论我国自然灾害防治法律体系和管理机制的完善
——以美国自然灾害防治的相关经验为鉴
乔 刚 程 啸 （西南政法大学经济法学院，重庆 401120）
摘要：自然灾害防治离不开法律的规制和政府的善治。通过对美国自然灾害防治的相关经验与我国自然灾害防治现状的比较，分析我国自然灾害防治体系的漏洞，进而提出完善建议，即构建符合中国国情的自然灾害防治法律体系、自然灾害防治管理体制及应对自然灾害的救助体系。
关键词：自然灾害；法律体系；管理体制；灾害救助
中国是全球少数几个遭受自然灾害侵袭最严重的几个国家之一，每年由于干旱、洪涝、台风、地震等自然灾害所带来的损失巨大。以西部地区为例，中国西部地区由于特殊的地理、地质、气候条件，再加上一些人为因素的刺激，导致西部成为我国自然灾害多发区。无论是从灾害发生的频度还是灾害造成损失的程度，与全国其他地区相比，都较为严重。频发的自然灾害已经成为阻碍西部地区经济与社会发展的严重桎梏[1]。因此，为了保护我国脆弱的生态环境，加快经济发展，维护社会稳定，系统地研究我国自然灾害的特殊规律，有针对性地制定合理的减灾防灾策略，构建科学的自然灾害防治体系，成为一项艰巨而又刻不容缓的任务，也是党和政府建设环境友好型社会所面临的一项新课题。有比较才有差别，纵观国外的自然灾害防治体系，尤其是西方发达国家经过漫长时间地探索，逐渐在自然灾害防治领域积累了宝贵的经验，其中作为当今世界头号强国的美国，在这方面的建树颇多，值得学习与借鉴。
一、美国应对自然灾害的管理和控制 美国也是世界上遭受自然灾害侵袭最严重的国家之一。2005年8月卡特里娜飓风对佛罗里达州新奥尔良市的破坏我们依旧记忆犹新。美国是一个高度发达的社会，社会财富高度聚集，因此每场灾害肆虐过后，美国遭受的经济损失都无比巨大。为了对自然灾害进行有效的控制和管理，将自然灾害带来的损失降到最低，美国自上而下地建立起了一套较为完备的自然灾害防治法律体系及其管理机制。
（一）自然灾害防治法律体系 美国的自然灾害防治立法主要分联邦和地方两个层面。1950年制定并经过多次修订的《灾害救助和紧急援助法》，是美国联邦政府第一个和应对灾害有关的立法。1974年颁布的《灾害救济法》是关于各种灾害救济和管理的法律。与此同时，美国联邦政府制定了包括地震法、洪水灾害防治法、海岸带管理法等在内的一系列法律，进一步丰富了联邦层面的立法。
1. 地震法
地震法于1977年颁布，该法认为地震是主要的自然灾害之一，要采取综合的防灾减灾措施加以防御。它授权拨款2.5亿美金用三年时间为地震风险区开发更先进的地震预报技术，制定更完善的建筑规范和土地利用准则。地震法的主要目标包括：提出地震风险区公共设施及高层建筑的抗震结构与抗震设计方法；设计辨别地震灾害和预报破坏性地震的程序；在土地利用决策与建设活动中开展地震风险信息的交流；开发减轻地震风险的先进方法，制定震后恢复重建计划。
2.洪水灾害立法
美国政府最为关注江河洪水灾害，有关防御洪水灾害的立法有：（1）1936年的防洪法；（2）1968年的国家洪水保险法；（3）1972年的国家大坝监测法；（4）1973年的洪水防御法。(5)第11988号总统令[①]。
3. 海岸带管理法
以减轻沿海自然灾害为目标的海岸带管理法于1976年颁布。该法提出的海岸带管理计划中，突出强调防洪、海岸侵蚀、土壤稳定性、气候和气象学等领域。沿海各州需呈交一份拟采取的管理计划，才具备该法规定的获得联邦政府援助的资格。同时该法还要求各州各政府在计划中必须采用以下土地和水资源利用管理措施：（1）由州制定、审查和强制推行地方必须执行的各种准则与规范；（2）指导本州土地和水资源利用的规划管理；（3）各州通过行政手段评审所有发展计划、项目和土地与水资源利用管理方案的协调性，以加强对立法的贯彻执行。
美国自然灾害立法的一个很大的特色就是充分赋予地方政府立法权限。为此，美国国会在1988年专门通过了《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》，此法案成为美国各州制定符合地方特色防灾减灾地方性法规和应急计划的依据。美国地震最活跃的地区加利福利亚州因地制宜，在联邦赋予的立法权限内，制订了很多有关地震防治的地方法规。例如，为了提高建筑物的抗震等级，加州通过了《医院建筑安全法》和《地震断层分区法》；为了建立科学的地震保险制度，加州通过立法，使凡在加州经营住房财产保险的保险公司必须销售地震保险[2]。
