浅谈我国水污染控制过程中主要制度的完善

叶媛博 (中山大学法学院)

摘要：本文通过对广东省水污染控制过程的介绍，将水污染控制制度的研究集中于总量控制和排污许可两项主要制度之上，并在与美国《清洁水法》规定的水污染控制制度进行对比研究的基础上，提出了完善我国水污染控制主要制度的建议。主要包括提高排污许可制度的立法层次；在法律层面上规定总量控制制度；加强水污染控制的集权管理力度及环境监测工作等内容。

关键词：水污染控制；总量控制制度；排污许可制度

一、我国水污染控制过程——以广东省为例 我国的水污染控制主要是一个由上至下的过程。在国家层面上，《水污染防治法》中规定了我国各项水污染控制制度，国务院及其环境保护部门的各项行政法规、规章进一步明确了制度的内容。在地方立法层面，各省级、市级单位也出台了落实各项制度的地方性法规、规章和规范性文件。本章通过对国家相关法律法规、广东省地方性法规及规章的分析，以及对广东省、市级环境保护机关，广州市重点污染物排放单位的水污染控制工作的了解，将广东省水污染控制过程总结如下：

1. 省各级政府在参照环保局《主要水污染物总量分配指导意见》基础上考虑各地区发展水平差距进行总量控制指标分配。第一步，区域总量控制指标分配。根据上年各区域重点污染物的出境量、出境水流断面浓度以及我国《水环境质量标准》中规定的流域断面质量标准计算区域重点污染物削减水平及初始分配总量，确定区域总量控制指标。第二步，排污单位总量控制指标分配，在优先考虑生活污水的基础上，根据工业企业及污水集中处理部门行业用水、排水定额以及行业出水水质标准计算各单位主要污染物达标定额排放量。如果计算出的排放量之和超过区域总量控制指标，则对区域内重点排污单位以计算出的达标定额排放量为基础，按等比例分配方法重新分配其总量指标，其它单位仍然按定额达标排放量进行分配。[1]

2. 各地级以上市、县（市、区）环境保护行政主管部门按照广东省许可证管理地方法律、规章对行政区域内的排污单位进行审核，批准颁发排污许可证并进行后续监督管理工作。从2001年《广东省排放污染物许可证管理办法》的实施情况来看，排污许可证制度的效果并不理想。2004年，广东省实发水污染排污许可证单位占所有排放水污染物单位（应发证单位）的比例尚不足65%。[2]2009年，广东省发布了《广东省排污许可证实施细则》，该《细则》是我国目前在排污许可管理方面较新较全面的地方性条例之一。主要特点包括：第一，取消了临时许可证，按照企业的不同情况，将排污许可证分为3个月、6个月、1年和5年四种类型。第二，规定了排污许可制度与其它环境保护制度的联系，包括环境影响评价中进行过公众参与的可以不在排污许可再次举行以及鼓励排污交易制度等内容。第三，建立定期对外公布制度，要求定期公布获得许可证资格的企业名单，包括企业的排污许可证代码、期限等内容。对无证排放、超标排放的企业按照相关规定予以曝光。目前，广东省各排污单位正在进行批次换证工作，《细则》的实施效果拭目以待。

3. 总量控制及排污许可的后续工作还包括调整修订总量控制方案、在线或者实地监测排污单位情况等。除此之外，广东省在对排污单位进行污染物排放总量控制基础上，还采用加快建设污染物减排设施、关闭污染较严重企业等措施完成重点污染物削减指标。从上述广东省水污染控制过程可见，目前我国水污染控制主要制度包括总量控制制度和水污染排放许可制度。这两项制度也是目前世界多数国家进行水污染控制和管理的制度。

二、中美水污染控制制度比较 美国水污染控制制度规定在《清洁水法》中，主要包括最大日负荷总量制度，国家污染物排放削减制度，水质标准与技术排放限制标准等。我国的水污染控制制度形成之初在一定程度上借鉴了美国的现存制度，因此与两国相关制度有相似之处，但也具有很大差异。

（一）排污许可制度与国家污染物排放削减制度 美国国家污染物排放削减系统（NPDES）是由联邦环保署（EPA）负责执行的，是对排放污染物的点源进行控制的核心制度。该制度规定：任何向水体排放污染物的点源必须获得国家污染物排放削减系统的许可证，否则即属于违法排放。NPDES许可制度中详细规定了排污申请人需履行的义务、排污许可证的种类、证件颁发程序等内容。NPDES许可制度在美国实施的三十几年来不断进行完善，在水污染控制工作中发挥着非常重要的作用。与我国排污许可制度相比，该制度主要有以下特点。

