可再生能源法律保护的困境及完善

王慧囡（福州大学法学院，福建 福州 350002）

摘要：进入二十一世纪以来，世界各国在地球环境迅速恶化的情况下不得不正视环境保护问题。能源逐渐枯竭、臭氧层持续被破坏、原油价格节节攀升等现状，使得可再生能源得到了世界各国的重视。中国是世界第二大能源消费国，在国内经济持续快速发展、石油煤炭等资源供应紧张、国际社会要求我国减少温室气体排放量等形势下，开发利用可再生能源成为了解决我国环境与能源问题的重中之重。我国在发展可再生能源的过程中制定实施了一系列的相关法律与政策，这些法律与政策在实际运用的过程中不可避免地出现了一些问题。本文通过分析可再生能源法律保护的必要性和现状，找出推行《可再生能源法》过程中出现的弊端，再借鉴发达国家的相关法律政策，进而提出完善我国相关法律的意见。

关键词：可再生能源；可持续发展；法律制度；能源发展模式

一、可再生能源法律保护的必要性 （一）环境保护的要求 近代社会以来，环境污染的影响范围已经不仅仅局限于污染源附近，其全球化表现越来越明显，几乎全世界的环境都遭受污染源直接或间接影响，这便要求了我们必须增强环境保护意识、加强环境保护力度。2011年，我国首都北京连续多日出现大雾天气，“连续的大雾天，使得呼吸道感染的患者增多，不少医院都出现了爆棚的景象。”[1]这种现象只是全球逐渐严重的环境污染问题的一个缩影，愈演愈烈的环境问题不仅仅是危机一小块区域居民的身体健康和生活质量，而是牵涉到全球各地的居民。

为了实现保护环境的要求，我们应当加强可再生资源的发展水平，用以减轻对石油、煤炭等资源的依赖程度，减少碳排放所造成的污染，同时，为了保障可再生资源的发展，必须建立起完善的可再生能源法律保护制度，使得其能够更快更好地发展，进而达到优化资源结构、改善环境污染状况的目的。

（二）可持续发展的生产模式转型的要求 中国自改革开放以来，一直致力于经济的快速发展，为此，我国也不断付出惨痛的代价。2005年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸。爆炸事故发生后，监测发现苯类污染物流入松花江，造成水质污染。邻国俄罗斯对松花江水污染对中俄界河黑龙江（俄方称阿穆尔河）造成的影响表示关注。中国向俄道歉，并提供援助以帮助其应对污染。[2]2010年7月3日，福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生酮酸水泄漏事故，事故造成汀江部分水域严重的重金属污染，91000立方米废水外渗引发福建汀江流域污染，造成沿江上杭、永定鱼类大面积死亡和水质污染。紫金矿业直至12日才发布公告，瞒报事故9天，致使当地居民无人敢用自来水。[3]面对不断发生的环境污染事故，我国已逐渐认识到加快生产模式转型脚步的重要性。

据《2010中国可持续发展战略报告——探索中国特色的低碳道路》中指出：创新和绿色成为今后相当长时间内驱动经济转型的两个重要的轮子。我国已经在科学发展观的指导下提出了与绿色发展有关的众多发展概念，可再生能源的发展便贯彻始终，为社会大众所耳闻。为了尽快让可再生能源的发展步入轨道，除了严格执行国家绿色发展的发展规划外，还应当建立完善的可再生能源法律保护体系，以保证其顺利实施，实现其真正的发展。

（三）我国能源现状的要求 我国虽然是世界能源储备大国，但同时也是第二大能源消费国。我国重工业发展比重大，高耗能产业大量存在，节能技术的普遍应用还需要一个较长的发展过程，现实中导致能源不足的诸多因素一直存在，能源的对外依存度较大，且呈上升趋势。“从2006年开始，中国原油对外依存度就以年均2.9个百分点的速度增长。如果‘十二五’期间仍保持此速度，预计2015年中国原油对外依存度将超过65%。”[4]在经济发展过程中，我国的能源供应安全有如此大的隐患，若不能寻求到解决之道，则必将给发展中的中国带来严重的制约。

为了保障我国经济发展中的能源安全，应当积极解决能源利用不合理、资源利用不充分等问题。应当加大可再生能源的发展投入，建立完善的法律保护体系，以保证经济的发展不会受到能源供应的制约，解决我国能源的安全供应问题，缓解能源与经济的协调发展的矛盾。