（二）自然灾害防治管理体制 美国自然灾害防治立法的一大优势就是通过立法明确了行政主体之间横向和纵向的职权关系。美国联邦政府和地方政府在自然灾害管理中分工明确，相互配合，形成了一个较为高效的管理体系。
首先，在联邦层面，美国于1979年设立了联邦紧急事务管理局（The Federal Emergency Management Agency，简称FEMA），是全国自然灾害防治的领导机构，负责统筹协调全国的防灾减灾工作。联邦紧急事务管理局的主要任务有：（1）就建立处理规则和洪灾日常管理提出建议；（2）教会人们如何克服灾害；（3）帮助地方政府和州政府建立突发事件应急处理机制；（4）协调联邦政府机构处理突发事件的一致行动；（5）为州政府、地方政府、社区、商业界和个人提供救灾援助；（6）培训处理突发事件的人员；（7）支持国家消防服务；（8）管理国家洪灾和预防犯罪保险计划等[3]。
其次，在美国现行联邦体制下，处理各种自然灾害问题的主要职权在州一级政府，并且通过专门的授权向州属的各市分权，有些州还将重要的权力授予县、镇和特区。州政府主要运用税收和增加公益金的手段从事广泛的自然灾害管理活动，包括兴修水库、堤坝、海塘以及投资与划分灾害风险区、绘制风险图、灾害预报和社会教育计划。此外，州政府还通过行使治安权实现一系列灾害管理活动。比如编制国土利用规划、建立和实施土地管理细则及不动产交易条例、制定住宅及其它各类建筑的规范标准等。
再次，由于州政府管理自然灾害的能力往往会受到地球物理、生态环境与社会政治等因素影响，州政府和地方政府部门在一定程度上也需要联邦机构的帮助。例如，依靠美国陆军工程兵团进行大型工程建设；美国地质调查局一直担负为地方政府测绘各种地图的职责等。此外，私人保险公司、信贷机构以及由政府或民间人士组成的各类团体也在减灾方面发挥着重要的作用，因此在公共与私营机构之间也存在着相互依赖的关系[4]。
综上，美国已经形成了以联邦紧急事务管理局为主导，充分发挥地方政府的积极性，联邦机构与地方政府相互配合，私人机构广泛参与的自然灾害管理体系。
（三）自然灾害预警及应急机制 美国凭借其强大的经济实力和领先的科学技术水平，建立起了一套科学完备的自然灾害预警和应急机制。以美国的极端天气预警及气候灾害应急机制为例，美国在总结1978年东部大暴雪经验教训的基础上，建立起了对冬季雨雪天气的应急机制。从美国联邦政府到有关各州以及主要城市都对雨雪天气采取相应的预防措施。在联邦政府，美国海洋大气局[②]负责提供对包括暴风雪、冻雨等灾害天气的预报；美国国土安全部根据灾情发生的程度，来决定什么时候启动全国性应急机制；各州政府和城市在通常情况下对雨雪天气的灾害预防负责。以美国首都华盛顿为例，该市备有机械化的除雪装备，在降雪之后及时清扫路面积雪；法规要求居民必须及时清扫自己房前的积雪，保证行人安全。各州还负责高速公路的除雪，2005年美国东部遭遇大风雪，仅新泽西州就出动了600多辆除雪车，使用了15万吨融雪剂。美国政府非常注重依靠科学技术提高对极端天气的预警。美国联邦政府下属的一个政府机构美国海洋大气局（NOAA）成为了对极端天气进行预测和监测的中坚力量。NOAA运用诸如气象卫星、超级计算机、多普勒雷达等先进技术实现了24小时的实时气候监测与分析，对龙卷风、飓风、暴风雪以及其它极端气候进行预警，取得了良好的效果[5]。
（四）自然灾害救助体系 首先，美国拥有世界上最完备的自然灾害救助法律体系。1950年《灾害救助法》与《联邦民防法》为基本法，1976年《全国紧急状态法》与1988年《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》为美国全国适用的法律。同时，各州根据《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》分别制定各具地方特色的法规，作为地方政府救灾行动的依据。各部门根据《全国紧急状态法》，针对不同性质危机制定具体应对计划，如地震、洪灾等相关问题的专项法案。“9 11”之后，美国又通过了《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》、《国土安全法》等相关法律。由此，美国形成了一个完备的法律体系。其次，美国的灾后救助内容十分广泛，涉及个人生活及经济恢复等各方面。主要包括如下内容：（1）个人协助：临时安置住所、个人与家庭补助、失业救济金、食物券、心理危机咨询、法律服务等。（2）公共协助：政府对瓦砾废弃物的清除、公共建筑物的修复与重建、地区灾害贷款、紧急应变成本等。