1. 联邦环保署全权负责。虽然美国是联邦制国家，但在水污染控制行政体制安排上，EPA始终发挥着重要的集权式管理作用。在NPDES许可制度中，依照《清洁水法》，EPA负责各州所有许可证的审核、发放、检查和执行工作。但是，为了发挥州环保机构对当地环保工作更熟悉的优点，立法也允许联邦环保局通过与州签订授权委托书将执行NPDES许可制度的部分或全部权力授予各州环境保护部门。但是，如果各州在执行许可证制度时违反法律规定或怠于行使职责，则EPA可以撤销、变更各州执行许可制度的权利。目前，已经有46个州获得了EPA的授权执行NPDES许可制度。[3]

相较而言，我国水污染控制管理仍然是传统的分级行政管理模式。在排污许可过程中，地方政府发挥着主要作用，从出台相关地方性法律到执行阶段，几乎都由地方政府部门负责。环境保护本身具有公益性，与地方政府经济利益不可避免的会产生冲突。这种分级管理模式极有可能成为环境问题中地方保护主义盛行的温床。

2. 非点源污染控制。NPDES许可制度最初是为了控制点源污染，然而在实践过程中，暴雨、养殖等造成的污染所占的比例有所增加，NPDES开始尝试对这些非点源污染进行控制。被控制的非点源污染有三类：暴雨径流、混合下水系统溢流和动物饲养，要求可能由于这些原因导致污染的工业企业申请相应的许可证。以暴雨径流为例，工具制造、垃圾填埋、废水处理等11个相关工业企业需要另外申请暴雨径流许可证。但是，这类非点源污染毕竟不易控制和量化，很难按照传统的程序发放许可证。目前，美国主要采用“最佳管理实践”形式对其进行控制，例如采取预警措施、设置防止污染物泄露措施及对雇员进行相关培训等。[4]

我国排污许可制度的实施对象是直接或间接向水体排放污染物的企业、事业单位。不包括点源以外的其它污染源。事实上，从总量控制指标分配过程可以看出，当计算出的区域内达标排放污染物之和大于区域重点污染物总量控制指标时，只对区域重点污染单位进行指标控制，其它单位仍然按照达标排放量进行排放。由此可见，我国排污许可制度事实上是在各排污单位达标排放的基础上，对区域重点污染单位排污总量进行许可控制。

3. 信息公开与公众参与。信息公开贯穿在NPDES许可的整个过程中，从排污者申请许可证开始，有关排污者的所有信息就要求公开。这些信息包括州水质标准、排污者排放污水水质等。对于可能受到排污许可影响的州或者公众，EPA应当确保他们收到排污申请的通知，并在有需要的情况下，及时举行公众听证会。[5]在排污许可过程中，每项排污申请以及许可证，都应当向公众公开，并应当根据规定允许公众为一定目的复印相关文件。[6]在排污许可之后，法律要求排污者对排污情况进行监测及报告，使公众可以随时得知污染物排放情况。[7]鼓励所有的社会团体、个人参与和监督整个排污许可过程。

我国目前关于公众参与环境问题的法律依据主要有2004年施行的《行政许可法》、2003年施行的《环境影响评价法》及2008年的《环境信息公开办法》，然而，以上三个法律关于公众参与的程序及参与方式的规定过于笼统，实行性不强。而排污许可制度本身也并没有信息公开或公众参与方面的内容。值得一提的是，我国部分省市的排污许可条例或办法中，规定了较为详细的公众参与办法，比如上文提到的《广东省排污许可证实施细则》[8]。

（二）总量控制制度与最大日负荷总量 由于点源污染只是水污染物来源的一部分，对于难以用排放许可制度控制的面源污染物，美国《清洁水法》规定了最大日负荷总量制度，即当某一水域在使用技术标准分配排污许可后仍然受到污染，则应当计算该水域的“每日”[9]最大负荷量，得出水污染物削减目标。最大日负荷总量制度与我国总量控制制度有很多相似之处，都是为了控制水体污染物总量。但两者并非是完全同一意义上的概念，有一定区别。

1. 计算方法不同。最大日负荷总量制度是以某一水域内水质标准为基础，计算水环境容量，并在此基础上考虑水体温度、季节、现存污染源、流速等因素，加上预留出的一定的安全系数得到的可排入污染物总量。[10]至于对最大日负荷总量指标的分配，美国一般将分配到非点源，用“最佳管理实践”的方式进行控制。

相对而言，我国总量控制制度中对区域污染物排放总量指标的计算则是以区域上一年污染物的排放量为基础进行削减。虽然在计算过程中，我国也使用了水质标准、排放标准，但上一年排放总量才是影响总量分配的主要因素。应当说，我国总量控制制度偏重于总量指标的分配，而美国最大日负荷制度则强调水质达标及控制面源污染物。