（四）国际大环境的影响 面对日益严重的环境污染，世界各国早已及时转变观念，纷纷以可持续发展的观念来进行环境保护，立足于人类和生态共同的利益，做好当代人与后代人的资源分配。相对于人类的眼前利益相比较而言，人类社会的长久存续发展更为重要，世界各国开始以可持续发展的角度来制定和实施发展政策，确立一条符合人类社会最大利益的发展道路。

在国际大环境的影响下，我国必须转变能源使用观念，为后代人保留不影响后代人存续和发展的足够的自然资源。以我国现有的资源利用方式来看，其固有资源必将在不久的将来用尽。为了确保当代人与后代人能够合理分配自然资源，我国应顺应时代的要求，大力发展可再生能源，并建立相应的法律体系，确保可再生能源的顺利发展与应用。

二、中国可再生能源法律保护的现状 （一）中国关于发展可再生能源的主要相关法律 1、《可再生能源法》

我国于2006年1月1日开始施行《可再生能源法》，并于2009年8月进行了修订。本部法律的目的在于“促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”[5]，在本法中，可再生能源被列入了国家开发利用的重点和优先领域，并通过制定相应的措施推动可再生能源市场的建立与发展。本部法律对可再生能源的资源调查与发展规划、产业指导与技术支持和推广与应用进行规定，为可再生能源的推广提供便利条件。同时又规定了可再生能源的价格管理与费用补偿、经济激励与监督措施，为可再生能源的市场化提供相应规范。总体来说，本法的制定与实施为我国可再生能源的开发、普及和利用提供了极其重要的规范和指导作用。

2、其他的相关法律法规

《可再生能源法》只是我国发展可再生能源的一部框架性的法律，为了实现其立法目标，我国还制定和实施了一系列的相关实施细则，如《可再生能源发展专项资金管理办法》、《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》、《可再生能源发电的有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》等。这些相关配套法规、规章和技术规范的相继出台，规定了可再生能源在各个领域中的具体实施规范，为我国发展可再生能源提供了相应的法律法规支持，更便于《可再生能源法》在实际操作中的推行。

（二）中国推行《可再生能源法》的过程中体现的弊端 1、法律与政策的执行力问题

第一，关于法律的实施主体问题。我国现行的可再生能源管理体制是较为分散的，国务院有关部门、县级以上地方人民政府管理能源工作的部门、县级以上地方人民政府有关部门均可以管理可再生能源的开发利用工作。[6]在实际操作中，极有可能造成能源管理力量出现一定程度的权力重合或管理空白，易造成部门间责任推诿，不利于各部门间的协调和整合。

第二，关于法律的协调性问题。我国关于可再生能源的法律保护处于刚刚起步阶段，虽已经制定了一些配套的法律法规，但对于全方位发展可再生能源而言，还是不尽完善的，在很多方面还存在法律调整和控制上的缺失。可再生能源的发展是一个涉及能源开发、利用和投资等重大事项相关的整体，其所包含的内容实际上应当由法律来规定，而法律制度上的缺失和漏洞往往影响了可再生能源相关法律的强制力的实现，会制约可再生能源的全面发展。

第三，关于法律的惩戒力度问题。在《可再生能源法》中，法律责任部分的规定多为“责令整改”、“限期改正”等，而关于罚款部分的规定则为“企业经济损失额一倍以下的罚款”，这些规定较为轻微，对于一个违规企业来说是不够严厉、不具有威慑力的。[7]

2、公众参与问题

在我国现阶段关于能源开发和利用的领域中，公众参与原则被认为是基本的原则。但是，环境保护方面的立法对于公众参与的法律规定并不系统和完善，大多是原则性的重复而可操作性较弱。在立法中，大多只是鼓励科学技术创新，理应与之相配套的具体规定和保障措施却未能详细标注，这便给社会大众的参与带来了极大的困难。

我国《可再生能源法》中对于推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施的规定，有利于企业参与可再生能源的发展。但是，对于那些位于偏远落后的山区、交通不便利的农牧区而言，若国家未能对于企业进驻偏远地区采取更多的具有保障性的配套措施和税收优惠政策，那么企业进驻的可能性相当小，而在这些地区将很难发展可再生能源。[8]