另外，还具体针对灾民损失、住宅损失、企业损失、农牧产业损失等方面进行补偿与低息贷款，并提供税赋保险等方面咨询服务。再次，美国自然灾害救济制度的另一个重要特点是灾害救济与社会保险制度双轨并行。联邦保险局负责推动全国灾害保险计划，使每一参与保险的社区都在平等基础上参加灾害保险。但是美国福利制度中已有的伤残福利金、联邦保健及粮食券等制度，灾害救助体系中就不会再额外重复设置。此外，它还提供人性化服务，对于民生生命线必需品的提供给予支持[6]。最后，美国政府非常重视灾后恢复与重建。以2005年的卡特里娜飓风为例。卡特里娜飓风肆虐后，小布什总统两次提议国会紧急通过救灾款法案，合计623亿美元。美国财政部国税局做出决定，延缓灾区纳税人完税时间表，并减免退税利息和罚金。美国环境保护局派遣了应急人员对灾害评估提供帮助，为灾区日后的清扫工作做好准备。联邦储蓄保险公司与所有州、联邦银行机构及其他组织合作，共同确定灾区金融机构的现状并提供相应的帮助。美国小企业局在联邦和州级灾害恢复中心安排专门的贷款官员，为灾区的重建提供服务。
综观美国的自然灾害防控机制，确实有很多优点，具体体现为：形成了完备的自然灾害防治法律体系，中央和地方立法权限划分明确；通过立法明确了联邦政府和地方政府在自然灾害灾害防治中的基本责任并建立了统分结合、因地制宜的区域性灾害管理组织体系，从而实现了区域防治与整体防治的协调统一；自然灾害防治中的灾害预警、救助、灾后重建等在经济和科技实力的支撑下很好地纳入了法律化、制度化、科技化的渠道，且形成了一体化的治理体系。尽管美国政府在2005年卡特里娜飓风救援行动中饱受诟病[③]，但是美国整个灾害防治体系还是在实践中不断走向完善和成熟。
二、我国自然灾害防治法律体系和管理机制的缺陷 近几年，我国连续发生了包括2008年的雪灾、512汶川大地震、2010年甘肃舟曲特大泥石流灾害等在内的一系列重大突发自然灾害。我国在遭受巨大损失的同时，也积累了宝贵的防灾减灾经验。但是，需要指出的是，我国的自然灾害防治法律体系和管理机制还存在很多漏洞，亟待完善。
（一）自然灾害防治法律体系不完善 自20世纪80年代开始，我国制定了一些法律来应对自然灾害。现行应对自然灾害类的法律法规主要有：（1）全国人大：《中华人民共和国突发事件应对法》、《气象法》、《防震减灾法》、《防洪法》等；（2）国务院：《自然灾害救助条例》、《国家自然灾害救助应急预案》、《地质灾害防治条例》、《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》等；（3）国务院、中央军委：《军队参加抢险救灾条例》；（4）民政部：《救灾捐赠管理办法》；除此之外，各省市根据本地区的实际情况，制订了超过200部的地方性法律法规。尽管我国在自然灾害防治立法的数量上取得了不小的进步，但是就立法的质量而言，仍需完善。主要表现在以下几个方面：
1. 法律体系庞杂，各部门法律之间协调性差，缺乏一部综合性的灾害防治法
我国针对自然灾害的立法思路是“一事一法”，即针对每一种自然灾害制定一部法律。但是我们都知道，一种自然灾害发生后往往会诱发其它自然灾害，形成所谓的“灾害链”[④]。这种“一事一法”的思路，一旦在面临复合型自然灾害，出现新的灾种，往往会使救灾工作无法可依而陷入混乱状态。比如，2011年的日本大地震导致了福岛核泄漏事故，我国目前尚未制定《核泄漏防治法》来应对，试想我国如果也出现类似的事件，现行法将无法应对。此外，各部门法律之间协调性差，基于“部门应对”的制度设计，使得应急管理难以做到统一领导、综合协调。我国的这些法律都缺乏相应的综合性法律制度，只能“头痛医头，脚痛医脚”[7]。
2. 法律规定抽象，实用性差
我国相关应对灾害法律及应急预案多是纲领性，宣誓性条款，通过对我国《突发事件应对法》的内容进行分析，可以清楚地看到，该法的规定过于原则，具体的操作性很差。比如说要建立社会动员机制，但是如何建立？由谁建立？法律没有具体的分工；要求各级政府应对突发事件应有财政拨款，但是怎么拨？拨多少？不拨的法律责任？法律也没硬性的规定等。
3. 法规修改步伐迟缓
