是应该的。

2、增设生态补偿制度是《环保法》的基本法地位的体现

《环保法》是我国关于环境与自然资源保护的基本法，在众多单行法规中起着统领全局的作用。而在2010年，国务院发改委也牵头开始进行了《生态补偿条例》的立法，这说明关于生态补偿的专门立法势在必行，而《环保法》作为基本法，则必然要求在对其进行修改的时候，应该先在相关制度中对生态补偿制度进行一个总体上的规定。这同时也是立法工作必须与时代接轨、具有前瞻性所决定的。

3、增设生态补偿制度是维护生态平衡、实现可持续发展的必然要求。

生态补偿，它并非单纯意义上的对环境负面影响所做的一种补偿，还包括对环境正面效益的补偿，涉及的范围更是突破了单纯的建设项目，包括相关的政策、规划、生态保护等多个方面。通过增设生态补偿制度，引导整个生态补偿机制的建立与完善，有利于提高生态建设的积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和调节机制。通过利益调整，将市场经济作用引入环境保护之中，无疑是最有效最可靠的方法。生态补偿制度的建立更是实现社会的公平、公正，促进人与自然和谐，构建和谐社会的重要举措。

二、立法缺漏：现行法律关于生态补偿制度的规定及缺失 （一）环保法中对生态补偿的规定 尽管我国1989年的环保法并未明确确立生态补偿制度规定，但是其实仍是对其有相关规定。我国的1989年《环保法》中关于对排污行为所产生的负外部经济进行收费的规定，其实质就是现在我们所说的生态补偿的一个方面。

（二）各单行法、法规、规章中对生态补偿的规定 关于生态补偿，其实早在上个世纪80年代颁布的《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》等法律中就已经确立了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题。而随后在《野生动物保护法》、《水土保持法》等都有关于生态补偿的零星规定。但是直到1998年4月29号通过的《森林法》修正案中“生态补偿”才首次出现在我国的法律条文之中，第一次从法律上直接对生态补偿给予原则性规定，并提出了关于森林生态效益补偿基金。该修正案的第八条中规定：国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。但是由于配套法规的缺失，使得对森林生态补偿过程中问题重重。随之修订的《草原法》、《土地管理法》等中关于生态补偿的内容逐渐丰富。2000年的《森林法实施条例》第15条规定“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”在2001年的《中华人民共和国防沙治沙法》的第33条中规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。”国家实施退耕还林还草以及防沙治沙的决策并对相关主体进行经济补偿和税收减免或优惠，显然也是国家层面有关增益性生态补偿立法的重要表现。2002年的《退耕还林条例》中的第35条规定：“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中规定：要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。”2007年，国务院相关文件中又规定如：“加快建立生态环境补偿机制”、“改进和完善资源开发生态补偿机制”等内容。可以说关于生态补偿的规定在各种单行法、法规、规则、政策等中的规定并不少见。

（三）我国生态补偿立法的缺失 但是从以上的零星的法律法规等规定来看，不难发现我国生态补偿存在以下的不足：

首先，目前我国关于生态补偿的规定并不规范系统，只是零星的散见于不同的法律政策文件中，未形成完整的法律、政策文件。而受历史条件的限制，1989年的《环保法》偏侧重于污染防治，只规定了对排污行为所产生的外部不经济进行收费，而并没有考虑对生态环境保护行为的正外部性进行补偿。故很有必要在《环保法》修改之际，增设生态补偿制度。

其次，生态补偿性质不明确，许多地方并未制定相应的实施细则，地方政府对补偿主体、补偿标准、补偿对象、补偿方式等缺乏相应执行依据。且我国政策、法律规定的生态补偿并非真正的“补偿”，而只是一种“补贴”或“补助”的性质。我国生态补偿的政策、法律规定实际上只是国家对单位或个人从财政上的某种补贴或补助，而非真正意义上的“生态受益者”所做的补偿。而这样的补助模式不符合市场经济体制的要求，也与生态环境的准公共物品性和非排他性的特点不符。

