完善立法机制，加强农村环境保护立法*

张建伟 王艳玲 （河南大学环境与民商法研究所，河南开封 475001）

摘要：农村环境承载着农业生产并且连接着自然生态系统，但当前农村环境保护立法薄弱，具体到法律层面来看，立法机制本身的不完善是关键。这一问题的解决需要完善农村立法机制，其迈向是从单一静态到多元动态。

关键词：农村环境保护；立法机制；完善

一、事实与规范的失衡——当前农村环境保护立法的现状 农村环境承载着农业生产并且连接着自然生态系统，是一国环境整体中的重要组成部分。农村环境对于中国具有至关重要的意义：一是长期以来我国农村人口始终占大多数，农村环境质量直接影响到广大农民的环境权益和生活质量；二是农业的发展离不开环境的支撑，同时城市环境由于环境的整体性与农村环境具有明显的交互性。基于此，近年来加强农村环境保护已成为国家环境保护总体战略中的重要一环。但与加强农村环境保护的现实需求相对的，则是当前农村环境保护立法的薄弱，突出表现为事实与规范的失衡，具体而言：

（一）立法内容零乱，缺乏专门立法

长期以来，有关农村环境保护的立法内容十分零乱，相关法律的一些规定亦非常原则，如《环境保护法》规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素”（第二十条）；《农业法》规定：“发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。各级人民政府应当制订农业资源区划、农业环境保护规划和农村能源发展计划，组织农业生态环境治理”（第五十四条）。现实中，农村环境保护活动的顺利、有效和持续开展需要专门的立法，而截至目前仅有国务院办公厅转发的原环保总局等部门《关于加强农村环境保护工作的意见》（2007年）和环境保护部等部门《关于实行“以奖促治”加

快解决突出的农村环境问题的实施方案》（2009年）两项规范性文件，规范密度低且不够周延。

（二）组织与权限划分模糊

农村环境保护事涉中央与地方的纵向关系，同时还涉及环保与农业、林业、水利、国土等多个部门的横向关系，其组织与权限划分需要通过立法加以明晰，但现行农村环境保护立法对此却规定模糊。实践中：从纵向关系来看，中央政府具有较强的政治意愿加强农村环境保护，而地方政府则往往动力不足，结果造成执行的“空洞化”；从横向关系来看，多部门的农村环境管理体制使农村环境保护缺乏专责的保护机关，从而导致“有利的事情争着管，无利的事情没人管”的局面。

（三）制度安排存在缺失

现行的农村环境保护立法在制度安排上秉承传统的环境立法理念，以传统的“命令——控制”模式为主，注重规划、许可、制裁等核心管制工具的采用，但对为农村环境保护做出“特别牺牲”的补偿和在农村环境保护中权益受到侵害的救济等则缺乏制度性的解决措施，进而影响核心管制工具功能作用的发挥。

二、农村环境保护立法不彰的关键——立法机制不完善 当前农村环境保护立法不彰，从大的背景来看源于长期以来城乡二元社会的分化，环境保护立法“突出表现出大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征，环境法律原则和环境法律制度，着重反映了大中城市的环境保护需要，并未认真研究和采取适应于城乡整体环境管理的法律制度及其实施手段和形式”[1] ，但具体到法律层面来看，立法机制本身的不完善是关键。正如有学者所指出的：“中国法之不行或难行的根源，差不多存在于中国法制和法治的各个基本环节。首先是存在于立法环节，是立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行。”[2]现实中，立法机制存在着诸多不完善的地方，主要表现在：

（一）重政府主导，轻公众参与

农村环境保护事涉广泛的利益冲突，农村环境保护立法的本质应该是一个利益识别、利益选择、利益整合及利益表达的交涉过程。根据《立法法》的规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”（第五条），但实践中政府在农村环境保护立法过程中一直发挥着主导作用。近年来，虽然立法机关越来越多地参与到农村环境保护立法中，不过政府特别是相关政府部门仍然起着决定性的影响，其直接后果是农村环境保护立法中的“部门利益化”现象。与此相对的是，公众则缺乏有效途径参与到立法的过程中，从而导致公众尤其是农民的环境利益在农村环境保护立法中无法得到有效维护。、

（二）重事后立法，轻事前立法

立法有事前立法和事后立法：所谓事前立法是指在实际活动前便订定标准及规范，在问题发生以前即进行控制以防止未来可能出现的不利状况；所谓事后立法则是指待问题发生之后，才采取立法措施以解决问题。虽然“预防原则”是环境法的基本原则，但在农村环境保护立法中，长期以来采取的却是事后立法，即当有损于农村环境的某种现象、某些行为发生、发展，成了突出的严重农村环境问题时才启动立法，典型的如农村饮用水源问题，据统计目前全国有３亿多农民饮用不合格的水，农村饮用水符合饮水卫生条件的仅为６６％，一些地区由于饮用水源污染引发的各类疾病明显上升，已严重威胁到广大农民群众的身体健康；一些地区农村环保信访量不断增加，由于水源污染引发的群体性事件也呈上升之势，影响农村社会的稳定。

三、完善农村立法机制的迈向：从单一静态到多元动态 近年来，农村环境保护工作虽取得积极成效，但全国农村生态环境形势总体上仍然比较严峻，当前农村环境问题日益显现化，农村生活污染、面源污染日趋严重，工业污染、城市污染向农村转移，水土流失、土地沙化、生态功能退化等状况还在发展，究其根源是农村环境保护立法的薄弱。为此，要深入开展农村环境保护工作，必须加强相关立法，而这一问题的解决需要完善农村立法机制，其迈向是从单一静态到多元动态：

