关于《中华人民共和国环境保护法》修改意见

——以公众参与制度为视角

周思莲（江西理工大学环境资源法研究中心， 江西赣州 341000）

摘要：修改我国现行《中华人民共和国环境保护法》（后简称为《环境保护法》）已达成共识，如何对公众参与制度进行具体、系统性的规定是其中的一个重要部分。本文首先通过对第一章的修改来明确公众参与原则及其理论基础；并在此基础上设置“公众参与”专章，探讨其中所应包含的内容；最后在第五章中明确规定违反公众参与规定的法律责任和环境损害索赔权。

关键词：公众参与；《环境保护法》修改；奥胡斯公约

一、公众参与原则及其理论基础的明确 （一）增加“环境权“的相关内容

环境权是公众参与制度的理论基础。随着公众参与制度的不断发展，其理论基础也在不断的发展，从而进一步影响公众参与制度本身。最开始，人们意识到大气、水、阳光等是生活所必需，属于全人类的共同财产，每个人都有享受美好环境的权利和保护的义务，形成了“环境公共财产理论”；但是这种理论只是简单地规定了公众可以参与到环境保护中，却没有规定公众进行环境保护时的责任协调，这样在实践中可能会形成过多人对同一环境进行保护，或者所有人都对一环境不进行保护而造成“公有地悲剧”。基于这种前提，产生了“公共信托理论”，即全体的环境利益主体就将属于各自的环境权利委托给一部分人行使，由这部分受托人代表广大公众委托人的利益对环境进行管理，一旦出现破坏环境的行为，受托人便可以根据委托人赋予他们的权力进行调查，处罚等 [①]。

“公共信托理论”在一开始出现时确实取得了一定的成效，促进了环境监督管理方面的制度化，但公权力毕竟是掌握在少部分人手中，而这部分人也是理性人，他们有时或（如果没有制度约束时）经常会为了自身或地域性利益而损害社会公众的利益。[②]比如地方政府为了地方经济而忽略对污染企业的监督管理等，所以只依靠公权力是无法解决环境问题的。于是人们开始求助于自身，“环境权理论”认为任何人都是环境保护的权利和义务主体，个人在享受环境权的同时，都必须考虑并且尊重他人的环境权。[③]在这种理论基础之下，公众将自身的环境权托付给少数人，也必将有权利要求通过获取信息、参与决策、监督和诉诸法律等手段方式来保障自身的权益。这就是现代公众参与的理论基础。

为了支撑公众参与制度，在《环境保护法》原第六条前增加“环境权”的条款是有必要的。而且这一设计对平息日前环境权的相关争论也是有积极效果的。

（二）将原第六条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”修改为“一切单位、社会团体[④]和个人都有在环境问题上获取信息、参与决策、监督和诉诸法律的权利和保护环境的义务。”

《环境保护法》原第六条的表述是规定公众具有保护环境的义务，和检举、控告的权利，但这些权利都是末端式的公众参与方式，不能很好的体现公众参与原则，笔者主张依据《奥胡斯公约》的有关规定将原第六条，修改为“一切单位、社会团体和个人都有在环境问题上获取信息、参与决策、监督和诉诸法律的权利和保护环境的义务。”以实现公众参与原则。

对原第六条的修改思路主要是围绕公众参与的四项权利：1、获取信息权利，也称作环境知情权。应该分为主动和被动两种:（1）公权力机关应对那些可能产生重大环境影响的项目、活动、政策的情况通过多种方式、形式主动的告知公众；（2）公众有权无须声明涉及何种利益[⑤]即要求公权力机关在一定合理期限内公开一切与环境保护有关的信息，并有权要求其对所公开的信息进行阐释或解释。

