可持续发展视野下矿区生态环境保护立法的完善

王小萍 任瑞林 白若艳 （山西财经大学法学院）

摘要：可持续发展的实质是对发展方式的选择，在开发矿产资源，保障经济社会发展的资源供给的同时，必须对矿区生态环境予以保护。矿区是由矿产资源、环境、经济、社会四个基本要素相互作用、相互依赖、相互制约而构成的有机联系的特定区域，对矿区生态环境的保护关系矿区区域及周边更大区域的可持续发展能力的维持。为此，必须不断完善矿区生态环境保护立法，即从专门立法，地方立法和建立环境公益诉讼制度、促进公众参与等方面予以完善，加强对矿区生态环境的保护。

关键词：可持续发展；矿区；生态环境；立法

一、可持续发展与矿区生态环境保护 可持续发展的实质是一种发展方式的选择，其核心是经济社会的发展，必须在环境与资源的承受能力范围内，正如1992年联合国环境与发展大会上世界环境与发展委员会提交了著名的长篇专题报告——《我们共同的未来》，将可持续发展定义为：“既满足当代人需要，又不对后代人满足其自身需要的能力构成危害的发展。”发展必然要依赖矿产资源的开发,目前，我国92%以上的一次能源、80%的工业原材料，70%以上的农业生产资料来自于矿产资源。[1] 但矿产资源的开发必然会对矿区环境造成不利影响。因此，必须对矿区生态环境予以保护，才能实现经济社会真正的可持续发展。

（一）可持续发展及其内在要求 1.可持续发展的基本含义

可持续发展至少包括以下三层基本含义：一是发展性。可持续发展的前提是发展，发展性是可持续发展的基本特征，离开了发展性，也就没有持续可言；二是持续性。持续性是可持续发展的时间标志，它调控发展，既要满足当代人的基本需求、又不危害子孙后代满足其需要的能力。[2]三是整体性。可持续发展是一个整体，不仅是当代人和后代人的共同发展，而且是不同物种在地球生物圈的共同发展。强调持续状态的发展，强调持续发展的动力条件。

2.可持续发展的内在要求

可持续发展是为了解决日益恶化的环境问题，从环境与资源保护的现实需要出发而提出的一种战略思想。可持续发展强调每个人都享有正当的环境权利，即享有在发展中合理利用自然资源的权利和享有清洁、安全、舒适的环境的权利；[3]要求当代人要确立一种全新的发展理念，增强环境保护意识，将发展建立在人类与环境相互依存和相互尊重的基础上，改变人们对自然界的传统功利主义态度；要平等地对待所有人的利益，主张人与人之间（包括团体之间、国家之间）、人类与其他物种之间应该互相尊重、互相平等；倡导全球人类发展与环境资源保护的一体化。贯穿于其基本内容的核心是人类利益、人类利益与其他物种利益的共同性、平等性、发展性、一体性。

可持续发展深刻地揭示了环境与人类的关系问题，既要解决横向的关系即环境保护与社会经济发展的关系，又要解决纵向的关系即解决当代人与环境的关系问题时又要考虑到后代人与环境的关系问题，还要解决地球生物圈范围内人类与其他物种的共同发展问题。到目前为止，对上述三方面问题的回答只有可持续发展的能够做出一个圆满地回答——从现实的角度而言，克服了环境保护与社会经济发展的矛盾、当代人与后代人在环境问题上的矛盾、人类与其他物种之间的矛盾；从理论的角度而言，对这三对矛盾的解决达到了理论的同一性与逻辑的一致性，具有明确的价值导向，符合人类发展的一般规律性要求。

（二）矿区生态环境保护及其必要性 1.矿区与矿区生态环境的界定

矿区是由多个元素组成的互相联系的系统的复合体，是由矿产资源、环境、经济、社会四个基本要素相互作用、相互依赖、相互制约而构成的有机联系的整个系统。矿区生态环境是环境的一部分，是指曾经开采、正在开采或准备开采的矿区及其影响地区，这些区域空气、土地、河流、湖泊等构成的自然环境总体组成的一个相对独立的生态环境系统。这一系统以地质环境为主要依托，矿产资源开发为主导，不断改变着地球表面自然平衡状态的地质环境，是一个环境问题较多、环境灾害较突出的特定区域。

