浅论我国地质灾害防治法制

王菲菲 （福州大学法学院，福州350001）

摘要：我国是一个地质灾害多发的国家，国家应完善地质灾害防治法制。虽然我国地质灾害的相关防治法制已初步建立，但我国地质灾害防治法制中存在的一些问题仍值得引起我们的注意。本文拟对这些问题进行分析并一一提出建议，以期能对健全完善我国地质灾害防治法制有所裨益。

关键词：地质灾害；防治；法制

引言 我国是一个地质环境脆弱、地质灾害多发的国家。据调查，我国地质灾害点多面广，就目前而言，就已发现约23万处地质灾害隐患，其中需要治理的滑坡、泥石流有2.8万处，特大型地质灾害隐患点有1800多个。且根据国家统计局2011年发布的《国民经济和社会发展统计公报》显示:“全年因洪涝、滑坡和泥石流灾害造成直接经济损失1260亿元。全年大陆地区共发生5级以上地震17次，成灾15次，造成直接经济损失60.1亿元。”由此可见，地质灾害已成为制约我国经济和社会发展、威胁人民生命财产的重要因素之一。

一、地质灾害及其防治的重要性 地质灾害,是指包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。

地质灾害具有难以预测性、破坏力大等自然灾害特性,这些特性使得光靠技术手段来完全避免地质灾害是不现实的,但是我们可以通过制度的设计和完善来应对地质灾害发生前的预防准备工作以及灾后的恢复和重建等一系列工作。所以，国家应建立完善地质灾害防治法制，以便有针对性地全面部署地质灾害防治工作，避免和减轻地质灾害给人民群众生命、财产造成损失，促进我国经济、社会的稳定发展。

二、我国地质灾害防治法制现状 据相关资料统计,我国有关地质灾害防治的相关法律法规和政策就高达几百部，这些法律法规和政策对于政府和群众防治地质灾害起着非常重要的指导作用。

1999年国土资源部发布了《地质灾害防治管理办法》,规定了地质灾害规划、预防、治理、惩罚等基本内容,建立起“群测、群防、群治”的防治理念,使地质灾害防治有了正式的法律依据。

其后，由于《地质灾害防治管理办法》已不能适应我国地质灾害防治工作发展的需求,国务院于2003年11月制定了《地质灾害防治条例》，并于2004年3月1日起施行。《地质灾害防治条例》第三条指出，地质灾害防治工作应当坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则。该条例还对地质灾害防治规划、地质灾害预防、地质灾害应急、地质灾害治理和法律责任等内容进行了更为详细的规定。该条例在我国防治地质灾害，避免或减轻地质灾害造成的损失，维护人民生命和财产安全上起到一定的作用。

随着《地质灾害防治条例》的发布，相关地方性法规或规章、《国家突发地质灾害应急预案》也陆续颁布和出台，各省（区、市）和大部分易发区的市、县均发布实施了应急预案和防治规划，资质管理、信息报送和应急响应等均有章可循，可以说地质灾害防治法制已初步建立。另外，在地质灾害防治实践中，目前我国已完成了2020个县（市）的地质灾害调查与区划工作；三峡移民工程、地震灾区恢复重建，以及青藏铁路、西气东输等国家重点工程的地质灾害评估取得实效；建起1个国家级地质环境监测院、32个省级监测总站、233个市级监测分站和166个县级监测站，建起了一只10多万人的群测群防监测员队伍；已建成866个“十有县”，“万村培训行动”和“县、乡、村干部国土资源法律知识宣传教育”培训了300多万人，基层“五到位”宣传活动培训了10万人；完成汶川、玉树地震次生灾害排查等多次重大地质灾害的应急抢险工作；中央和地方财政都大幅增加了地质灾害防治资金投入[①]。

三、我国现阶段地质灾害防治法制存在的问题 通过上述对我国地质灾害防治法制现状的考察,可以说我国地质灾害的相关防治法制已初步建立。但同时，我国地质灾害防治法制中存在的一些问题仍值得引起我们的注意:

（一）地质灾害防治立法层级太低,体系不完整,缺乏规范地质灾害防治管理的基本法 首先，地质灾害防治立法层级太低。防灾救灾关系到整个国家和社会最根本和全局性的问题,从其重要性上来看应属于最高立法机关即全国人大或全国人大常务委员会的立法范围，而我国关于地质灾害防治立法并未将其纳入最高立法机关的立法范围，仅仅停留在由部门或者地方通过的行政规章的立法层级上。

其次，地质灾害防治立法体系不完整。这表现在：现行地质灾害防治立法对地质灾害应急的规定太过笼统，使得其在实际工作中很难得到较好的执行；对于如部门区域协调、信息沟通与公开、行政管理、刑事责任、民事责任等问题，我国地质灾害防治立法中还存在相当多的空白；另外，其他一些与地质灾害相关的规定，诸如对于地质环境如何进行有效的监测与保护，公众、企业如何参与进行地质灾害防治工作，以及如何开展地质灾害防治宣传和教育等方面，也存在相当多的法律空白。