我国很多有关应对自然灾害的法律都是上个世纪制定的，如今已经不能应对新的情况，很多法律被遗忘，成了摆设。远的不提，就拿2007颁布实施的《突发事件应对法》来说，其实施后就很快迎来了2008年年初南方冰雪灾害、512汶川大地震、2010年舟曲特大泥石流灾害的连续考验，暴露了很多的问题。例如在2008年年初抗击冰雪灾害过后的总结中多数意见认为这部法律并没有发挥人们期待的作用。面对冰雪灾害，各级政府准备不足，反应迟缓，应对措施仍然主要倚重自上而下的行政预案和行政会议，法律并没有得到切实的实施。还有一个很奇怪的现象，就是在每次自然灾害的应对过程中，更多的时候是国家领导人亲自出马，利用政府的影响力和个人的号召力把大家团结起来共同抵御自然灾害。这样就暴露了一个问题，本应该由法律发挥协调和规制的作用，怎么就变成了个人权威的发扬了？究其原因，还是应对自然灾害的法律没能与时俱进，没能建立起统一协调体系。
4. 相关领域存在法律漏洞
在自然灾害防治领域中，还有许多需要法律调整的关系没有明确的法律依据，行政手段和政策在一定的范围内代替了法律应有的作用。如在汶川地震中捐赠的款物，由于在分配环节缺乏相应的法律来规范，导致分配不公，很多受灾群众未能得到及时的救助。
（二）自然灾害防治管理体制存在缺陷 总的来说，随着我国减灾防灾工作经验的逐步积累，中国的自然灾害管理已经取得了很大的进步，正朝着由国务院下属的国家减灾委[⑤]牵头，地方各级政府分级管理，各部门分工合作，军队积极参与，以地方为主，中央为辅的灾害管理模式发展。但是就目前的状况来看，我国的自然灾害管理正处于起步时期，水平还比较低，其中最突出的一个表现就是政府在自然灾害面前“应急失灵”[⑥]。而出现这种失灵现象的一个重要原因就是立法没有明确政府部门之间的纵向横向关系。
从纵向上看，各级灾害应对部门组织功能相似，缺乏弹性和分工。“下方看上方”，各地方政府都会看中央一级机关是怎样设定政策。在这样的纵向政策体系中，减灾变成了单一的自上而下的被动反应过程，而地方政府部门的自然灾害管理缺乏主动性。但是每当自然灾害发生时，作为地方政府，它往往能掌握第一手资料和信息，如果地方政府能够在自然灾害发生的第一时间迅速行动，而不是把时间浪费在层层上报之上，自然灾害的损失会大大降低。同时，这种部门垂直管理关系也束缚了地方政府之间的横向信息沟通，必须要通过上一级部门的协调才能使信息传达并执行。从横向上看，多部门的共同管理网络缺乏。国务院分别设立了国家减灾委、国家防洪抗旱总指挥部、国家抗震救灾总指挥部、国家森林防火指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室等诸多灾害管理部门，而这些不同部门管理不同灾害，尽管能够发挥部门分工负责的优势，但这些部门职能存在交叉、重叠的现象，也容易造成人人都有权管但人人都不管的问题，导致灾害管理工作效率降低。就地方政府而言，由于在纵向关系上缺乏弹性，地方政府部门同级之间的合作十分困难，都要靠上一级政府来组织协调，平级之间缺乏良性的互动和沟通。与此同时，灾害的管理需要政府、非政府机构、私人部门乃至公众的相互协作，但是就目前看来，我国的防灾减灾工作主要还是在政府，私人参与程度不高，这样大大影响了防灾减灾的效率[8]。
此外，我国自然灾害管理体制还有一个重大缺陷就是各级政府的应急管理水平不平衡，由中央到省、市、县各地方处理自然灾害事件的能力逐级下降，地方政府的处置能力相当匮乏。虽然国务院已经设立了国家减灾委，但是国家减灾委的地方下级机构设置才刚刚起步，仅在部分地区建立了相应的机构[⑦]。地方减灾委的缺失其实就是地方减灾能力的缺失。此外，减灾政策执行难，各灾种的应急研究和实践水平差异大，自然灾害的应急管理工作水平存在较大的区域差异，灾害应急的宣传教育力度不大，群众对灾害认识不足，普遍缺乏防灾救灾自救知识等问题都严重制约了我国自然灾害管理水平的提高[9]。
（三）自然灾害的救助机制存在不足
近些年来，随着自然灾害的频繁发生，我国的自然灾害救助工作压力剧增。为此党中央、国务院已把自然灾害的救助作为实现国民经济可持续发展总体目标的重要保障。在各地区、各部门、各行业的共同努力下，国家的自然灾害救助逐渐走上了政府管理与市场运作相结合的道路，明确了生产自救、群众互助的方式，自然灾害救助事业日趋成熟，管理部门的设置更加科学，社会成员的参与更加广泛，救助水平也逐步提高，我国的自然灾害救助体系基本形成，该体系主要包括：组织指挥系统，国家灾情会商机制和预警系统，国家自然灾害救助应急预案系统，国家自然灾害救助应急响应系统，救灾物资储备与救灾装备系统，灾害救助的社会动员系统，全国恢复重建工作管理系统，春荒与冬令救助管理系统，国家减灾组织指导系统，救灾与减灾的科技应用推广系统[10]。但是我们必须清醒地认识到，我国的灾害救助起步晚，水平低，取得上述成就实属不易，但也存在着不少的问题，主要表现在以下几个方面：