2.矿区生态环境污染与破坏的主要问题

伴随矿区的开发建设而产生的矿区生态环境问题主要有：（1）大气污染。矿产资源开采的废气排放，致使有毒有害物质进入大气环境，影响矿区生态环境，危害居民健康及生命安全。以山西省为例，因煤炭开采形成的废气矿井瓦斯和地面矸石山自燃释放的以二氧化硫和二氧化碳为主要的污染物高浓度气体大量排放，使空气中二氧化硫、氮氧化物严重超标，造成大气污染；大气污染还造成局部地区空气混浊，能见度降低，太阳光直接照射地面的数量锐减；矿区的废气往往含有大量热量，排放过程中形成局部气旋回流，造成“热岛效应”使大气污染物长时间在矿区上空循环，持续影响生态环境，严重危害人的生命健康。（2）水质恶化与水环境破坏。矿产资源开采过程中会持续排放大量未经完善净化的矿井水、循环水等对周围水环境造成严重的污染和破坏。以山西省为例，每开采1吨煤直接破坏2.48吨水资源，致使矿区地下水位不断下降，水资源日趋紧张，土地贫瘠、地表塌陷、水土流失加剧； 同时有大量污水排放，汇集成流动性地表径流，参与矿区水资源系统循环，最终污染整个区域的水环境。（3）土壤污染和地质环境破坏。 矿区废气、废水中携带大量污染物进入土壤，固体废物中的污染物直接进入土壤或其渗出液进入土壤，导致土地资源破坏及土壤附着植被的破坏。矿产开采由于或露天开采剥离排土，或井下开采使地表沉陷、裂缝，都极大的破坏土地资源和植物资源，影响土地耕作和植被生长，改变矿区地貌并引发局部生态群的变化。所有这些矿区土壤污染和地质环境破坏问题，都给人类生产和生活带来严重影响，而且治理的难度越来越大。

3.矿区生态环境保护的紧迫性

矿产资源的开发能够促进经济发展，增进社会繁荣，增加当地财政收入。矿业生产属于基础采掘行业，行业特性决定了在矿产开发生产过程中一定会对周围环境产生负面影响，引发多各种环境污染、破坏和地质灾害，也即只要有矿产资源的开发，就会对周围的生态环境带来一定的影响。这些矿区生态环境问题，严重影响当地居民的正常生产、生活，甚至已经威胁到了矿区周围居民的人身健康和安全；导致社会问题累积，社会关系紧张、社会矛盾一触即发，严重影响了矿区及其周边经济社会的可持续发展。因此，开发矿产，发展经济，必须把对矿区环境影响的因素考虑进去，保证矿区乃至影响区域内的人们有良好安全的生存、生活环境和区域经济发展条件。只有实施矿区环境保护，才能在又好又快发展经济的同时造福于国家和人民，才符合可持续发展的要求。

二、以可持续发展理念检视矿区生态环境保护立法 矿区生态环境保护法律制度是环境保护制度与矿产资源保护制度中的重要组成部分，是基于实现环境保护同经济社会持续和谐发展相协调这一根本目的所制定，这是制度功能的根本价值追求。但是，这一制度具有的可持续发展战略理念，能否完全外化对现实产生积极作用，除取决于具体制度自身的科学性之外，还要求各具体制度的协调，达到动态平衡的状态，形成合力。

（一）我国矿区生态环境保护立法现状 1.矿区生态环境保护的相关立法规定

我国矿区生态环境保护适用的法律主要包括《环境保护法》、《矿产资源法》、《水污染防治法》、《煤炭法》等法律中包含的矿产资源开发、利用过程中环境保护的规定。如《环境保护法》第19条规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。《矿产资源法》第7条规定:“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”《水法》第31条规定：“开采矿藏或者建设地下工程，因输干排水导致地下水位下降、水源枯竭或者地表塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予赔偿”。 矿区环境保护还制定了一系列行政法规，具有代表性的有《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983）、《土地复垦规定》（1989）以及《矿山地质环境保护规定》（2009）等，规定“土地复垦实行谁破坏、谁复垦的原则”，“对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用。利用废弃物作为土地复垦充填物，应当防止造成新的污染”。“矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则”。另外，面对矿区环境保护难和生态环境恢复难的问题，各地纷纷针对性的出台相应地方法规和政府规章，比如山西、山东和内蒙古等省、自治区，专门出台了本地煤炭矿区环境管理法规和规章，专门规定煤炭矿区环境管理和保护问题。如环境治理保证金、土地复垦等规定。这些规定在一定程度上可以较好地解决矿区生态环境中存在的突出问题。