2. 法律位阶不同。美国的《清洁水法》详细的规定了最大日负荷量制度。联邦环保局为了指导各州确定受损害水域名单、设计和执行最大日负荷量计划制定了《最大日负荷量规则》。总量控制制度是我国重要的水污染控制制度之一，是排污许可制度的前提和基础。然而在我国国家法律层面上，却缺乏对该制度的详细规定，例如总量的确定方法、总量的分配方式等。国家环保局另外出台了《主要水污染物总量分配指导意见》，但其法律位阶较低，对各地区总量分配办法的约束性也不够强。没有明确的法律规定导致制度的实施缺乏透明性，我国总量控制制度更像是政府行政政策的一部分，关于该制度的立法与其在水污染控制过程中的重要性显得并不相衬。

3. 计算时间及适用范围。其它区别还包括计算时间不同与适用范围不同。最大日负荷量制度时间间隔较短，总量控制制度则以五年计划的形式计算每五年水环境污染物的总量控制目标。最大日负荷量适用于所有污染物，其控制对象可以是点源或者面源。而总量控制制度适用于国家确定的几种重点污染物，其控制指标最后都分配到各点源。

（三）其它相关制度比较 其它相关制度包括环境影响评价制度、环境质量标准等。我国的环境影响评价本身有防范水污染的目的，在排污许可审核过程中，环境影响评价文件是排污许可部门需要进行审查的资料之一。美国的环境影响评价则主要针对政府部门的规划进行环评，要求其提交可行的替代方案。两者有较大区别，对水污染控制的作用大小也有所不同。

至于环境质量标准，美国包括两种标准，水质标准和技术排放限制标准。前者与我国所说的水体质量标准相同。后者是依照某一区域或行业能达到的平均生产工艺和污染控制技术水平而制定的水污染物排放限制标准。

三、我国水污染控制制度的完善 通过以上对我国水污染控制制度实施过程的描述及美国水污染控制制度的对比分析，我认为我国应当从以下几点对我国水污染控制制度进行修改和完善。

（一）完善水污染控制制度立法 目前，我国水污染控制制度几乎都规定在《水污染防治法》中，然而，无论是对近两年开始实施的区域限批制度还是对水污染控制工作中起主要作用的总量控制和排污许可制度并没有详细实施方法的规定。建议从以下几个方面完善我国水污染控制制度。

1、在法律层面上规定总量控制制度。应当将总量控制制度从政策与法律的夹缝中转移至法律层面，立法规定总量控制的对象、总量的计算、控制指标的分配等。对于总量控制的对象，我国目前用五年计划形式对几种重点污染物进行总量控制，充分体现了政策的灵活性。然而，法律要求稳定性，对此，可以考虑采取以下两种立法模式：第一，借鉴美国的最大日负荷量制度，将总量控制的对象表述为“对于达到污染物排放标准但仍然受到污染”的水体实施总量控制制度。这种表述的存在的问题在于不同时间段中总量控制对象不同，无法进行特定污染物的逐级分配，对当地环保部门的执法效率和执法力度提出新的挑战。第二，用法律规定重点污染物的选择方法，并规定一定周期内调整总量控制对象。这种方法有利于总量控制指标的分配，且能够保证立法的稳定性。

对于总量控制的计算和分配，可以参考《主要水污染物总量分配指导意见》进行立法。同时，为了体现不同地区及行业的特殊性，建议在分配过程中增加技术排放限制标准。目前我国所使用的水体质量标准和水污染物排放标准未能充分考虑区域和行业差异，而美国采用的技术排放限制则是根据行业生产工艺和社会污染控制平均水平基础上得出的，具有较强的先进性。

2、提高排污许可制度立法层次。相较于美国将国家污染物排放削减制度的内容详细规定在联邦立法中，我国目前只在地方法律法规中存在排污许可制度。2004年4月，国家环保总局污染控制司开始进行《排污许可证条例》的立法准备工作，该条例较详细的规定了我国实行排污许可制度的方法、程序等内容。2007年《排污许可证管理条例》被国务院法制办列入立法计划，然而，至今该条例仍然是草案。建议今后立法工作中，将排污许可制度与排污申报制度结合，以国家法律的形式规定排污许可制度。

在排污许可制度的立法过程中应当注意：首先，明确规定排污许可过程的信息公开和公众参与方式。发挥公众在水污染控制过程中的重要作用，鼓励社会团体、个人参与许可过程，监督排污单位按许可证排污。其次，加强处罚措施，对于不按照法律规定进行排污申报、申请排污许可证以及不按证排污的行为，给予严格的行政处罚、甚至追究刑事责任，避免守法成本大于违法成本的情况。最后，注意排污许可制度与其它环境保护制度的协同工作。例如，环境影响评价制度中的公众参与过程中可以与排污许可中的公众参与合并，充分利用资源节约时间。又如，在立法处理好排污许可制度与总量控制制度、排污收费制度、排污交易制度之间的关系，便于不同制度之间的衔接。[11]