1. 自然灾害救助法律体系不完备
2010年国务院颁布并实施的《自然灾害救助条例》可以说是我国自然灾害救助立法取得突破的一项重要标志。在此之前，我国关于自然灾害救助方面的立法几近空白。所以每当自然灾害发生后，有关救助许多需要法律调整的关系无法可依，政策和行政手段在很大程度上代替了法律的功能，法律制定的滞后直接影响了灾害救助工作的顺利进行。《自然灾害救助条例》的颁布并实施，有利地推动了我国灾害救助事业法制化的进程，但是它毕竟只是国务院颁布的行政法规，法律位阶低，而且细读条文，会发现很多规定过于简单化，不易操作。该条例主要是侧重对政府救助行为的规范，忽视了对自然灾害救助其它领域的规制。因此，制定一部全面完善的自然灾害救助法成为关键。
2. 自然灾害救助运作机制存在漏洞
首先，从救灾参与主体来看，社会力量过于弱小。我国自然灾害防治的中坚力量是政府，非政府组织、民间团体、公民志愿者等社会力量参与程度不高。究其原因，一方面是这些民间力量在我国的社会结构中法定地位就比较模糊，对其也缺乏必要的监管，社会力量发育程度不高，力量弱小，难以在灾害救助中发挥积极的作用。另一方面，我国政府并不鼓励这些民间力量参与救灾，政府既担心他们不具有专业救灾知识和技能，又担心一旦许可民间力量进入灾区参与救援，会使灾区的管理负荷激增，更加不利于救灾工作的开展。
其次，灾害救助资金筹集运作困难，救灾储备不足。以2008年的汶川大地震为例。尽管这次四川地震引起了国际和社会各界的关注，国家不断增加投入和人员与设施开展救援工作，但是由于汶川地区经济不发达，群众财富积累不多，灾民的自救能力极差。民间公益慈善组织发展滞后，公信力差，开展社会募捐活动也有较大困难。即便是筹集到足够的救灾资金，也会因为没有一个专门机构去管理监督救灾资金的运作分配而使资金的使用效率降低。目前，我国救灾物资储备品种较为单一，难以应对特大自然灾害救助的需要。在汶川大地震中最缺乏的基本药品，而国家和当地物资储备中却几乎没有。在种类和数量上，现有的物资储备库中都无法应对大型自然灾害。
再次，救灾应急队伍和专业救援队伍的数量和素质亟待提高。国家和相关地区对于专门的灾害救助培训的缺失使得现阶段救援队伍的素质和实际需求存在差距。国家必须建立强大的专业救援队伍，同时还要配备大型的专业救援设备，要有更科学的搜救技术，要提高搜救效率，要加大这方面的研究和投入。
最后，没有建立完善的巨灾保险制度[⑧]。我国尚未建立起应对灾害事故的保险制度，法律也对建立巨灾保险制度缺乏明确的规定。面对巨灾，我国主要靠政府拨款、社会捐助、灾民自救，而作为分散风险、经营风险的保险业所发挥的作用不足，没有起到“减震器”的作用。当前我国的巨灾保险业务采取自愿保险模式，以商业化形式运作。这种模式在我国运作的结果是对于巨灾险种投保人买不起，保险公司赔不起，而且由于巨灾保险风险较高，各家保险公司受偿付能力的限制，在20世纪90年代后期，国家对地震等巨灾风险采取了停保或严格限制规模，以规避经营风险。此外，政府和保险业在灾害管理中的地位和作用也不明确，这也限制了保险业发挥灾害管理作的用。巨灾保险业务在我国发展艰难，迫切需要找到适合我国国情的路子[11]。
三、我国自然灾害防治法律体系和管理机制的完善建议 （一）完善我国自然灾害防治法律体系 他山之石，可以攻玉。上文中美国先进的立法模式值得借鉴。当然，我们也有自己的特殊情况，不可能完全照搬美国的经验，应当根据我国的现实国情，建立起一套完整的自然灾害防治法律体系。
首先，应当制定灾害对策基本法。正如上文所提及，我国应对自然灾害法律的立法思路是“一事一法”，有着庞大的法律体系，但是缺少一部纲领性、综合性的基本法把这些单行法统一起来，整合各种应急管理资源，充分协调各方面的救灾工作。2007年11月1日实施的《突发事件应对法》作为政府应对自然灾害的一般性法律，但该法不是专门运用于自然灾害，同时也适用于其他类型的事件。因此，必须针对自然灾害的特点，以更高法律位阶的人大立法的形式制定一部综合性的灾害对策基本法，明确立法权限以及政府职能部门的职责范围。
其次，根据基本法，修改已有的各相关单行法。目前我国很多法律从制定到现在没有做任何修改，难以应对突如其来的自然灾害，因此应当根据《灾害对策基本法》修改有关应对灾害的单行法，使得基本法与单行法相互配合形成有机统一的体系。我国需要对庞杂的法律体系进行梳理，删除一些无用的条款，把各部门法律之间相互矛盾的条款予以修订；对于那些过于抽象的纲领性条款应当予以详细化、具体化，便于在实践中操作使用；我国还应该把近些年来国内外应对自然灾害的经验吸收进来，将其上升为法律，以应对新的情况使体制不断完善。例如，在汶川地震中出现“范跑跑”这样的老师，法律就应该规定地震中老师的相应职责，明确规定老师不能离开学生，让“范跑跑”从中国消失[12]。