2.矿区生态环境保护的主要法律制度

（1）预防性管理制度。矿山环境保护与治理规划制度、矿区环境影响评价制度以及矿山开采、登记、审批的制度是我国矿山环境管理制度的核心构成部分。矿区环境保护与治理规划、严格的准入、许可管理和环境影响评价制度体现了我国矿区环境保护强烈的行政主导、预防为主的特色。

（2）治理和恢复制度。现有关于矿区环境治理和恢复的法律规定主要有:《环境保护法》第19条:“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。《矿产资源法》第32条:“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。《矿产资源法实施细则》第34条:“关闭矿山报告批准后，矿山企业应当按照批准的关闭矿山报告，完成有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用”。关于矿区大气环境、水环境、土壤环境以及其他环境的法律规定主要依据《大气污染防治法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪音污染防治法》等单行立法。我国矿区治理和恢复制度中，只有土地复垦和恢复治理保证金的法律规定最为详尽。

（3）监督管理制度。环境监督管理度是在矿区开采矿产过程中，政府及其职能部门按照法定权限和程序将环境保护法律规范中抽象的权利义务变成矿区企业等主体具体权利义务的过程，主要是环境行政机关保证环境法律实施的活动。《环境保护法》第16条规定:“地方各级政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”《矿产资源法》规定政府有关职能机构——各级人民政府、环境保护行政主管部门以及环境保护法律法规授权部门，具有维护矿区环境保护方面的职责，可以直接处理重大环境问题、事件和违法行为。

（二）我国矿区生态环境保护立法存在的问题 1.矿区环境保护法律规定缺乏系统性与协调性

我国现阶段针对矿区环境保护立法缺乏系统性，具体的制度、标准和惩罚依据分散存在于各个部门的不同法律、法规中缺乏协调性。

矿产资源开发是一个过程，其对环境的影响也是一个过程，其中包括开发过程中的近期可见影响，还包括停止开发以后的长期不可见影响。因而，对矿区生态环境的保护应贯穿整个过程，如果没有一个系统、完整的矿区环境立法作为依据，就难以顾及到矿产开发开采准备过程、开采过程和开采完之后对环境影响的各个方面。现有的立法，由于是急于解决出现的一些问题，而并非事先进行系统、整体设计的结果，也缺乏不断地完善性的跟进立法，因此，很难使其具备应有的系统性和整体性。因此，我国现行的法律体系中关于矿区环境保护的法律法规数量虽然不少，但是整体衔接上系统性较差；不仅某些重要的关系处于调整的空白，法律、法规、规章、技术规范之间也缺乏应有的协调和统一，甚至产生矛盾。

2.矿区生态环境保护法律规定可操作性差

我国环境立法总体上原则性比较强，加之，矿区生态环境保护由于缺乏专门立法，主要依托一般环境保护立法或相关立法中的有关规定，对矿区生态环境保护而言，往往不缺原则性的规定，但是由于规定的过于笼统，实质性内容较少，缺乏一些实际可操作的措施，与矿区生态环境保护相适应相配套施行的具体制度建设十分滞后，缺乏针对矿区环境保护的不同问题采取相应的合理措施。表现为原则规定明确，但原则的贯彻和落实却缺乏有效的制度保障。

