王秀卫 （海南大学法学院）

南海海底蕴藏着大量的油气资源，主要分布在24个沉积盆地，总面积约72万平方公里。石油地质储量在230亿至300亿吨之间，而且含硫量少，品质优良。更引人注目的是，科考人员在中国南海北部圈定了11个“可燃冰”矿体，预测储量约为194亿立方米。专家称“可燃冰”是石油、天然气的最佳替代能源。因此，南海被誉为“第二个波斯湾”，也因此引起周边国家的觊觎。1986年开始，越南在南沙打出了第一口出油探井，其它周边国家也纷纷仿效，并引进外国公司进行合作开发，使南海问题更加复杂化。2012年4月10日，越南与世界最大能源企业——俄罗斯天然气工业公司签署开采南海两个大型天然气田的协议。到目前，越南、菲律宾、马来西亚、新加坡等周边国家都在南海开采石油，他们已经在南沙海域钻井1000多口，做了126万公里的地震测线，查明了油气资源量268亿吨，发现含油气构造200多个和油气田180个，年采石油量超过5000万吨，早已形成了事实上的开发热[1]。南海是我国固有领土，其中的油气等自然资源对我国能源安全及持续发展具有战略意义，随着南海局势的升温，南海油气资源开发的模式选择成为关系我国切身利益和周边局势的重要问题。目前，根据资源所在地理位置及相关国际政治环境，可以分别选择以下三种模式。

一、独立自主开发模式

南海油气资源开采大多属于远距离深海作业，技术层面要求非常复杂，在我国科学工作者努力下，南海油气资源开采的技术突飞猛进，据报道，中国首座自主设计、建造的第六代深水半潜式钻井平台“海洋石油981”2012年5月9日在中国南海海域正式开钻，开钻井深1500米。这是中国石油公司首次独立进行深水油气勘探开发，标志着中国海洋石油工业的深水战略迈出了实质性的步伐。“海洋石油981”于2008年4月28日开工建造，是我国首座自主设计、建造的第六代深水半潜式钻井平台，最大作业水深3000米，钻井深度可达10000米，平台自重超过3万吨；从船底到井架顶高度为137米，相当于45层楼高。^[2]这是我国石油公司首次独立进行深水油气勘探开发，标志着我国海洋石油工业的深水战略迈出了实质性的步伐，我国已经具有在南海独立自主开发深水油气资源的能力，此次开采地点在中国南海水域距离香港东南172海里处的“荔湾6-1-1”井，开采地点选择在中国200海里专属经济区范围内，体现了我国为维护南海地区的稳定，避免不必要的纷争扩大的谨慎态度。^[3]

独立自主开发南海油气资源是商业行为，更是彰显主权的政府特许行为，具有重大的政治意义和战略价值，是我国海权的典型体现，除了传统的商业风险之外，当然也会存在政治及安全方面的风险，因此，应选择先易后难的开发模式，对油气资源丰富、地质条件安全、权利清晰的区块先行开发，条件成熟后，逐渐扩大独立自主开发的范围。另外，国家对于南海油气资源开采应该采取措施进行支持，一是安全保障工作，保障油气开采设施正常生产及资源的正常运输，在我国管辖海域，可以针对性的划定油气钻井平台附近区域为特别安全防护区，采取必要的禁止航行、捕捞等行为的措施，保障开采设施的安全运行；二是加强海上全方位执法，对已经自主开发和规划自主开发的油气资源矿区进行重点巡查保护，保障独立自主进行油气资源的开发；三是在独立开发油气资源的过程中，注意高标准的保护海洋生态环境，做到既开发本国的自然资源，又不对区域内及周边的海洋生态环境造成损害，如上述钻井平台就采用了最先进的本质安全型水下防喷器系统，在紧急情况下可自动关闭井口，能有效防止类似墨西哥湾事故的海洋生态损害发生。

二、共同开发模式

共同开发是在最终划界之前，为了开发和分配争议海域的潜在自然资源，两个或多个相关国家基于政府间的国际协议而共同行使主体权利和管辖权。[4]这个定义与《联合国海洋法公约》“临时安排”制度的相关规定是一致的。海权主张重叠或争议的当事国，可以经过协议，就特定区域、开发形式、利益分享、风险承担等以成立联合机构等方式根据国际法以及各方协商，对海洋自然资源进行共同开发，这是我国政府对于南海问题“主权属我，搁置争议，共同开发”原则的体现，也是世界各国解决争议地区资源开发的成功经验。1958年《巴林和沙特阿拉伯大陆架划界条约》首开先河，同时解决了在波斯湾的划界和跨界资源的共同开发。[5]1962年荷兰和西德《对于1960年埃姆斯-多拉德条约的补充协议（1962）》，规定双方在一块明确划定的区域内共同探勘开发和“平等分享开发出的石油和天然气”。[6]这个条约开辟了在尚未划定边界的相邻地区进行共同开发的先例，受到了广泛的重视。[7]该协议在国际法院1969年“北海大陆架案”判决中被援引，因而开辟了广泛适用共同开发的路径。1965年英国和挪威签订的大陆架划界协议中，两国加入了共同开发跨界资源的条款，被称为“单一地质构造条款”，^[8]此后为许多国家的海域划界条约所采用。1974年日本与韩国签定《日本和大韩民国关于共同开发邻接两国的南部大陆架协定》，同年苏丹与沙特阿拉伯签定了《关于共同开采共同区域内的红海海床和底土的自然资源协议》。