最后，还应建立一个全面的灾害对策法律体系。仅靠制定《灾害对策基本法》和修订现有的单行法是远远不够的。例如，为了应对灾害救助过程中出现的众多法律问题，我们应该制定《灾害救助法》；为了建立巨灾保险制度，应该制定《灾害保险法》等。
（二）完善自然灾害管理体制漏洞 我国自然灾害管理体制的一个最重要的问题就是政府部门之间的职责关系模糊。因此，如何协调中央政府与地方政府之间的纵向关系以及同级政府之间的横向关系显得尤为重要。从纵向关系调整上看，改进当前自上而下的应急反应体系，在各级政府之间重新配置资源和责任。在自上而下的体系中，对于灾害的反应是被动的，而且没有相应的组织来执行、监督相关减灾措施的实施。地方政府应该成为应急管理的主体，将减灾资源向下转移，提升地方政府的抗灾能力，同时也承担相应的责任。这样做，不但能提升地方能力，也增强了其工作的主动性。具体来说，基层政府的主要工作是制定相应预案并做好灾害准备与反应，推动“社区减灾”[⑨]工作的开展，协调政府与其他组织之间的减灾合作；省级政府应该对于本区内的减灾工作负主要责任，它除了行使基层政府的功能外，还要负责指导基层减灾工作并协调基层与中央政府的关系；中央政府专注于负责制定全国范围内的重大项目、跨区域性的减灾工作，并负责指导地方政府减灾工作。
从横向关系的调整上看，主要是加强协调同级政府之间、政府不同部门之间、政府与其他社会组织之间的关系。在减灾中，地方各级政府之间需要在跨区域减灾设施建设与灾害信息的沟通方面搭建协调机制，而在同级政府的不同部门之间同样需要这样的沟通协调机制。各级减灾委应该成为协调的平台，在纵向体系中搭建横向的沟通网络，从而达到信息共享、资源互补，优化各部门、各级政府的减灾政策，并形成政策合力。政府还需要成为减灾治理网络的推动者，充分发挥市场机制、社会机制的优势，通过各种政策工具如灾害保险、NGO参与等来共同推动减灾工作向高效率、社会化的方向发展。
（三）建立科学合理的自然灾害救助体系 为了建立一个完善的自然灾害救助体系，弥补上文中所提及的漏洞，如果从一个法律人的角度进行思考的话，最好的办法就是进行灾害救助的法律制度设计。目前对我国自然灾害救助提供最有力法律支撑的似乎只有国务院民政部颁布并实施的《自然灾害救助条例》（以下简称《条例》），但这部法规远远不能满足自然灾害救助的现实需要，不少条款还值得商榷。因此，如何在完善《条例》基础之上制定一部《自然灾害救助法》成为该领域的基本法显得尤为重要。下文中所进行的一些制度设计都是针对《条例》中的一些突出问题所提出的。
1. 建立综合型灾害救助管理系统
《条例》第三条规定：“自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制……县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。”由此可见，《条例》仍然像以往的有关法律法规一样，只是笼统的从行政区域的角度规定了国家减灾委负责全国的自然灾害救助工作，地方人民政府负责本行政区域的救助工作，而没有明确各级政府的详细职责和权力，上级政府与下级政府之间，同级政府之间的合作又成了大难题。而且还有个问题就是《条例》将灾害救助的重担几乎都压到了民政部门头上[⑩]，这似乎也不合理，毕竟灾害的救助是综合性的，需要各部门的协调配合。因此，在我国自然灾害救助管理的实践中，必须构建自然灾害救助的综合管理机制。我们应该改变将减灾委设在民政系统的行政架构，而是将救助工作纳入整个灾害管理综合协调系统中，构建一个强有力的指挥协调中心。各级地方政府应当设置由当地政府“一把手”领导的综合性危机管理综合协调机构，无论是正常状态的危机预防和规划，还是危机发生后的应对和恢复，都应在当地政府“一把手”的直接负责和领导下进行。《条例》中规定的自然灾害救助应急综合协调机构[11]不再是一个单独的、部门型的机构，而是危机综合协调机构中的重要组成部门。这样不仅可以提升灾害救助管理机构的领导权威，同时在行政“一把手”的领导下，更易于与其他机构之间形成合力，从而有效地开展灾害救助工作[13]。
2. 拓宽救助渠道，鼓励民间组织[12]参与救助，建立制度化的参与机制
