对修改我国《环境保护法》的再思考^*

曹明德 （中国政法大学，北京，100088）

摘要：我国现行的《环境保护法》存在着计划经济色彩浓厚，缺乏对环境资源的市场机制的构建，环境管理机构设置重叠、空缺，立法体系不完善，立法内容交叉矛盾等诸多问题，严重影响了对环境资源的合理利用和保护。我国《环境保护法》的修改和完善，应以可持续发展为指导思想，立法上应体现全过程控制思想，对环境资源法的基本原则进行重大修正，引入市场机制合理配置环境资源，解决环境管理机构设置重叠、空缺的问题，完善立法体系。

关键词：环境保护法；保护优先；全过程控制；温室气体；碳排放交易

1989年《中华人民共和国环境保护法》的颁布在中国环境资源法历史上具有地标的意义，它标志着中国环境保护事业开始走上法治的道路，其重要作用不容否认。然而，该法颁行至今已有23年，而这2个年代以来正是中国社会发生重大变迁的历史时期，该法已严重滞后于社会现实，存在诸多问题。因此，必须对其进行重大修订。一些人企图对其进行简单的修改，草草了事，这是不负责的做法。与其这样还不如不改。本文从现行《环境保护法》存在的主要问题、我国《环境保护法》应确立的基本原则、以及对修改我国《环境保护法》的建议和意见三个方面进行初步探讨，以期引起学界同仁的进一步讨论。

一、我国现行《环境保护法》存在的主要问题

我国现行环境保护基本法存在着浓厚的计划经济色彩，在法律制度的建构上未能引入市场机制；《环境保护法》及其他环境立法中存在环境管理机构设置重叠或空缺的问题；《环境保护法》缺乏统领作用，环境立法体系不完善，等等。

（一）现行《环境保护法》计划经济色彩浓厚，已不适应市场经济体制

现行的《环境保护法》主要内容承继了1979年《环境保护法(试行)》，而《环境保护法(试行)》是计划经济背景下的产物，主要强调命令加控制的手段来解决环境问题。尽管政府的行政控制手段在治理污染方面有其积极作用，但是，政府的行政控制方式有着诸多弊端，例如，环境保护部门存在着人力资源缺乏、执法手段单一、行政强制力不足、权力寻租等问题。特别是1992年中国确立向市场经济体制转型以来，市场在资源配置中的基础作用日渐明显，通过市场手段可以使环境资源达到最优利用。例如，碳税制度、碳排放交易制度、生态系统服务功能补偿制度（简称生态服务补偿制度）等。但是，1989年的《环境保护法》缺乏对环境资源的市场机制建构。

（二）现行《环境保护法》及其他环境立法中存在环境管理机构设置重叠或空缺的问题

现行《环境保护法》涉及的环境保护机构众多，在具体执法过程中存在缺位、越位和错位的现象，出现众多机构有利益时争先恐后，有负担时退避三舍的现象，甚至导致机构之间地盘意识很强，矛盾韪莫如深。

第一，由于环境法规对环境管理机构的设置缺乏明确规定，环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也不统一，常常出现环境管理机构缺位的现象。一般县级以上人民政府下设环境保护局，但是在乡镇一级往往没有环保机构的编制和设置。

第二，环境管理机构设置重复，致使不同部门担负相同职责。由于我国的环境管理体制是由各部门分工管理逐步演变为统一监管和分工负责相结合管理体制的，在这种变化过程中往往只注重对新机构的授权，不注重对原机构及其相关职能的撤销，从而发生某些环境管理机构重复设置的现象。比如，国家环境保护总局具有监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园保护工作，监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地保护、荒漠化防治工作的职能。国家林业局也有组织、指导森林和陆生野生动植类型自然保护区、森林公园的建设和管理，组织、协调全国湿地保护，组织、协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作，起草防治荒漠化方面的综合性方针、政策及有关法规的职能。[1]