2、参与决策的权利。指公众通过主动或被动的方式参与到与环境有关的各种决策中，有对其提出的意见或建议并获得充分答复的权利。传统认为参与决策的权利仅指：（1）公权力机关在进行与环境有关的决策时，应主动通过征求公众意见等方式来引导公众参与到决策中去；（2）公众有权通过法律规定的方式和途径向有关决策机关充分表达其所关心的环境问题的意见。却忽略了如果公权力机关积极进行公众参与制度，但却对公众参与的结果即公众提出的意见和建议视而不见，将导致公众参与决策的最终目的无法达到，所以“参与决策的权利”不仅包括上述的两个方面，还应包括第三个方面即对其提出的意见或建议获得充分答复的权利，所谓的“充分答复”应以意见或建议被慎重考虑、衡量[⑥]为标准。

3、监督的权利。主要表现在两方面：（1）原第六条规定的“对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告”的权利实际上是一种对他人行使环境权的监督；（2）另一方面，其还应包括对环境管理部门及工作人员的监督权利，表现的是公众对公权力的监督。

4、诉诸法律的权利。在《奥胡斯公约》中，其“诉诸法律的权利”是指当上述的各类权利遭到公权力机构的忽视、或部分或全部被不当驳回、或未得到充分答复或未得到规定的处理时，得到诉求法庭或依法设立的另一个独立公正的机构复审的权利，即是一种违反公众参与规定的法律责任。[⑦]另一些学者认为还应该包括环境损害索赔权[⑧]，笔者赞成这种看法，比如民事环境公益诉讼制度，体现的就是一种环境损害索赔权，而几乎所有的学者都将环境公益诉讼制度归于公众参与中的一项重要内容，所以公众参与的权利中理应包括环境损害索赔权。

二、我国环境保护法中“公众参与”的专章立法 （一）是否在《环境保护法》中对“公众参与”进行专章立法 国际上对“公众参与”的规定，主要分成三种形式：第一种是只在环境基本法中作原则性的规定，以美国、日本为代表；第二种是在环境基本法中作较详细的规定，以法国和俄罗斯为代表；第三种是分散在各章中对特定环境领域中的公众参与作较为原则的规定，如荷兰与瑞典。[⑨]

笔者认为应该采用第二种方式，即在《环境保护法》中设专章来对“公众参与”进行规定，理由如下：1、法律通过对权利、义务的设定来调整法律关系，所以法律法规的条文主要都是在进行权利、义务的设定，而在目前的《环境保护法》中，我们看到的更多的是对公众进行环境保护的义务要求，对权利的提及屈指可数，虽然义务的背后往往对应着一定的权利，但是这种“隐形”的权利几乎无法通过正常的途径来进行维护，也极大地限制了公众参与环保事业的积极性和主动性。所以通过专章来明确 “公众参与”的相关权利内容不仅有利于环境保护，而且将更有利于公众维护自身的环境权。

2、《环境保护法》在我国一直作为基本法存在，故对其应以框架立法为原则，并不宜采用第三种方式来对公众参与的所有内容均做出详细具体的规定。但同时在作为基本法的《环境保护法》中对公众参与的主体、内容、程序保障等作原则性的专章规定，又将系统性的丰富和完善公众参与原则，且保障了与公众参与有关的规章制度的制定和实施。

（二）“公众参与”专章设置的内容探讨 目前学者们对公众参与制度的研究方向各不相同，如一些学者认为在专章中应至少包括“公众享有的各项权利，包括环境信息获取权、成立环保社会团体权、环境公益诉讼权等；公众参与的途径和形式；公众参与的法律救济途径；国家或政府保障公众参与的职责；环境教育；等等。”[⑩]；另一些学者认为应从“公众参与的主体范围、公众参与的内容、公众参与模式的比较选择、公众参与的程序保障、公众参与的法律效力”五个方面来理解；[11]通过比较分析，笔者认为在专章中应对公众参与的各个方面进行原则性的规定，至少应包括以下几个方面：