3.矿区生态环境保护的相关制度规定不足

矿区环境保护责任制度、公众参与制度和救济制度是保护矿区生态环境的重要法律制度。依照我国法律规定，地方政府和环境保护部门承担起了矿山环境保护的相应责任，如《环境保护法》规定“政府对环境质量负责”，却并未对其法律责任的追究做出规定。到底在什么情况下由谁追究、如何追究政府环境保护责任，法律细则并没有做出明文规定；由于各地环境保护部门均在政府内下设， 经常受到政府各级行政命令的拘泥，难以发挥作用。关于公众参与制度在我国《环境影响评价法》中有较为具体的规定，但对矿区环境保护缺乏针对性和具体化，实践中也大多流于形式。环境公益诉讼救济制度欠缺，当资源开发活动污染、破坏矿区环境时，造成对公共环境利益，即不特定主体利益的损害，现有的民事的、行政的、刑事的救济途径就显的不够，而相应的环境公益诉讼制度还没有建立。

三、遵循可持续发展理念完善矿区生态环境保护立法 矿区良好的生态环境是区域经济社会发展的重要条件。矿区是一个相对独立的区域，但又是对周边以及更大区域有重要影响的区域，在生态环境保护方面要给予特别的关注和特殊保护。我国矿区环境保护法律制度设计必须贯彻可持续发展的基本原则，体现可持续发展这一核心法律价值理念。

（一）制定矿区生态环境保护专项立法 由于矿产资源开采的区域特殊性，矿区成为经济社会发展中的独特区域，也是生态环境的脆弱区域，其污染和损害的原因与状况以及预防和治理都有其特殊性，需要专门立法的特别保护。现阶段我国虽然已在生态环境保护方面颁布施行了几十部法律、法规，并确立了相应的环境标准规范，但还没有制定专门全面调整矿区生态环境保护法律关系的特别立法。目前，除少数单行的专门规定外，矿山生态环境保护主要是依据环境保护基本法《环境保护法》和环境保护单行法以及矿产资源保护单行法中的有关规定。所以，我国矿区生态环境保护适用法律针对性欠缺；还由于适用法律的分散，系统性匮乏，各项制度与标准不能很好的衔接和配合。这些问题的解决需要制定一部专门保护矿区生态环境的法律。有的发达国家已经制定了矿区环境保护的专项法律，如1977年美国的《露天采矿管理和复垦法》，1996澳大利亚的《澳大利亚矿山环境管理规范》等。

建议以《环境保护法》作为环境保护的基本法，针对矿区环境保护的特殊性由全国人常委会专门制定《矿区生态环境保护法》，以加强对矿区生态环境的保护。《矿区生态环境保护法》的制定：一要以《环境保护法》这一基本法为依据。建议目前正在修改中的《环境保护法》应对矿区环境保护作出专门的原则性规定；二要在立法中就矿区生态环境保护的一般性问题作出明确规定，提供保护的基本依据；构建具体制度，增强保护的针对性和操作性；三是要注意与其他相关立法的协调，与相关污染防治法的协调，与矿产资源法的协调。这样不但丰富了《环境保护法》作为环境保护基本法的统领作用，而且矿区环境保护单行法律的内容将愈来愈完善与协调。

（二）加强矿区生态环境保护的地方立法 地方立法，指特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件的活动。.地方立法的一个重要特点是要体现地方特色，应根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题。推进地方立法,应从地区的实际出发,充分把握本地区的特点和规律,使地方立法真正符合本地区实际情况,体现本地区特色。[4]矿区生态环境保护具有区域性和针对性。一般说来，由于矿产资源的种类不同、赋存方式不同、所处地质、地理环境条件不同、开采、洗选方式不同，环境问题也有各自的特点，矿区的生态环境保护也有不同。这就要求各地要结合地方实际情况加强地方立法保护，以提高区域地方生态环境保护的针对性。

以山西省为例，作为煤炭资源大省，同时也赋存大量的铁矿和铝土矿以及其他矿藏，山西省的矿区面积占全省国土面积的60%，矿区生态环境保护状况，直接关系全省生态环境保护问题。在地方特定区域的生态环境保护，除依据《环境保护法》、《矿区生态环境保护法》以及相关法律之外，还必须要有更具针对性的地方立法，才可以很好的应对和解决地方的特殊问题。到目前，山西省尚未制定矿区环境保护方面的地方性法规，应根据矿区生态环境保护发展进程尽快作出规定。可以考虑在重新修订《山西省矿产资源管理条例》过程中增加矿区生态环境保护内容，以可持续发展观为指导思想，结合山西省矿产资源整合的实际需要，切实体现可持续发展的战略原则，对矿产资源的有效保护和合理开发利用做出新的明确规定的同时，针对煤矿矿区及其他矿区的生态环境保护做出专项规定；在此基础上，制定《山西省矿区生态环境保护条例》，将矿区生态环境保护以地方单行立法的形式予以规范。在内容上除对正在和将要进行的资源开发活动予以规范以保护矿区生态环境外，如明确规定矿区环境恢复治理保证金制度的详细内容外，还应对山西矿区长期以来环境污染和环境破坏遗留问题的解决作出地方立法上的安排，如对历史遗留的矿山环境恢复，矿地复垦等问题，这是实现山西能源基地经济转型，恢复山西生态，实现山西解决可持续发展必须解决的问题。这一特定问题的解决也只有依靠地方立法。