最后，缺乏规范地质灾害防治管理的基本法。由于地质灾害防治基本法的空缺，相关的下位法无法得到上位法的统一协调、规范，从而造成立法体系上纵向的断层，同时横向上也得不到更好地沟通。[②]

（二）地质灾害防治资金来源规定不足 地质灾害防治的各个阶段都要求大量的人力、物力投入，需要大规模的资金投入。而我国《地质灾害防治条例》对此并没有详细的规定。《国家自然灾害救助应急预案》也只规定了由民政部组织协调发改委、财政部等部门，根据国家发展计划和《中华人民共和国预算法》规定，安排中央救灾资金预算。目前我国地质灾害防治资金绝大部分是由中央政府承担，地方政府只承担了极少部分，这使得在遇到重大地质灾害需要治理时，各级政府主要是依赖上级乃至中央政府的支持，即上级补助经费来度过难关。另外，在社会救助方面更是没有相关法律法规进行规范，救灾物资的管理也存在巨大的法律漏洞，强制募捐、非法挪用善款等现象屡禁不止。

虽然我国对防灾救灾的资金投入逐年增多，但从总体上看，防灾救灾资金投入与需求之间仍存在着差距，这点在我国广大农村等欠发达地区表现得尤为明显。这些地区大量存在着灾害预警方面的资金投入不足，灾后救助资金不能满足灾民的生活需要等问题。例如，2011年5月至11月,甘肃省人大常委会就组成执法检查组对《甘肃省地质环境保护条例》的实施情况进行检查。经检查发现，国土资源部门地质灾害防治的专职管理人员少，特别是基层地质灾害防治专业技术人才缺乏；市、县两级还未普遍设立地质灾害专业监测机构，地质灾害防治技术支撑能力不足。而这专职管理人员少、专业监测机构未普遍设立的问题很大一部分是源于资金的不足。对此，该检查组就提出建议，要求各级财政逐年增加地质灾害防治的预算资金。[③]

（三）现行法律对地质灾害管理部门的职能定位不明确 首先，目前地质灾害防治工作最为突出的问题就是各部门工作交叉、各自为政，缺乏统一组织进行协调和规范。这就使得其在低水平重复工作的同时留下大量空白区，造成人力、财力的严重浪费，甚至在一些重大地质灾害中还出现了防治责任不明确的情况。

其次，不少部门、单位和个人不能正确处理好长远利益与眼前利益，自身利益和社会公众利益的关系，在生产活动、工程建设时不采取地质灾害预防措施，以致造成了人员伤亡、经济损失的严重后果。

（四）地质灾害应急预案缺乏其应有的效用 地质灾害应急预案是整个应急工作的核心内容。虽然我国详细地规定了地质灾害防治预案体制,从中央到地方政府也都作出了许多防灾救灾预案，可是与发达国家相比，我国在全面编制预案方面仍存在诸多不足：从总体上来看，预案大多规定得比较宽泛，各项工作只是作出了一些较笼统的设定，在应急管理上还有许多细节性的方面没有考虑到；应急的程序和对灾害发生的特殊情况如何处理的问题都缺乏一个行之有效的方案，尤其是低级别的县级及县级以下的防治预案，许多完全是按照上一级的预案几乎原本不动地照搬下来的，缺乏作出预案前的详细调查工作。

（五）全民参与灾害预防的风险意识薄弱 地质灾害常出现在山野、城乡中，其初步征兆或发展变化常由当地群众先目睹，并且灾害的伤亡对象也多为当地群众，所以社会公众应作为地质灾害的防灾主体。目前我国对公众开展灾害防御的宣传工作投入不足，致使一些公众和单位缺少防灾减灾的认识，缺乏基本的防御避灾常识，公众灾害风险意识差。同时，由于一些公众防灾意识淡薄，对经济社会活动缺乏自律意识，其所从事的一些不合理的经济社会活动也加剧了灾害的发生与发展。

四、对完善我国地质灾害防治法制的一些建议 （一）健全和完善地质灾害防治法律体系 首先，应由我国最高立法机关即全国人大或全国人大常务委员会制定地质灾害防治基本法，对地质灾害防治的基本规范进行统一的立法，确定地质灾害防治统一的指导思想和基本原则，同时也应当为各个地区不同的实际情况留出一定的空间。

其次，在建立地质灾害防治基本法的基础上，综合规定和协调各个单独灾种子法的相对内容和协调机制，并结合各个地方立法和部门立法进行综合协调管理，以形成一般法与特别法相结合，中央立法与地方立法相协调的具有我国特色的地质灾害防治法律体系。