《条例》第五条规定：“村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。”可见《条例》对自然灾害救助参与主体的规定还是很广泛的，这是可喜的进步。但是《条例》中规定的居（村）委会，红十字会，公募基金会等都是带着浓郁的政府色彩的社会组织，与纯粹的民间组织还有很大的差别，所以我们认为这些组织仍是政府主导救助模式的一种表现。而对于民间组织参与救助，《条例》仅仅做了“国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动”的规定，但是涉及到具体的参与规划、参与渠道、参与职责等制度化的参与保障机制却没有明确规定。由于制度化的参与机制是保证民间组织参与灾害救助的合法性来源，更是保证民间组织有序参与灾害救助的重要途径。因此，当务之急就是要建立民间组织参与救灾的制度化机制。建议在将来的《自然灾害救助法》中明确规定民间组织的法律地位、职责与义务、参与方式、参与途径以及经费来源等，使民间组织参与救助有法可依、依法参与。除此之外，应该改变政府主导救灾的模式，政府应该为民间组织参与灾害救助创造更大的空间，通过“政府购买服务”、“委托服务”等形式，与民间社会组织在灾害救助决策、研究、管理、评估、服务等方面进行广泛的合作，逐步建立长效合作机制，实现民间组织参与救灾工作的制度化、经常化和社会化[14]。
3. 建立完善的巨灾保险制度
前文中已经提及我国目前还没有建立起一个完整的巨灾保险制度，而在本次颁布并实施的《条例》中也没有予以规定。因此，建议将来制定的《自然灾害救助法》中明确写入建立巨灾保险制度，并给予原则性规定。然后再以《自然灾害救助法》为依据，制定相关配套的巨灾保险法律法规，对一些具体的制度再进行详细的规定。具体的制度设计构想有：明确政府在巨灾保险中的作用和地位；建立巨灾保险再保险体系；建立巨灾保险资本市场；建立巨灾保险保障体系；培养社会公众的巨灾保险意识等。
4. 加大对自然灾害救助资金的投入，拓宽救助资金来源渠道
针对救助资金这一块，《条例》仅在第二十二条予以规定：“县级以上人民政府财政部门、民政部门负责自然灾害救助资金的分配、管理并监督使用情况。”《条例》仅笼统规定了政府的资金管理职责，但是对于资金从何而来、对资金怎样进行管理都没有明确规定。因此，针对这些问题，都有必要写入将来的《自然灾害救助法》。就资金的来源渠道来说，目前我国主要是政府投入，因此必须明确中央政府和地方政府对资金投入分担的比例，以中央政府的投入为主要方式，地方财政适当分担。对于那些欠发达的灾区中央财政应适当倾斜。与此同时，还应该不断拓宽救助资金的来源渠道，例如：国家每年可以把利息税的一部分用于社会救助，建立由民政部主管的社会救助基金，并随着社会整体生活水平的提高，形成稳定的国家财政拨款增长机制；同时，不断完善募捐和捐赠机制，通过红十字会，公募基金会等社会组织，依法募捐；政府还要采取具体措施鼓励和引导单位和个人参与救灾捐助活动，对积极捐款的单位应有政策方面的优惠，而个人则应当大力表彰，形成全社会齐心协力，共助灾区的良好氛围[15]。
5. 建立灾民权利救济法律制度
本次颁布的《条例》的侧重点是对政府在灾害救助中的职责予以规范，忽视了对其他很多领域的关注。“没有救济就没有权利”，在现实的救灾实践中，侵害救助对象权利的现象时有发生。“应保”者不能“尽保”，救助机构擅自降低救助标准，甚至挪用救助款物等，使救助对象的生存权利受到威胁。在现代权利救济体系中，最重要的两种方式是司法救济和行政救济。因此，在未来的《自然灾害救助法》中，建议明确规定救济的各种程序，建立规范和操作简便的司法救济程序和行政救济程序，排除灾民权益受到侵害并予以补救。[16]
在中国，素有“无灾不成年”之说，可见我国自然灾害发生之频繁。中华民族五千年的文明史，同时又是一部与自然灾害的斗争史，救灾工作可谓源远流长。特别是新中国成立以来，在历届党和政府的坚强领导下，战胜了一次又一次重大的自然灾害，积累了宝贵的经验，取得了可喜的成就。但是同外国的先进经验相比，还是有很多的不足与缺陷。如何在借鉴国外先进经验的基础之上找到一条符合我国国情的自然灾害防治之路，正是本文的出发点。在我们看来，建立完善的自然灾害防治法律体系和良性的政府管理机制正是关键所在。
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[16] 李国华.我国自然灾害救助法制建设研究 [D].湘潭大学硕士学位论文，2009.