（二）加强水污染控制制度的执法工作 环境执法是我国环境保护工作的薄弱环节，一方面这与我国环境行政管理职权较分散，形成“九龙治水”的局面有关。另一方面则是因为我国环境污染问题本身较严峻、环保部门资源有限。建议从以下几个方面加强我国水污染控制制度的执法工作。

1、加强水污染控制的集权管理力度。上文论述了美国水污染控制行政管理的特点，美国水环境质量是由集权管理到适当分权的过程。事实上，美国对水污染控制进行集权管理的十几年中，是美国水环境质量改善最快的一段时期。为了使我国水环境执法工作走出困境，建议参照美国的行政管理方式，加强水污染控制的集权控制力度。首先，加强中央对地方的监督。可以要求地方政府及环境保护部门，及时向国家环境保护部汇报本行政区域内的水环境变化状况，以及区域内对环境有较大影响的项目环境影响评价及许可审批资料。对于影响本行政区域内公民身体健康或严重影响当地环境的项目，应当报国家环境保护部门进行审批。其次，加强省级环保部门对下级的水环境管理。目前，我国县级环境保护部门即具有颁发排污许可证的权利。实践中，由于偷排污水导致的污染事故多数都是由于县级环境保护部门未能做好排污许可工作造成的。如果说由中央直接对地方各级排污申请进行审批存在困难，则由省级环保部门为下级的排污许可审批把关则是完全可行的。

2、加强环境监测工作。环境监测工作能够全面反映环境质量现状及发展趋势，为水污染控制提供科学可靠的数据，是所有水污染控制制度的重要基础。然而，在对广东省水污染控制过程研究过程中，笔者发现环境监测过程存在一些漏洞。首先，强调对环境质量监测，忽视对排污企业的监测。我国在重点流域、各区域主要河流都设有水质监测点，能够较全面的掌握全国水质情况变化。然而，对于排污单位的水污染物是否达到排放标准的监测却不够充分，这主要受制于我国环保部门资源有限。对此，建议充分发挥排污单位的自我监督和周围居民的群众监督作用，鼓励企业主动将监测结果上报环保部门，及时处理居民对排污单位违法排污行为的举报或投诉。其次，强调对重点排污企业的监督，忽视对中小企业的监督。重点排污单位在水污染控制过程中始终受到“偏爱”。重点排污单位的确具有较大的减排空间，然而，近几年来，我国中小型企业发展迅速，在国民经济中占有越来越重要的地位，且大部分中小型企业都以制造业为主，具有不可忽略的减排空间，这一点在我国南方尤其明显。各地环境监测部门应当加强对中小型企业的水污染排放浓度及排放总量监测，为水污染控制制度提供可靠的数据。

作者简介：叶媛博，中山大学法学院环境资源法博士生。

[1] 环发[2006]189号《主要水污染物总量分配指导意见》

[2] 国家环保总局环境与经济政策研究中心“六省市排污许可制度实施情况调研报告”，载《环境保护》2005年第6期，第58页。

[3] State Program Status, at http://cfpub.epa.gov/npdes/statestats.cfm， (last updated August 01, 2011 1:58 PM).

[4] Clean Water Act: 402 (j) (33 U.S.C. 1342)

[5] Clean Water Act: 402 (b) (33 U.S.C. 1342)

[6] Clean Water Act: 402 (p) (33 U.S.C. 1342)

[7] Clean Water Act: 304 (i) (33 U.S.C. 1314)

[8] 见《广东省排污许可证实施细则》第20条至第22条。

[9] 关于是否需要精确到每一日的最大负荷量，并没有明确的规定。从理论上看，由于季节及水流情况的变化，每日水体最大负荷量很可能存在差异，这可能影响到后续通过排污许可分配工作。实践中，许多州并没有按“日”计算水体最大负荷量。除此之外，考虑到最大日负荷量计算时留有一定的安全系数，且日最大负荷量所确定的削减目标一般都分配到非点源污染中，控制过程具有灵活性，因此是否按“日”计算最大负荷量对该制度的实施并无很大影响。

[10] Clean Water Act: 303 (d) (33 U.S.C. 1314)

[11] 例如在《广东省排污许可证实施细则》中第19条第2款规定了“新建项目单位在环境影响评价文件审批过程中已举行过听证的，其申请排污许可证可不再举行听证。”