最后，在地质灾害防治基本法的基础上，还需要诸如灾害救助法、灾害补偿法、灾害恢复和重建法、灾害捐助法等等其他法律法规作为配套和补充。[④]

（二）拓宽地质灾害防治资金投入渠道，完善防治资金管理体制 首先，我国在加大政府救灾方面资金投入的同时，也要注意拓宽资金投入渠道，建立起包含企业、非政府组织、普通群众、灾民自己和国际社会在内的多渠道资金投入体系，多方面筹集地质灾害防治资金。

有学者就提出可通过以下几个方面来多渠道、多层次筹集地质灾害防治资金：一是将地 质灾害治理经费纳入各级财政预算，建立地质灾害防治专项资金；二是由国家确立建立重大地质灾害防治专项基金的制度；三是切实实行“谁治理、谁受益”制度，国家和当地政府相应采取必要的鼓励性政策和措施，吸引社会资金投入地质灾害治理；四是科学安排国土资源大调查经费；五是明确矿产资源补偿费、两权使用费中的一定比例用于地质灾害防治；六是 明确土地开发整理费可以在一定情况下与地质灾害治理工作经费结合起来使用，以恢复因地质灾害造成的土地损失，提高经费使用的效益；七是从有条件的地方开始，逐步推行“地质环境保证金”制度，让工程活动诱发的地质灾害治理投入有保障；八是将地质灾害治理同防治洪涝灾害等工作联系起来，在特殊情况下，需要从国家及各地的抗洪等有关经费中适当解决地质灾害应急处理的经费；九是加强国际协作，取得有关国际组织的支持。[⑤]

其次，我国也应加强救灾资金的规范化管理，按照民主、公开和社会监督的原则，建立完善的救灾资金管理体制。

（三）设置国家地质灾害防治委员会，健全我国灾害管理组织体制 首先，在国务院设置一个国家地质灾害防治委员会，并在各级地方政府设立相应的子机构，实行统一领导、分级管理。这样做既可以保留原来如国土资源部门管的狭义地质灾害防治工作部分，同时也不改变当前我国国家地震局管辖的地震灾害，水利部负责的洪涝灾害，安全生产监察部门监管的矿山灾害等格局，有利于维持现有机构的稳定协调，减少不必要的人事和机构变动。[⑥]

其次，进一步健全我国灾害管理组织体制，明确各级政府的责任。针对部门之间出现的职能交叉、职能重叠等问题，我国应进一步细化各部门之间、中央与地方各级政府之间的职能分工，协调各职能部门各负其责，明确中央、地方和各个灾害管理部门的救灾责任。

最后，国土资源部门应加强与气象、水文等部门的联系，密切关注地质灾害易发区的气象、水文预报，做好地质灾害监测、预报、预警工作，制定好灾害发生时群众的撤离路线。

（四）完善地质灾害应急法律制度 地质灾害应急法律制度包括应急机构的设置、应急预案的制定、应急响应的启动、应急的救援等机制。自建国以来，我国历经众多大小规模的地质灾害，已形成一套具我国特色的地质灾害应急体系，但笔者认为我国地质灾害应急制度在以下方面还有待加强:

第一，要完善地质灾害预警系统。首先，虽然《地质灾害防治条例》规定了监测网络和预警信息系统的建立，但并未明确规定预警系统的主管部门，而只是笼统地规定由国土资源主管部门会同建设、水利、交通等部门对地质灾害险情进行动态监测，缺乏更为细致的规定；其次，在对各区域的地质环境评估后，其评估结果和初期预测应及时向公众披露，并在已发生地质灾害地段施放明显注意标识，以科技手段建立起高效、畅通的灾情评估系统及灾害信息共享机制；最后，在进行预测预报工作时，政府应在条件合适的情况下，通过有关审批制度，允许授权或委托符合资质条件的民间组织和机构按要求和标准程序进行地质灾害监测和预报。当然，政府应监管这些机构的活动，履行自己的职责，同时也要为其违法行为负相应的法律责任。

第二，要完善地质灾害应急预案制度。该制度体现了地质灾害防治工作预防为主、防治结合的方针，应主要包括以下内容：应急处理机构的组成和相关部门的权限、职责，预警级别及发布机构，应急响应的级别设置，应急救援队伍的组成和任命、地质灾害调查与灾害损失评估，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度等。为了使应急预案制度落到实处，立法还应规定相应的法律后果。[⑦]