1、公众参与的主体。一些学者认为公众应被理解成为群体性的概念，“即具有中国国籍享有广泛的权利和义务的两个或两个以上的集合。”[12]或“公众参与的主体是公众，是一个国家、一个社会、或一个地区的普通民众…”[13]笔者认为应该这样理解公众参与的主体：即并不是一定要有两个或两个以上的人的集合才是公众参与的主体，自然人可以单独的成为公众参与中的主体；但单独的一个自然人针对某个项目、活动、政策的参与不能被称作公众参与；或者说某个项目、活动、政策只有一个自然人参与了不能被称为公众参与， 所以公众参与中的“公众”是对特定条件下主体的一个统称，而公众参与的主体可以包括自然人、法人、社会团体。同时应对公众参与的“公众”作广泛性的理解，指中国境内的自然人、法人、社会团体，当然也并不强调参与者的公民资格，只要所涉及的问题与公众利益有关，公众就可以参与，而不论其是公民还是外国人，不论是享有选举权的人还是没有选举权的人。[14]

2、公众参与的内容。前文所述的公众参与的四项权利是公众参与的主要内容，即获取信息、参与决策、监督和诉诸法律。获取信息是公众参与的前提，参与、决策和监督是公众参与的主要内容，诉诸法律是对公众参与的保障。特别值得一提的是，应该对每一项权利分别作出规定，以区别前文对第六条的修改；并对每一项权利进行概括式和列举式的双重描述。

3、公众参与的模式。公众参与的模式很多，依先进国家实施的经验大致有但不限于下列方式：咨询委员会；非正式小型聚会；一般公开说明会；社区组织说明会、公民审查委员会；听证会；发行手册简讯；邮寄名单；小组研究；民意调查；设立公共通讯站；记者会邀请意见；发信邀请意见；回答民众疑问等[15]。所以对这一部分应作倡导性义务规定：即“权力机关应尽量根据项目、活动、决策的性质或目的选择不同的模式组合来引导公众参与，并在不影响正常工作的情况下，尽量满足公众对参与方式的选择。”

4、公众参与的内容及程序的保障。指“权力机关对公众参与的内容及程序有保障的义务，例如保障公众参与的场所、时机、基本步骤等，否则将承担法律上的不利后果。”对公众参与的内容和程序的列举并不周延，主要是因为不同的公共参与制度的内容和程序差别很大，例如环境影响评价制度和环境公益诉讼制度的公众参与的内容和程序就各有其特点。

5、环境教育、宣传。我国的环境保护模式是自上而下型，国家权力机关是各项政策、制度的制定者和执行者，所以他们对整个社会的环保风气的带动有直接的影响。[16]同时，权力机关应广泛利用电子媒体、报纸等多种形式，联合社会团体、学校、环保学者等来引导公众形成正确的环保观念。这种环境教育、宣传不仅本身是一种获取环境信息的方式，也起到了提高公众环保意识的作用，所以其当然是公众参与制度中的一项内容。

三、明确违反公众参与规定的法律责任和环境损害索赔权 在对公众参与的专章立法中，笔者并未对公众参与产生的法律效力进行条文规定，只在对“公众参与的内容及程序的保障”规定的条文中加入了否定性条款，即“否则将承担法律上的不利后果”。而对原第五章的修改则主要针对“诉诸法律权利”，其应包括违反公众参与规定的法律责任及环境损害索赔权。这样设计的合理性在于：不仅不会打乱《环境保护法》原来的章节逻辑；又比较全面的完成了公众参与制度的规定。

（一）违反公众参与规定的法律责任 诉诸法律的权利是对公众参与的保障，如果没有任何对违反公共参与产生的法律效力的规定，将导致“公众参与”的专章立法成为一纸空文。所以笔者认为应规定：“公众对环境主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理主权管部门作出的有关公众参与的决定不服的，可以在接到行政决定之日起15日内，向作出行政决定的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议通知之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到行政决定之日起15日内直接向人民法院起诉” 。同时应结合《环境保护法》第45条来具体理解“违反公众参与规定的法律责任”[17]。

（二）增加环境公益诉讼制度 目前《环境保护法》针对特定自然人、法人之间的环境损害索赔权的规定是比较详尽（参见《环境保护法》第41、42、43、44条），但是对涉及社会公共利益，并没有特定的被侵权人的情况下的环境损害索赔权，却仍是空白。笔者建议在增加环境权的前提下，应在本章增加“环境公益诉讼”制度的原则性规定。即任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，对行政机关及其工作人员影响或破坏生态环境的行为提起环境行政公益诉讼或对于企业、个人破坏生态环境的行为提起环境民事公益诉讼。[18]

参考文献：

1、艾丽娜，《论环境法中的公众参与制度》，载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》，2007,408.