最后，我国的生态补偿缺乏有效的资金保障，资金来源单一，主要靠政府的财政支持；同时目前我国已实施的生态补偿主要局限于退更换林、天然林保护、矿区植被恢复等内容，且只在特定的区域进行，范围过窄；而且由于我国现有的管理体制混乱，缺乏科学合理的程序性规划，生态补偿费用的征收内容和补偿程序缺乏必要的法律保障，各个领域的生态补偿费用分别由不同的部门来负责执行，没有实现集中管理，而政府部门往往从各自部门利益出发，“重经济发展、轻环境保护”投入环保的资金少，甚至出现环保经费被截留的情况，不利于提高资金的利用率[④]。

三、走出困境：构建合理的生态补偿制度 生态补偿为一种激励生态保护与建设、遏制生态破坏行为的经济手段，在取得环境功能效益的同时也能取得社会效益，起到调节社会相关主体经济利益的作用。我国现有的生态补偿的法律体系缺乏内在协调性和合理性，内容上也很不完善，因此需要从以下几个方面进行重新构建与完善：

（一）在《环保法》修改时增设生态补偿制度 1、在《环保法》修改时增设生态补偿制度的必要性

我国现行的《环保法》是1989年全国人大常委会通过的，从法律层面上，它与《水污染防治法》、《大气保护法》、《固态废物污染防治法》等属于一个层次的，但是从本质上讲，《环保法》是环保的根本法则，为其他各单行法提供了基本框架，统领着各项单行法，故其应当属于基本法。所以迫切需要在《环保法》修改时提高《环保法》的地位，确立环保法作为环保领域的综合性的基本法的地位。环保法应当定位为基本法，也就是统筹整个生态系统的利用和保护，为整个环境保护法体系提供全局性、普遍性指导，涵盖生态环境污染防治领域、生态保护建设领域、自然保护领域、生物多样性领域等领域的综合性法律。

由于《环保法》在单行法中的的指导统领地位，必然要求着生态补偿制度作为一项环境法基本制度，在《环保法》修改时，立足于可持续发展原则和效益原则，在分论部分关于环境法基本制度中对其进行统一规定，以建立完善我国的环境法制度体系。

2、在《环保法》修改时对生态补偿制度的具体规定

全国人大在修改《环保法》时候应当将可持续发展战略确立为环境立法的指导思想，将自然资源有偿使用的原则和生态补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度。通过修改《环保法》，建立权威、高效、规范的管理机制，促进生态补偿工作走上法制化、规范化、科学化的轨道。同时在环保法修订过程中应注意：在法律规定中，应当原则性地规定生态补偿制度的适用对象范围、补偿标准、途径与具体方式，对何种补偿对象应按补偿的标准和补偿程序采取何种形式的补偿等政策详加考虑，以保证生态保护区内农民的生活水平不因环境保护而降低。从生态补偿的内容看应当规定其主要是对水源涵养、水土保持、沙尘暴控制、生物多样性保护、调蓄洪水等方面的生态服务功能进行补偿。同时在环保法中规定采用两种生态补偿方式，一种是以国家或上级政府为实施主体的政府补偿机制，即以区域为补偿对象，以国家生态安全，社会稳定，区域协调发展等为目标，以生态保护项目实施。资源费改革等为目标，以生态保护项目实施。资源费改革等为手段的补偿方式，另一种是市场补偿机制，即通过市场交易或支付，实现生态环境服务功能的价值。在建立生态补偿制度的过程中，不仅要充分发挥政府的作用，更应该充分发挥市场调节作用。外部性导致的市场失灵是造成生态环境问题的基本原因，所以要求政府参与进行干预。且就目前的我国的经济发展水平以及环保事业的发展来看，政府不仅在很多情况下依然是生态保护与建设的主要“买单”人，当然在保护方与受益方明确的前提下，应该充分发挥市场在生态补偿机制中的作用[⑤]。