3、信息公开问题

有效的信息公开制度能够极大地促进法律与政策的有效实施、激励社会大众的积极性和能动性，进而带动社会的快速发展。[9]在国家极力发展可再生能源的现在，应当做好相关信息的公开，如可再生能源的发展现状、政府对于可再生能源的发展所实施的相关政策、可再生能源的发展过程中所遇到的阻碍和问题等，若这些问题能够得到及时公开，政府便能及时得到公众的监督和反馈，这些公众与政府的互动能够使得这些问题产生积极的作用，有利于增进政府与社会大众的信任，使得政府的法律与政策能够得到有效的实施。

三、发达国家关于发展可再生能源的相关法律对中国的启示 （一）日本 日本是一个资源极其匮乏的国家，其特别注重本国能源的安全性和稳定性。经过多年的法律与政策的引导和调整，日本的新能源开发与利用取得较好的成绩，使得其对传统能源的依赖度大大降低。日本的很多关于可再生能源的政策是通过立法推动进行的，也就是说，相关的法律可操作性越强就越容易贯彻实施。研究日本关于可再生能源的相关法律即可看出，其法律规定具体明确、与配套的法规相衔接，具有最强的可操作性。

相比较而言，我国可再生能源的相关法律总体上偏重原则化，欠缺可操作性，同时也未能及时颁布相关的配套法规。例如，《可再生能源法》第十三条、第十八条[10]均规定了“国家鼓励和支持”可再生能源的相关发展问题，但是这只是单纯的表明了国家的鼓励支持的态度，而对于如何鼓励、如何支持、以及相关的优惠政策等涉及具体操作性的问题对于社会大众来说是未知的。

（二）美国 进入新世纪以来，由于能源需求日益增长、世界原油价格节节攀升以及全球气候变化问题逐渐突出等压力的推动，美国众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法》。[11]这部法律所应对的主要问题便是全球变暖。清洁能源的充分利用可以缓解环境资源压力，减少一定的碳排放量，进而防治气候变暖。美国是当今世界上最大的发达国家，拥有发展可再生能源方面的先进技术和丰富经验，其在法律制度的建立方面，着重规定了一系列政府的激励、援助和补偿政策用以发展清洁能源。

相比较而言，我国的虽然出台了很多与可再生能源相关的法律法规，但仍与美国相距甚远，行政法规仍不完善。尤其对于公众参与积极性的调动问题，我国未能为可再生能源的技术开发提供稳定的资金支持和优惠的政策支持，使得相关企业不愿冒险参与可再生能源的发展，进而导致我国相关的技术水平和生产能力较差，市场竞争力也比较低。

（三）法国 法国人均化石能量拥有率极低，资源与消耗之间存在着巨大的矛盾。为了确保国家能源的安全，其根据本国的国情，颁布了一系列的法律和政策，使得法国能源自给率大大提高，摆脱了对传统化石能源的绝对依赖。[12]例如，法国政府为了鼓励家庭和集体单位使用太阳能热水器，自2002年开始，连续七年“每年投资1220万欧元，宣传使用太阳能热水器的好处，培训太阳能热水器安装修理人员，并对购买使用太阳能热水器的国民给予经济补贴。”[13]这个政策的出台为法国普及太阳能热水器起到了积极的作用，一定程度上降低了对传统化石能源的依赖。

我国可以借鉴法国利用法律来调整能源发展的方式。法国为发展可再生能源而制定了一系列的法律法规。而我国的相关法律法规则散见于《可再生能源法》和《节约能源法》中，且规定过于原则化且可操作性不强。同时，与之相配套的法律法规不尽完善，相关政策也未能出台。例如，我国的核能发展受到了很严格的控制，对核电的规定主要通过行政手段而非法律手段，[14]这从一定程度上阻碍了法律推进我国能源发展的进程。

四、《可再生能源法》的法律制度完善意见 （一）关于法律与政策的执行力问题 在我国的现实社会中，普遍存在一个社会现象，即政府对于市场有着过度的干预。重新思考政府与市场的分界线对于解决法律与政策的执行力不足问题有着重要的作用。

第一，可再生能源的相关立法应当限定政府对市场的干预，使其对于市场的干预仅仅限定于为市场提供普遍相等的机会。政府可以“去增进不确定的任何人成功地追求同样不确定的任务目的的机会”[15]。政府的过度干预会引起不同利益群体之间的利益冲突，而政府无力平衡这种纷争，当利益平衡被打破时，政府的公信力和执行力必然会被削弱。若政府与市场划清界限，就能保护政府不受各方利益群体的干扰，既可以减轻政府的负担，又能激发市场的积极性。