在南海海域，2004年9月，中菲两国达成在有关协议区联合进行海洋地震工作的协议后，2005年3月，中菲越三国签署了为期3年的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。2005年8月，中海油田服务股份有限公司获得《三方协议》项下的一项“联合合约”，在南沙群岛进行二维地震勘探工程。此约标志着《三方协议》获得新的进展。此外，2005年11月《中越联合声明》提出，“双方同意尽早开始湾口外海域的划界谈判并商谈该海域的共同开发问题。”2006年8月《中越联合新闻公报》和2008年6月《中越联合声明》都重申“稳步推进北部湾湾口外海域划界谈判并积极商谈该海域的共同开发问题。”另外，在黄海海域，2005年12月中朝签署了《中朝政府间海上共同开发石油的协定》，在东海海域，2008年6月中日签署了《关于东海共同开发的谅解》。

共同开发的主体只能限于海权主张重叠的当事方。区外国家不能成为共同开发的主体，但并不意味着可以忽视其依据《公约》的规定所享有的合法权益。[9]区外国家的石油公司可以参与共同开发，但其参与仅属于私法上的合同当事人而非条约法上的缔约方。我们可以考虑先在仅涉及两个国家的争议区域建立双边性共同开发区，在条件成熟时再扩到多国的争议区域。根据南沙群岛含油气盆地分布特征及共同开发的难易程度，可选择的共同开发区为:南沙海域东部的礼乐滩仅与菲律宾有争议，可与菲律宾共同开发；南部的文莱-沙巴盆地和曾母暗沙盆地与马来西亚或文莱有争议，可考虑与马来西亚或文莱共同开发；万安西盆地仅与越南有争议，可与越南共同开发。[10]

关于南海区域共同开发的适用范围，有学者做出了三个层级的解读：（1）南海岛礁属于中国，岛礁及周围12海里领海，主权勿庸置疑属于中国，没有可以妥协的余地，不能共同开发；（2）但在岛礁与岛礁线以外，则为1947年U形线内中国的历史性水域，可以考虑共同开发，但中国应有优先权，诸如资源管理的优先权、海洋环保优先权、海洋科研优先权、航海及航空交通管制权等；（3）U形线以外，整个南中国海，中国应该完全平等地分享，按照《公约》第122条有关“半闭海”的规定，进行合作，共同开发。[11]

值得指出的是，台湾不具有《公约》规定的缔约主体适格性，但台湾应是共同开发的适格主体。国民政府在战后即收复了南沙群岛，此后台湾一直控制其最大岛屿太平岛，且对东沙群岛和对中沙群岛的黄岩岛划定了领海基线。因此台湾是南海海域权属争端的当事方。台湾作为共同开发的当事方有助于确保南海的和平、安全与稳定，符合《公约》临时安排制度追求的目的。另外，台湾中国石油公司和大陆中国石油天然气集团公司曾签署过《技术交流及合作研究意向书》，并与大庆油田达成联合勘探石油协议，其所属的炼制研究所、探采研究所与大陆中国石油化工集团公司、中国石油天然气集团公司洽谈过合作项目及内容;台湾中国石油公司与大陆中国石油化工集团公司、与大陆中国海洋石油总公司分别于2000年和2002年就开始合作，大陆每年进口的1亿多吨原油中有相当部分交台湾的石油公司代炼成成品油，然后再输送到大陆。另外，台塑公司也已与大陆中国化工进出口总公司签定代炼原油协议。大陆已成为台商最大的石油化工产业投资地。台湾石化业在1991-2004年间对大陆总投资金额达63亿美元，台湾石化业的60%已转移到大陆。这既为两岸合作开发海上油气资源奠定基础，也为开发海上油气资源建立新型合作机制积累了经验[12]。

三、合作开发模式

由于技术能力和资金原因，东南亚各国的南海油气开发基本由国际大石油巨头主导，各国采取PSC(产量分成合同，ProductionSharingContract)合作开发模式。即：资源国以资源出资，外国公司负责勘探开发并承担风险，收回成本后，双方按比例分成。其中，越南在南海的开发最为激进。1975年美孚石油公司在越南南部海域发现了石油。上世纪80年代，越南国家石油与天然气公司(PetroVietnam)和苏联石油公司Zarubezhneft成立合资公司Vietsovpetro，合作开发白虎油田。白虎油田至今仍是越南第一大油田，一度占越南原油产量一半。2004年，越南石油产量达到峰值，日产超过40万桶，之后一直徘徊于日产30多万桶上下。2009年，越南原油的净出口为每日5.3万桶，其中一半出口美国。2000年越南修订了《石油法》，不仅使国际石油公司参与竞标的过程更加公开、透明，而且条件非常优惠，合资公司中外方股份可占到80%左右。这与我国合资公司中方控股51%的合作条件比较，明显更为优惠，可见其不惜牺牲巨大的经济利益染指南海的野心。