2、杨柳青、赖家明、李希昆,《关于完善环境基本法中“公众参与”制度的思考》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》，2007,509.

3、《奥胡斯公约》中文版。

4、孟婵娟,《浅析环境民事公益诉讼在我国的确立》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,1112.

5、张兰、李叶欣、孙绍伟,《我国环境基本法中公众参与专章立法之探讨》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,153-154.

6、饶世权,《环境保护的公众参与制度研究》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,490-493.

7、李艳芳,《公众参与环境影响评价制度研究》,中国人民大学出版社,2004年,228-229.

8、袁春红、龚袭、苏倪、《论环境保护法中的公众参与制度》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,1307.

9、叶子端,《程序视角下的公众参与——以环保行政许可为例》,载《工程科技Ⅰ辑》,2001（S1）,3-7.

10、王逊,《公众参与环境保护的法律机制研究》,重庆大学,2008,4—5.

11、张卫华,《论我国公众参与环境决策的法律保障机制》,2010,3—4、30.

Abstract: Revising the existing Environmental Law of our country has basically reached a consensus. How to make the Public Participation to be detailed and systematic is one of the most important parts. The paper make the rule of Public Participation and the foundation of theory clear by Revising the first chapter; and set a special chapter to discuss what should be included in the Public Participation; at last,make certain the legal responsibility of breaking the provisions of public participation and the right of asking for compensation in the chapter of five.

Key words: public participation; revising the Environmental Law; Aarhus Convention

作者简介：周思莲（1989-），女，江西上饶人，环境与资源保护法学学士，江西理工大学在读研究生。

[①] 艾丽娜,《论环境法中的公众参与制度》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,408.

[②] 艾丽娜,《论环境法中的公众参与制度》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,408.

[③] 杨柳青、赖家明、李希昆,《关于完善环境基本法中“公众参与”制度的思考》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》，2007,509.

[④]“社会团体，根据其关注点的不同，社会团体可分为以环境保护为目的的环保团体和为了经济利益的而拥有雄厚资本的企业集团，除此之外，还有包括非政府组织（NGO）、大学和研究机构的其他团体.”引自张卫华,《论我国公众参与环境决策的法律保障机制》,2010,3,下文的社会团体概念也取于此.

[⑤]参考《奥胡斯公约》第四条,第1（a）款.

[⑥]参考张卫华,《论我国公众参与环境决策的法律保障机制》,2010,30.

[⑦]参考《奥胡斯公约》第九条,第1款.

[⑧]参见艾丽娜,《论环境法中的公众参与制度》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,411.

[⑨] 参考张兰、李叶欣、孙绍伟,《我国环境基本法中公众参与专章立法之探讨》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,153-154.

[⑩] 张兰、李叶欣、孙绍伟,《我国环境基本法中公众参与专章立法之探讨》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,153-155.

[11] 饶世权,《环境保护的公众参与制度研究》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,490-493.

[12] 杨柳青、赖家明、李希昆,《关于完善环境基本法中“公众参与”制度的思考》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,508.

[13] 王逊,《公众参与环境保护的法律机制研究》,重庆大学,2008,4—5.

[14] 王逊,《公众参与环境保护的法律机制研究》,重庆大学,2008,5.

[15] 李艳芳,《公众参与环境影响评价制度研究》,中国人民大学出版社,2004年,228-229.

[16] 参见袁春红、龚袭、苏倪、《论环境保护法中的公众参与制度》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,1307.

[17]《环境保护法》第45条：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

[18]参见孟婵娟,《浅析环境民事公益诉讼在我国的确立》,载《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~15·兰州）论文集》,2007,1112.