Abstract: Prevention of natural disasters can not be separated from the regulation of the law and the government’s good governance. Comparing with the control situation of natural disasters in China through the prevention of natural disasters in the United States experience, analyzing the shortcomings of the natural prevention system, and then putting forward a sound proposal that the building the natural disaster prevention and control legal system, management system and respond to natural disasters rescue in line with China’s national conditions.
Key words: natural disaster; legal system; management system; disasters rescue
作者简介：乔刚（1972—），男，湖北荆州人，西南政法大学经济法学院副教授，硕士研究生导师，环境资源法教研室副主任，法学博士。
程啸（1990—），男，安徽庐江人，西南政法大学经济法学院环境资源法2011级硕士研究生。
[①] 1977年5 月24日，卡特总统签署了著名的11988 号总统令，要求所有联邦机构共同协调，使联邦各部门、各州和地方相应机构增强减灾管理的统一性，以及确立领导与合作关系。重点放在洪泛区管理，洪泛区发展规划。
例如，2007年10月加州大火后，依据1988年通过的《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》，加州请求美国总统宣布该州火灾为重大灾害，以获得联邦政府的救灾援助，并在此基础之上制订了灾后救助计划。
[②] 美国海洋大气局是隶属于美国商业部下属的科技部门，主要关注地球的大气和海洋变化，提供对灾害天气的预警，提供海图和空图，管理对海洋和沿海资源的利用和保护，研究如何改善对环境的了解和防护。
[③] 由于在美国联邦政体下，地方政府自治权至上，容易出现地方政府和联邦政府在救灾过程中协商指挥不一致，效率低下，此问题在2005年卡特里娜飓风救援行动中充分暴露。
[④] 灾害链是指许多自然灾害发生之后，常常会诱发出一连串的次生灾害，这种现象就称为灾害的连发性或灾害链。
[⑤] 国家减灾委员会（简称“国家减灾委”），其主要任务是：研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作
[⑥] 政府“应急失灵”是指政府在应对自然灾害等突发事件时，等到自然灾害演变成经济社会危机再通过应急响应来进行应对，往往会出现灾害处置不力这一现象。究其产生的原因有很多种，政府之间职能划分不明确是一个很重要的影响因素。
[⑦] 目前我国有22个省区市、2个计划单列市成立了地方减灾委办公室。
[⑧] 巨灾保险制度，是指对由于突发性的、无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、飓风、海啸、洪水、冰雪等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予切实保障的风险分散制度。
[⑨] 民政部在2009年发布的《民政部关于加强救灾应急体系建设的指导意见》中指出：各地要以创建“综合减灾示范社区”为抓手，建立健全城乡社区减灾救灾工作机制，完善相关应急预案，组织社区减灾救灾演练，加强社区灾害监测预警和灾情统计报告能力建设，建立社区救灾应急志愿者队伍。要大力开展减灾救灾宣传活动，根据本地灾害风险和公众意识现状，开展形式多样、生动活泼、喜闻乐见的知识普及活动，切实提高城乡居民识灾、防灾、减灾、救灾意识及技能，增强自救、互救能力，全面促进城乡社区综合减灾救灾能力建设。
[⑩] 目前在我国，减灾委承担着主要的防灾减灾职能，但是无论是从中央还是到地方，减灾委都被设立在了民政部门。参见《自然灾害救助条例》第三条第二款。
[11] 参见《自然灾害救助条例》第三条第三款。
[12] 我们通常所说的民间组织，是对社会团体、民办非企业单位和基金会的总称。社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而成立的非营利性法人。