合作开发不同于共同开发，其是指主权国选择其它国家或地区的石油企业参与经营，签定合作协议，组成合资公司等方式对收益分配、风险承担、技术资金投入等权利义务进行约定，参与合作一方应遵守主权国的法律法规。如中国外交部曾于2008年宣布：中日双方近日经过认真磋商，同意在实现有关海域划界前的过渡期间，在不损害双方各自法律立场的情况下进行合作，在东海选定适当的区域迈出共同开发第一步。此外，日方同意依照中国法律参加春晓油气田有关合作开发，接受中国法律的管辖。从事共同开发的双方各自向本国交纳税费，对等承担投资和风险，对等获得利益；而合作开发中，参与合作的一方要向主权国依法纳税，要遵守该国的相关法律。

我国在渤海、东海与丰富的与国外石油公司合作的经验，1992年，美国克里斯通的石油公司与中海油签订了南沙“万安北”-21区块PSC石油开发合同。出于政治和外交上的顾虑，这份油气合同被有关部门搁置。合作开发模式有利于我国“以市场换技术”策略，有助于我国尽快克服南海地质条件复杂、技术要求高的障碍，早日实现南海油气资源为我所用，体现我国对南海的实际管辖。南海油气资源是典型的深水远距离开采，技术难度较大，与陆地油气资源以及其它海域油气资源相比成本较高。为鼓励外资石油企业参加南海油气资源的合作开发，我国可从税费方面制定特别规则，加大优惠力度。

目前，我国关于中外合作开采油气的外资企业征税按照《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（2011年11月1日修订）的规定，参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税。为执行石油合同所进口的设备和材料，按照国家规定给予减税、免税，或者给予税收方面的其他优惠。自2011年1月1日至2015年12月31日，在我国海洋进行石油（天然气）开采作业的项目，进口国内不能生产或性能不能满足要求，并直接用于开采作业的设备、仪器、零附件、专用工具，在规定的免税进口额度内，免征进口关税和进口环节增值税。鉴于南海油气资源开采的技术难度与政府复杂性，我国可对参加南海油气资源合作开发的外国企业制定有别于陆地和其它海域油气资源开采的特别优惠政策。

可以预见，未来一段时间内，三种开发模式将会在南海油气资源开采中并存，随着我国深水油气资源开采技术的不断成熟，独立自主开发模式将会起到越来越重要的作用，对我国能源安全、南海权益维护有着举足轻重的意义，同时，在争议海域，友好协商之下的共同开发，以及在地质情况复杂、技术要求高的海域的合作开发，将成为必要的补充。如何选择于我有利的开发模式会是将来一段时间的重要工作内容。

作者简介：王秀卫，女，法学博士，海南大学法学院副教授，研究方向：环境资源法学。

[1] 陈洁 温宁 李学杰：《南海油气资源潜力及勘探现状》，《地球物理学进展》2007年第4期。

[2] 《我国首座深水钻井平台南海开钻》，中国新闻网

2012-5-9http://finance.sina.com.cn/china/20120509/093812025045.shtml

[3]肖中仁：《“自主开发”南海油气资源或将成为最现实选择》，凤凰网

2012-5-9http://news.ifeng.com/mainland/special/nanhaizhengduan/content-1/detail_2012_05/09/14417592_0.shtml

[4]高之国：《国际法上共同开发的法律概念及有关问题》，海洋出版社2004年版，第24页。

[5]UN Doc. ST/LEG/SER. B/16, 409.

[6]UN Doc. ST/LEG/SER. B/15, 755.

[7]秦晓程：与海底资源共同开发有关的几个国际法问题，《政法论坛》2000年第1 期，第135页。

[8]协定第4条规定：如果发现了单一地质石油结构跨越了边界线，缔约双方应谋求就上述矿床的开发方式及收益分配达成协议。

[9]如《公约》的专属经济区和大陆架制度所规定的：所有国家均享有航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途；沿海国对大陆架权利的行使，不得影响大陆架上覆水域或水域上空作为专属经济区或公海或公空的法律地位。所有国家都有在大陆架上铺设海底电缆和管道的权利，等。

[10] 罗婷婷：《南海油气资源共同开发合作机制探析》，《海洋开发与管理》2011年第5期。

[11]参见傅崐成:《南（中国）海法律地位之研究》，一二三资讯出版1997年版，第67页。

[12] 孔艳杰 隋舵：《海峡两岸合作开发东海、南海油气资源探析》，《学术交流》2008年第11期。