（三）建立矿区环境法庭，探索环保公益诉讼制度 伴随国民经济的迅猛发展，我国矿区环境问题频发，公众的维权意识普遍增强，使环境诉讼逐年增多，环境诉求问题日益突出。由于我国环境诉讼方面的立法相对滞后，环境诉讼结案效率不高，存在环境诉讼中环境受害者的合法权益得不到有效保护的情形，这对矿区生态环境保护产生了不利影响，不能有效遏制和制裁对矿区环境污染和破坏行为。从矿区生态环境保护的迫切需要出发，应借鉴我国已经取得的环保法庭建设经验，建立矿区环境法庭，探索矿区环境保护诉讼制度的建设。

现阶段我国环保法庭还处于试点阶段，目前比较典型的一类试点是设在法院系统内部，如2008年5月，江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭及辖区内环境保护合议庭成立。实行“三审合一”审判模式，依法审判辖区内各类涉及环境保护的一、二审刑事、民事、行政案件，负责相关的执行工作；从实践上看取得了明显的成效。我们完全可以借鉴这方面的经验，在较大的矿区和问题突出的矿区设立环境法庭，把受理资源开发造成的环境污染与破坏案件作为受理重点。

同时要充分重视环境公益诉讼实践经验积累。作为环境公益诉讼司法实践部门，最重要的是要将制度设计思想付诸实践，并从实践中积累经验。矿区环保法庭在收集和积累司法实践的基础上，还应当对这些经验进行深入分析，并及时反馈给最高人民法院等司法指导部门，以及全国和地方人大等相关立法部门，从而为环境公益诉讼立法的出台提供重要的实践和理论基础。2011年10月24日，十一届全国人大常委会第二十三次会议第一次全体会议审议民事诉讼法修正案草案，拟增加公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利，赋予社会团体提起公益诉讼的资格。规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。环保法庭在环境公益诉讼的实践和制度推动上已经迈出了不寻常的一步，也是环保法庭和环境公益诉讼制度进程中的重要一步。矿山生态环境保护药要抓住这一时机，建立矿区环保专门法庭，推动环境公益诉讼制度的建立。

Abstract: The essence of sustainable development is the choice of mode of development. When we supply the resources in the development of mineral resources and in the economic and social development , must be protected ecological environment of mining area. The mining area include four basic elements: mineral resources, environmental, economic, social of interaction, the four kind of elements of interaction ,interdependence and mutual restraint consisting of an organic link specific area. The mining area ecological environment of protectorate mine area and the surrounding larger region for sustainable development ability to maintain. To this end, we must continue to improve the mining area an air of environmental protection legislation, to be perfect from special legislation, local legislation and environmental public interest litigation system, promote public participation in exhibition, and strengthen the protection of ecological environment in the mining area.

Key words: sustainable development; mining areas; eco-environmental legislation

作者简介：王小萍，山西财经大学法学院教授；

任瑞林、白若艳，山西财经大学法学院2010级环境与资源法专业研究生。

[1] 张梓太：《自然资源法学》，科学出版社2004年8月版。

[2] 蔡守秋：《论可持续发展对我国法制建设的影响（上）》，《法学评论》1997年第1期。

[3] 黄锡生、唐绍均：《论我国环境资源法的基本原则》，《2002年中国环境资源法研讨会论文集》，第207页。

[4] 曹胜亮：《论地方立法的科学化》，《法学论坛》2009年第3期第64页。