（一）立法主体从单一到多元

立法主体从单一到多元就是要破除并改革当前农村环境保护立法中由政府特别是政府部门主导的局面，而迈向立法机关、政府和公众共同参与的多元立法，这其中尤其是要保障广大农村公众切实的参与。农村环境保护事渉广泛的利益冲突包括短期与长期考量的冲突、效率与正义的冲突、民主与法治的冲突、开发与保护的冲突、地方与中央的冲突等，由此农村环境保护立法不能完全以德政的观点行事，必须重视相关当事人的意愿与参与，根据《立法法》的规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”（第五条）。基于此，立法主体从单一到多元是完善农村立法机制的基本迈向。

（二）立法过程从静态到动态

立法过程从静态到动态就是要构建基于公众广泛参与的社会利益博弈机制，以保证农村环境保护立法过程的公开透明，形成立法共识，这是更重要、更根本的完善农村立法机制的途径。就此，农村环境保护立法应实现从“关门立法”向“开门立法的”过程转变，具体而言可以通过强化立法听证会来推进。立法听证是立法机构在制定或修改涉及公众或公民权益的法案时，听取利益相关者，社会各方及有关专家的意见，并将这种意见作为立法依据或参考的制度形式和实践活动。立法听证会是公众参与农村环境保护立法的良好途径，其最大价值在于：“构筑了一个利益博弈的新平台，通过这个平台，各个利益主体与以前相比可以较为充分的表达自己的立场，提出自己的意见。正因为如此，才增加了各个涉法群体在法通过后守法的主动性，降低了社会的守法成本。”[3]

四、加强农村环境保护立法的若干构想 目前，加强农村环境保护立法已成为理论界和实务界的共识。为解决农村环境保护实践中的事实与规范失衡，针对当前的立法现状，加强农村环境保护立法的构想主要是：

（一）制定专门立法

2008年7月国务院召开的全国农村环境保护工作会议提出：要综合运用法律、经济、技术等手段，着力加大农村污染治理力度，建立健全农村环保的政策体系和长效机制；2011年12月召开的第七次全国环境保护大会强调：要坚持城乡统筹、梯次推进，加强面源污染防治和农村环境整治。上述表明了党中央、国务院加强农村环境保护工作的决心，因此制定专门的农村环境保护立法的时机已经成熟。农村环境保护专门立法可以有效解决当前农村环境保护立法内容零乱这一突出问题，避免规范“漏洞”，提供法律基础。

（二）明晰组织权限

农村环境保护的各层面运作，都必须在明确的组织机构与权限分配的情况下，才能顺利运行。现行环境保护实行的统一监管、分工负责，地方政府对本行政区域环境质量和环境安全负总责的管理制度，适用于农村环境保护就是：在纵向上要厘清中央与地方的关系，明确各自的权限，以解决现实中地方与中央的冲突；在横向上要确立环保部门在农村环境保护领域的统一监管，明晰农业、林业、水利、国土等相关部门的职责，以克服权责不清、政出多门的局面。

（三）强化补偿机制

在注重规划、许可、制裁等核心管制工具的采用的同时，农村环境保护立法应强化对为农村环境保护做出“特别牺牲”的补偿机制。目前，“以奖促治、以奖代补”已成为推动农村环境综合整治行之有效的手段，今后中央财政将进一步扩大“以奖促治、以奖代补”资金规模，许多地区也在加大这方面的投入。补偿机制体现了农村环境保护立法中的实质正义，除了通过“以奖促治、以奖代补”做措施上的强化外，补偿的理念、条件、标准等更应在立法中展现出来，以此可以提高其正当性的基础。

（四）重视司法救济

传统上农村环境保护立法强调通过行政执法来加以实施，即由相关的政府部门包括环保、农业、林业、水利、国土等根据各自的职责，以行政执法的方式来落实有关的农村环境保护法律规范，如《防沙治沙法》规定：“在国务院领导下，国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作”（第五条）。农村环境保护立法中重行政执法虽可以带来执法的便捷，因为相关行政机关对各自工作中涉及农村环境保护的内容较为熟悉，但行政执法对于在农村环境保护中权益受到侵害的救济则力有不逮。与此相反的是，司法在这些方面可以发挥无可替代的作用，农村环境保护立法需重视司法救济，拓宽诉讼管道，从而避免制度外抗争和自力救济，实现程序正义，维护农村社会的稳定。

Abstract: The rural environment bears agricultural production and links up natural ecosystem. However, the existing legislation on rural environmental protection is weak, the key point of which is the imperfect legislative system per se from a legal perspective in details. This problem needs to be resolved through improving the rural legislative system by advancing it from unitary and static state to diversified and dynamic state.

Key words: rural environmental protection, legislative system, improvement

作者简介：张建伟（1968-），男，汉族，河南大学环境与民商法研究所所长，教授。

王艳玲（1968-），女，汉族，河南大学环境与民商法研究所研究员，副教授。

* 基金项目：教育部人文社科规划项目“农村环境保护立法及其实施机制研究”（10YJA820107）和国家社科基金“生态恢复整治法律制度研究”（11BFX081）之阶段成果。

[1] 李启家：“中国环境立法评估：可持续发展与创新”，《中国人口 资源与环境》2001年第3期，第23页。

[2] 周旺生：“论法之难行之源”，《法制与社会发展》2003年第3期，第17-18页。

[3] 洪丰 周洪：“创新立法机制 提高立法质量”，《公民导刊》2005年11期，第16页。