（二）在《生态补偿条例》中具体对生态补偿制度进行规定 在《生态补偿条例》的制定时，应当避免补偿方式单一，合理的界定生态补偿的对象、科学确定补偿标准、补偿的范围并对其进行详细具体的规定，使之具有可操作性。而在关于责任的规定的章节中，通过立法保障生态补偿制度的实施，使生态补偿的具体救济方法、程序、责任方式规范化、制度化，增强对生态环境资源供给者的保障，为确保生态补偿机制的运行提供合理的救济途径。同时应当构建生态补偿救济机制，使生态环境资源的供给者、受害者能通过法定的行政复议、司法诉讼、环境仲裁等手段维护自身合法权益，迫使生态环境受益者对生态资源的供给者、服务者给予补偿的法定化、充足化、合理化[⑥]。

（三）完善生态补偿税费制度 在构建我国生态补偿法律制度的时候，应当对我国现行的资源税费制度进行改革，建立环境税费制度。目前我国在环境保护方面实行的是税收和费用征收相结合的制度，主要是采取征收污染排放费制度、征收自然资源和生态税费制度等措施，尚未有专门的环境税种。故应当完善生态补偿税费制度，首先应当将资源税费在用途上增设生态环境补偿和恢复专项，在条件成熟时候甚至可以设立生态税；其次应当用法律形式将征收生态补偿费的目的、主体、对象、使用等固定下来，对其作出明确规定。

参考文献：

[1] 汪劲：《环保法修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《观察与思考》2011年第11期。

[2] 周训芳，彭钰：《环境保护法修改中若干基本问题的定位》，2007年全国环境资源法学研讨会论文集。

[3] 曹明德：《对建立生态补偿机制的再思考》，载《中国地质大学学报》2010年第5期。

[4] 牟莹：《我国生态补偿制度的法制化思考》，载《中国石油大学胜利学院学报》2008年第1期。

[5] 夏少敏，张卉聪：《我国水污染防治法的制度创新及对环境保护法修改之启示》，载于《内蒙古社会科学》2010年第1期。

[6] 陈江华，丁国峰：《生态补偿立法的完善》，载《观察与思考》2011年第10期。

[7] 郑北鹰：《生态建设：走向文明发展的必由之路》，载《光明日报》2003年2月份第23期。

[8] 李爱年：《关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善建设》，载《中国软科学》2001年第1期。

Abstract: The ecological compensation as one of the most important means of environmental protection, is particularly important in the time of the rapid development economic, worsening environmental pollution and ecological damage. In China, there is no specific legislation for ecological compensation.Legislation on ecological compensation are scattered throughout a variety of separate regulations, policies.They are too simple and casual to operate.In this paper, I put the modifications of the ' Environmental Protection Act ' as a starting point ,to analysis the urgency of the ecological compensation system ‘s established in our country and the lack of our current ecological compensation system.I hope to establish a reasonable ecological compensation legal system in the point of legislative.

Key words: Ecological Compensation System; The Modification of the Environmental Protection Act; The legal System of Ecological Compensation

作者简介：高巧萍（1988-），女，福州大学法学院2010级环境与资源保护法法学硕士。

[①] 汪劲：《环保法修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《观察与思考》2011年第11期

[②] 周训芳，彭钰：《环境保护法修改中若干基本问题的定位》，2007年全国环境资源法学研讨会论文集

[③] 曹明德：《对建立生态补偿机制的再思考》，载《中国地质大学学报》2010年第5期

[④]牟莹：《我国生态补偿制度的法制化思考》，载《中国石油大学胜利学院学报》2008年第1期

[⑤] 夏少敏：《我国水污染防治法的制度创新及对环境保护法修改之启示》，载《蒙古社会科》2010年第1期

[⑥] 陈江华，丁国峰：《生态补偿立法的完善》，载《观察与思考》2011年第10期