第三，部门立法、利益分割的问题依然存在，统管部门与分管部门关系不明确，管理比较混乱，呈现多头管理的局面。如，在水资源管理保护方面，《山西省水资源管理条例》第5条规定：“省、行署和省辖市设水资源管理委员会。”第6条规定：“水资源管理委员会的职责是：…… (四)组织编制和审查当地区域性水资源综合开发利用规划；(五)对当地水资源进行统一管理，统一分配，协调和解决用水矛盾；(六)保护水资源不受污染和破坏；(七)制定节约用水措施，奖励节约，惩处浪费。”《山西省城市供水和节约用水管理条例》第3条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门主管本行政区域内的城市供水和节约用水工作。”该条例第5条规定：“县级以上人民政府应当组织建设、城市规划、水和地质矿产等行政主管部门共同编制城市供水水源开发利用规划。”这种政出多门、多头领导、多部门管理无法协调一致，结果是哪一个部门都不能真正把水资源的问题管理好，甚至对水资源的可持续利用带来负面影响。

（三）现行《环境保护法》缺乏统领作用，环境立法体系不完善

完善的立法体系最基本的特点是其系统性和完整性，以及不同层次立法之间的相互配合与协调。但现行《环境保护法》作为环境基本法未起到统领环境资源法律体系的作用，环境立法体系不完善，存在以下诸多缺陷。

其一，环境法律规范之间缺乏完整的逻辑结构，综合性、互补性不强。完整的环境立法，应是法律、法规、规章之间相互衔接、协调和配合的法律体系。现行《环境保护法》的内容局限于污染防治，污染防治法色彩浓厚，缺乏对自然资源和生态保护的系统规定，不少条文文字表述模糊，容易引起分歧，很多单行法在原则和制度方面已经突破了《环境保护法》的规定，以至于其基本法的地位受到怀疑和挑战。

其二，单行环境法律规定过于抽象。单行环境法律本应对各部门的职能进行具体规定，以便各部门各司其职，相互配合。但事实上，目前有关的各单行立法在环境管理方面的规定过于简单、抽象，尤其是在涉及相关部门职能的规定时更是如此，给人一种形同虚设的感觉。例如，《大气污染防治法》第4条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”这里的有关部门“根据自己的职责”和“各自的职责范围内”对大气污染防治实施监督管理，在实施过程中导致了公安交通管理部门和环保部门在机动性尾气排放管理中的矛盾，如重庆市在制定《机动车尾气排放管理办法》过程中因公安交通管理局和环保局就机动车辆尾气排放年检问题上分歧严重，以至于该办法迟迟难以通过。其他污染防治法和自然资源法也不同程度地存在这种问题。

其三，作为环境基本法的我国《环境保护法》法律效力层次不高，不同部门、层次的立法规定相互冲突、矛盾。首先，环境法律体系框架存在效力层次的冲突。《环境保护法》与其他单项环境法律都是全国人大常委会制定的，从效力上看，它们均属于一个层次。但从法理上讲，《环境保护法》是仅次于《宪法》的环境保护基本法，是制定单项环境法律的依据。其次，环境立法内容上也有重叠、矛盾之处。如，《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》三者之间就存在着诸多冲突、重叠之处。同时环境立法上也存在一些空白，例如，我国已加入了《生物多样性公约》，在国内环境立法中却没有相应的法律或法规，这不利于物种资源的保护。

法律有效执行的前提之一就是不同部门、层次的立法对同一管理对象的规定应当相互协调一致，如果相互矛盾，势必影响法律的权威，也影响法律的执行和遵守。综观我国关于环境管理体制的规定，时常会出现部门规章之间相互矛盾，不同级别和层次的立法存在不一致的现象，并且环境立法中也时常出现喧宾夺主的现象，本应是具有较高位阶通过严格的立法程序制定的法律和行政法规占据主导地位，但我国关于管理机构的设置及其职责往往通过政府文件的形式确定。这样往往造成规范性文件与法律规定之间的冲突，损害了环境立法的严肃性和稳定性。