第二，可再生能源的相关立法应当确立政府在社会保障方面的首要地位。可再生能源作为一种新兴的能源产业，其发展壮大便是对传统能源的一种挑战。随着其发展壮大，传统的能源市场必将萎缩，进而依附传统能源的相关产业一定会面临失业问题。对于可再生能源的迅速发展带来的一系列社会问题，其相关立法应当对其有针对性的提供保障措施。

第三，可再生能源的相关立法应当着重于手段与过程的设计。可再生能源作为一种新兴的产业，其更应当着眼于有利于发展和实施的手段与过程性设计，用以避免立法阻力。若其在立法时着重于目的性的，其所带来的仅仅是可预见的结果，却不具有明确的可操作性，不利于新兴产业的推广与发展。

（二）关于公众参与问题 为了解决可再生能源发展过程中的公众参与问题，我国应当强化政府在发展过程中的引导责任。处于社会主义发展初级阶段的我国，可再生能源的发展处于商业化的初期，其具有开发利用成本高、风险大且回报率低的问题，因而其市场的形成必须依靠政府的政策支持。

第一，完善中央和地方政府对于可再生能源发展的财政体制。我国中央一级每年安排的可再生能源科技攻关费用仅为1亿元，且大多数被机构运转和人员经费所占用，而地方政府和产业部门的投入就更少之又少了。[16]相比较发到国家对可再生能源的投入，我国相差甚远，根本不能满足发展可再生能源的需要。同时，我国当前对于可再生能源发展问题上各个地方政府、上下级之间的费用支出职责没有相应的规范和可操作的办法，这在很大程度上影响了各地区发展可再生能源的积极性。

第二，完善有利于可再生能源发展的税收立法与政策。目前，我国政法还没有明确的倾向于可再生能源产品的政策，在市场准入、政府采购等方面还未体现出对可再生能源的支持。所以说，我国目前税收立法与政策倾斜等方面的战略重点应当放在支持可再生能源的发展方面。在整个能源供给结构中，可再生能源所占比重比较低，其具有极大的发展空间，需要国家给予一定的支持。

（三）关于信息公开问题 制定完备的信息公开制度，就要完善我国可再生能源发展的法律环境，加强我国实施可再生能源发展的法律能力建设。

第一，进一步完善我国可再生能源项目的评估标准和审批程序，力求此标准和程序做到明确、具体、合理、透明，以便能够为社会大众所理解、能够为相关部门所有效利用。

第二，明确可再生能源相关项目主体和监管人员的法律责任。要明确相关项目主体的法律责任，以实现对利用此种项目牟取非法利益的主体处以相应的民事责任、刑事责任和行政责任。要明确监管人员的法律责任，避免在监管工作中滥用职权、玩忽职守，进而维护可再生能源发展的法律环境。