（五）注重地质灾害防治法制中的公众参与 在地质灾害多发地区，广大群众对灾害险情常常有很高的警觉，有的群众甚至还具备一定的防治经验。所以，应依靠和发动群众注意发现和上报地质灾害险情。同时，地质灾害的预防和治理措施，特别是一些区域性防治工作，很多都需要通过群众行为来加以贯彻实施。对此，笔者建议在建立救灾专业队伍的同时，也要建立群众性防灾救灾组织，充分发挥群众性防灾救灾组织的作用。笔者认为，只有让有关群众掌握相应的灾害防治知识并积极参与，才能保证防治工作的顺利完成。

另外，地质灾害防治法制中的公众参与也要求，各级政府在依照法规及其实施细则负责地质灾害的调查、防治规划制定、治理等环境责任和义务时，各个环节也应依法向社会公众公开信息，社会公众依法有权参与与监督。

（六）各地应加强对本地区地质灾害防治规划的编制 日前，国务院已批复《全国地质灾害防治“十二五”规划》。国土资源部地质灾害应急管理办公室负责人在4月13日上午召开的地质灾害防治工作新闻发布上，就通报了《规划》确定的任务和工作部署：“十二五”地质灾害防治工作将以维护人民群众生命安全为最高价值准则，按照“属地为主，分级分类负责”，“以人为本，预防为主”，“统筹规划，突出重点”，“合理避让，重点治理”，“依靠科技，注重成效”的原则，强化全社会地质灾害防范意识和能力，科学规划，突出重点，整体推进，全面提高我国地质灾害防治水平。[⑧]

各地应根据《全国地质灾害防治“十二五”规划》的要求，在切实加强地质灾害调查的基础上，加强对地质灾害治理规划的编制和实施管理治理地质灾害。具体要做到：在空间布局上，应当把重点建设工程所在地区、人口密集地区和重大地质灾害多发地区作为重点，做好重点地质灾害治理工程项目的实施；在管理环节上，要把建立地质灾害防治工作的新体制、新机制和新的法制基础，动员全社会各种力量与落实治理责任作为重点；建立和完善地质灾害监测网络，开展群测群防，把威胁人民生命财产安全的地质灾害点，逐点落实监测人和防灾责任人。

同时，地质灾害防治规划应当形成一个有机的体系。由国土资源部负责组织编制和实施全国地质灾害防治规划；各省、自治区、直辖市及以下的各级地方人民政府国土资源行政主管部门组织编制本行政区地质灾害防治规划；各级地质灾害防治规划中要包含地质灾害治理专项规划，下级地质灾害防治规划必须以上级地质灾害防治规划为依据，并与同级相关规划相衔接；地方各级地质灾害防治规划应当根据上级地质灾害防治规划的要求及本行政区地质灾害的特点和社会经济发展的需要，确定地质灾害防治目标、防治原则、总体部署和主要任务，制定切实可行的实施规划保证措施。[⑨]

参考文献：

[1] 黄德林，朱蕾《地质灾害防治法规建设探讨》，《资源-产业》2005年2月

[2] 秦前红，熊威《地质灾害防治制度的立法研究》，《河南省政法管理干部学院学报》2011年第4期

[3] 王权典《论环境安全视角下的我国灾害防治法制建设》，《自然灾害学报》2003年8月

[4] 冯翠娥《我国地质灾害治理工作中的问题与对策措施（下）》，《中国地质矿产任济》2003年第9期

Abstract: China is a country with frequently geological calamity. We should establish and improve the legal system for preventing and curing geological calamity of our country. Although the legal system for preventing and curing geological calamity has been initially established in our country, there are some problems should take our attention. The paper will analyze these problems specifically and then provide some suggestions, hoping that it will be beneficial to the improvement of the legal system for preventing and curing geological calamity of our country.

Key words: geological calamity; prevention and cure; legal system

作者简介：王菲菲，（1989-），女，福州大学法学院2011级环境与资源保护法学硕士研究生。

[①]《国土资源部解读全国地质灾害防治“十二五”规划》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-04/12/content_2112103.htm，2012年5月14日访问

[②] 秦前红，熊威《地质灾害防治制度的立法研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2011年第4期，第50页

[③] 《增加地质灾害防治预算》，

http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20111210/Articel03003GN.htm，2012年5月14日访问

[④] 黄德林，朱蕾《地质灾害防治法规建设探讨》，载《资源-产业》2005年2月，第74页

[⑤] 冯翠娥《我国地质灾害治理工作中的问题与对策措施（下）》，载《中国地质矿产任济》2003年第9期，第27页

[⑥] 黄德林，朱蕾《地质灾害防治法规建设探讨》，载《资源-产业》2005年2月，第74页

[⑦] 秦前红，熊威《地质灾害防治制度的立法研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2011年第4期，第53页

[⑧] 《国土资源部解读全国地质灾害防治“十二五”规划》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-04/12/content_2112103.htm，2012年5月14日访问

[⑨] 冯翠娥《我国地质灾害治理工作中的问题与对策措施（下）》，载《中国地质矿产任济》2003年第9期，第26页