二、我国《环境保护法》应确立的基本原则

环境保护法应当确立什么样的基本原则，这是学界和实务部门很关注的焦点之一。从2012年全国人大常委会环境资源委员会提供的《环境保护法（修正案）》草案来看，学者不禁为之担忧。该草案第4条写道：“环境保护工作应当遵循以人为本、科技创新、完善制度、保护人体健康、保障生态安全的原则。”初看起来似乎显得有道理，但稍加揣摩就会发现上述所谓的原则没有一个可以称之为环境法的基本原则。如果该草案第4条被立法机关通过，我们环境法的教科书都将重写。诚然，“以人为本、科技创新、完善制度”都是正确的，但写错了地方。

我认为，结合法律规定和学者的主流观点，我国环境保护法的基本原则应当包括：环境保护优先原则、预防原则、合理开发利用原则、污染者负担受益者补偿原则、公众参与原则。

(一)环境保护优先原则

环境保护优先原则是指在处理经济增长与生态环境保护之间的关系问题上，确立环境保护优先的法律地位，作为指导调整环境保护社会关系的法律准则。

首先，环境保护优先原则是当今世界上环境保护法的发展趋势。例如，美国1969年通过的《国家环境政策法》（简称NEPA）第1条写道：“鉴于人类活动对于自然环境的一切构成部分的内在联系具有深远影响……并鉴于恢复和保持环境质量对于人类的普遍幸福和发展具有极端重要性，国会兹宣布……采取一切切实可行的手段和措施……创造和保持人类与自然得以在一种建设性和谐中生存的各种条件，实现当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其它方面的要求，这乃是联邦政府一如既往的政策。” 该法第2条写道：“履行其每一代人都要做子孙后代的环境保管者的职责。保证为全体美国人创造安全、健康、富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境。”由此可见，美国于1969年已把环境保护优先确立为美国环境法的基本原则。

其次，这一原则已体现在我国环境立法上。《海岛保护法》（2009年）第3条规定：“国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则。”《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在第二章也指出，“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路”。

鉴于目前我国经济近30年来持续快速增长，这极大地提高了我国的综合国力，改善了国民的生活条件，也提升了我国的国际地位。但是，持续快速增长的经济也给我国生态环境产生了巨大的压力，生态破坏和环境污染的形势仍然严峻。从某种意义上说，我国的经济增长是以牺牲生态环境为代价换取的。而且，也是以牺牲公民的生活质量（良好环境构成公民生活质量的重要方面）为代价换取的。这也是协调发展原则所导致的后果，因为在具体实施过程中它已成为经济优先的代名词。从长远来看，我们将要为治理污染和环境恢复付出高昂的费用。

可见，我国环境保护法在基本原则和立法目的上，已经进行了重大调整。即从我国《环境保护法》第4条规定的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”变成“经济社会发展与人口资源环境相协调”，这意味着原先的协调发展原则已经受到否定，环境保护优先原则正在被确立。

（二）预防原则

预防原则是预防为主、防治结合、综合治理原则的简称，该原则的基本含义是：在生态环境保护工作中要把防止产生环境问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中对生态环境、自然资源造成污染、破坏，防止生态失衡，做到防患于未然；对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。

预防原则是基于环境保护问题的特殊性所产生的一项原则，该原则是国内外环境保护事业经验教训的科学总结。首先，从国际范围看，西方发达国家大都走了一条“先污染、后治理”，“先破坏、后整治”，“先开发、后保护”的道路，并为此付出了惨重的代价。这个沉痛的教训使欧美国家认识到，必须改变那样“病重求医、末端治理”的反应性政策、单项治理政策，转变为采用预防性政策、综合性治理政策，从污染的“浓度控制”转变为“总量控制”，从“末端治理”转变为“首端治理”、全程治理。例如，1980年发表的《世界自然资源保护大纲》提出了一系列“预期性的环境政策”，其目的是把“资源保护和开发很好地结合起来，以保证这星球上的一切变革皆对于全人类的生存和幸福是可靠的。”并指出，“这些政策要求在环境遭到破坏之前就要采取行动”，“我们的行动策略应是把治理与预防明智地结合起来”。1982年5月18日通过的《内罗毕宣言》第9条指出，“与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏。预防性行动应包括对所有可能影响环境的活动进行妥善的规划”。该宣言第3条还指出了进行环境管理和评价的必要性，认为“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，并强调这种相互关系，才能使环境无害化和社会经济持续发展”。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》原则15再次明确指出：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学上的充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。