参考文献：

[1] 杨泽伟主编：《发达国家新能源法律与政策研究》，武汉大学出版社2011年9月第1版。

[2] 韦贵红：《生物多样性的法律保护》，中央编译出版社2011年6月第1版。

[3] 中国科学院可持续发展战略研究组：《2011年中国可持续发展报告》，科学出版社2011年3月版。

[4] 可持续发展世界首脑会议中国筹委会：《中华人民共和国可持续发展国家报告》，中国环境科学出版社2003年1月版。

[5] 何建坤主编：《国外可再生能源法律译编》，人民法院出版社2004年6月第1版。

[6] 孙林主编：《环境法与可持续发展：联合国环境规划署沿着新道路前进》，中国环境科学出版社1996年第1版。

[7] 世界银行：《2003年世界发展报告：变革世界中的可持续发展——改进制度、增长模式与生活质量》，中国财政经济出版社2003年版。

[8] [英]哈耶克著，邓正来等译：《法律、立法与自由》（第二、三卷），中国百科全书出版社2000年版。

[9] 崔民选主编：《中国能源发展报告》，社会科学文献出版社2010版。

[10] 潘凌：《论清洁发展机制中风险与法律控制》，中国政法大学2008年硕士学位论文。

[11] 李德孚：《小型风力发电行业现状与发展趋势》，《新能源产业》2007年第1期。

[12] 陈维春：《法国核电法律制度对中国的启示》，《中国能源》，2007年第8期。

[13] 蒋亚娟：《中国能源税的立法生成：模式与构建》，《民主与法治》2007年6月。

[14] 肖国兴：《论能源革命与法律革命的维度》，《中州学刊》2011年7月第4期。

[15] 肖国兴：《能源发展转型与< 能源法>的制度抉择——纪念< 法学>复刊30周年.名家论坛（八）》，《法学》2011年第12期。

[16] 《中华人民共和国可再生能源法》，2006年1月1日实施。

Abstract: Since the beginning of the 21st century, all the countries in the world have been obliged to square up to the environmental protection issues under the circumstance of drastic worsening of earth environment. Due to the gradual depletion of energy, the continuous damage of ozonosphere, the stable increase of crude oil price and so on, all the countries in the world attach much importance to renewable energy sources. As China is the second largest consuming country of energy sources, developing and utilizing renewable energy source have turned into its top priorities for solving environment and energy sources problems. In the process of developing renewable energy sources, China has formulated and executed a series of relative laws and policies, which avoid the occurrence of some problems in the practical implementation. By means of analyzing the necessity and status of legal protection of renewable energy sources, this paper finds out the drawbacks that appear in the process of implementing Renewable Energy Law, and then puts forward the opinions that improve relative laws in China by virtue of drawing on the experience of related laws and policies from developed countries.

Key words: Renewable Sources; Sustainable Development; Legal System; Development Model of Energy Source

[1]参见中日友好医院网：《2011年12月6日< 北京晚报>采访我院感染疾病科徐潜主任：连日大雾医院爆棚，部分患者点名要求输液》，http://www.zryhyy.com.cn/News/Articles/Index/222932，最后访问日期2012年5月18日。

[2]参见腾讯网：《2005年：松花江发生重大水污染事件》，http://news.qq.com/a/20090729/001188.htm，最后访问日期2012年5月18日。

[3]参见新浪网：《紫金矿业污染福建汀江》，http://news.sina.com.cn/z/zjkywr/，最后访问日期2012年5月18日。

[4]参见凤凰网：《对外依存度趋升，中国能源安全外部形势堪忧》， http://finance.ifeng.com/news/industry/20110320/3705182.shtml，最后一次访问2012年5月18日。

[5]《中华人民共和国可再生能源法》第一条：“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法。”

[6]《中华人民共和国可再生资源法》第五条：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。县级以上地方人民政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。”

[7]潘凌：《论清洁发展机制中风险与法律控制》，中国政法大学2008年硕士学位论文，第22页。

[8]李德孚：《小型风力发电行业现状与发展趋势》，《新能源产业》2007年第1期，第50页。

[9]世界银行：《2003年世界发展报告：变革世界中的可持续发展——改进制度、增长模式与生活质量》，中国财政经济出版社2003年版，第46页。

^[10]《中华人民共和国可再生资源法》第十三条：“国家鼓励和支持可再生能源并网发电。建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。 建设应当取得行政许可的可再生能源并网发电项目，有多人申请同一项目许可的，应当依法通过招标确定被许可人。”

《中华人民共和国可再生资源法》第十八条：“国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用。县级以上地方人民政府管理能源工作的部门会同有关部门，根据当地经济社会发展、生态保护和卫生综合治理需要等实际情况，制定农村地区可再生能源发展规划，因地制宜地推广应用沼气等生物质资源转化、户用太阳能、小型风能、小型水能等技术。县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持。”

[11]杨泽伟主编：《发达国家新能源法律与政策研究》，武汉大学出版社2011年9月第一版，第3页。

[12]杨泽伟主编：《发达国家新能源法律与政策研究》，武汉大学出版社2011年9月第一版，第126页。

[13]参见新浪网：《法国将为国民购买太阳能热水器提供补贴》，http://finance.sina.com.cn/b/20020501/202642.html，最后访问日期2012年5月18日。

[14]陈维春：《法国核电法律制度对中国的启示》，《中国能源》，2007年第8期，第20页。

[15][英]哈耶克著，邓正来等译：《法律、立法与自由》（二、三），中国百科全书出版社2000年版，第14页。

[16]崔民选主编：《中国能源发展报告》，社会科学文献出版社2010版，第285页。