其次，实行预防原则也是环境保护问题的特点决定的。由于环境污染容易治理难，生态破坏容易恢复难，从经济学上看，与采取预防措施相比，恢复与治理费用相当高昂，难度也很大。例如，泰晤士河（Thames River）的治理就花了一百多年的时间，耗费巨额资金。据经济学家测算，预防污染费用与事后治理的费用比例高达1：20。而且，在大多数情况下，环境污染和生态破坏是不可逆转的，很难消除和恢复。例如，重金属的污染、土壤沙漠化均很难消除。自然景观的破坏、物种的灭绝、热带雨林、原始森林的消失均无法恢复。

预防原则在我国法律中有充分的体现。1973年国务院在《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》中就规定了做好全面规划、工业合理布局、在建设中实行“三同时”制度等若干预防性的措施；同时还特别指出，植物保护要贯彻“预防为主”的方针，要采取生物的、物理的综合性防治措施。但是，直到20世纪70年代末80年代初，我们在生态问题上付出了巨大的代价之后，才开始真正重视并在法律上确立这一原则。1979年的《环境保护法（试行）》规定了一系列的预防性环境法律制度，现行的1989年的《环境保护法》进一步体现了这一原则的要求，从预防到治理规定了整套制度。近年来制定或修改的《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等法律均体现了这—原则，并制定了总量控制、清洁生产等新制度。预防原则同样体现在各项自然资源法律中，例如，《水土保持法》以保护和合理利用水土资源、改善生态环境为其重要立法目的，该法第4条明确规定：“国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针”。

（三）合理开发利用原则

合理开发利用原则是指人们在开发利用自然资源的过程中，应当把开发利用与保护结合起来，以达到自然资源的可持续利用的目的。正如《世界自然资源保护大纲》所指出的那样，当今，人类与地球的关系正在继续恶化，除非建立新的国际经济秩序，接受新的环境意识，控制人口增长和实行持久的开发模式。《世界自然资源保护大纲》的引言标题就叫“持续开发的生物资源保护”，该文件指出，《世界自然资源保护大纲》的目的在于把资源保护与开发很好地结合起来。《世界自然资源保护大纲》把“开发”定义为：“生物圈的改变和运用于这改变的人类、财政、生物和非生物资源等各方面，以满足人类的需要，并改善人们生活的质量，为了使开发持续下去，必须考虑下列诸因素：社会和生态学因素、经济因素、生物和非生物的资源基础，和改革的行动所带来的长期和短期内的益处和损害等。”并把“保护”定义为：“安排人类对生物圈（生物居住及赖以生存的地球表面的薄覆盖层）的合理使用，使目前这一代人得到最大的持久性利益，并保持它的潜力，以满足后代的需要与愿望。所以保持是积极的有控制的保存、维持，持久性利用、恢复和改善自然环境。”因此，保护和开发一样，都是为了人类的利益；开发的目的在于主要通过生物圈以达到人们预期的目标，而保护的目的则使这种利用能够持续下去。保护是比较侧重维持和持续性，这是基于资源本身的性质（更新性和解体性），同时也是道德上必须履行的责任。

《人类环境宣言》在26条共同的信念中，规定人类负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境、自然资源，包括可再生资源、野生生物资源、不可再生资源、海洋生物资源等，必须制止有毒物质及其他有害物质或能量对环境造成的严重损害（见共同的信念1-7）。在处理人和自然的关系上，人类应该更加理智、更加合理地利用自然，以保证当代人和后代人享有良好的生存环境。

合理开发利用原则也是贯穿于中国环境法的一条原则，在生态法的立法宗旨和任务中有明确规定，并有一系列具体的法律制度和措施。例如，我国《宪法》第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《土地管理法》第1条规定：“合理利用土地”，第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”《森林法》第1条规定“保护、培育和合理利用森林资源”，该法第5条写道：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。”《草原法》第1条规定：“加强草原的保护、管理、建设和合理利用，保护和改善生态环境。”《渔业法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》均有类似的规定。由此可见，合理开发利用原则在环境法的立法中得到了广泛的确认。

（四）污染者付费、受益者补偿原则

污染者付费、受益者补偿原则是指对环境造成污染的单位和个人，有责任对其污染源和被其污染的环境进行治理；自然资源的利用人或受益人应当对自然资源的权利人或生态服务提供人给予补偿。学界对这一原则的陈述方式多种多样，有的学者称之为“谁污染谁治理的原则”，[2]有的学者称之为“损害环境者付费原则”，[3]有的学者称之为“开发者养护、污染者治理原则”，[4]也有人称之为“环境责任原则”，[5]还有人称之为“开发利用者负担原则。”[6]但无论称作什么原则，该原则的内容日渐明确和统一。

污染者付费、受益者补偿原则在国际上早已得到承认。起初，欧美国家对污染治理大多采用了政府财政支付的方式，实际上是把污染者的治理责任转移给了全体纳税人，不仅违背了社会公平原则，也不能有效遏制环境污染和生态破坏。于是，有人提出应将生态问题的外部性（Externality）“内部化”（Internalizing）。1972年，经济合作与发展组织（OECD）理事会首先提出了“污染者付费”（Polluters pay principle），提出由污染者承担治理的费用。该原则一经提出，很快为国际社会广泛接受，很多国家把其确定为生态法的一项基本原则。1992年《里约环境与发展宣言》原则13要求“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律，该宣言原则16规定：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资。”

污染者付费、受益者补偿原则在我国环境立法上也得到充分的反映。1979年《环境保护法（试行）》第6条规定了“谁污染谁治理的原则”，并建立了排污收费制度。由于“谁污染谁治理”的表述不够确切，1989年通过的《环境保护法》未采用这一提法，但通过具体规定更加全面地贯彻了“污染者负担”原则。例如，该法第24条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”该法第28条对排污收费进行了规制：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”同时，该法第41条还规定了造成环境污染损害的责任人应当对受害人进行赔偿，“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”在各环境污染单行法中，污染者付费、受益者补偿原则均得到了充分的体现。

同样，污染者付费、受益者补偿原则在我国自然资源立法中也得到确立。1990年国务院在《关于进一步加强环境保护工作的规定》中要求，按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的方针，认真保护和合理利用自然资源，加强资源管理和生态建设，做好自然保护工作。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》，在总结实践经验的基础上进一步规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，从而全面确立了污染者付费、受益者补偿原则。

（五）公众参与原则

公众参与原则，有的学者称之为“依靠群众保护环境的原则”，[7]有的学者称之为“环境保护的民主原则”，[8]也有的学者称其为“环境民主原则”。[9]公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境保护有关的行为进行监督。

美国1969年的《国家环境政策法》（NEPA）在立法上确认了公众参与原则，并具体体现在环境影响评价制度（EIA）上。1972年的《人类环境宣言》及其后的许多国际环境法文件也都强调公众参与在生态保护中的重要作用。例如，1982年的《内罗毕宣言》第9条提出，“应通过宣传、教育和训练，提高公众和政界人士对环境重要性的认识。在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。”1992年的《里约环境与发展宣言》原则10规定：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”

公众广泛参与决策也是《21世纪议程》的一个重要组成部分，是可持续发展概念的基础。《21世纪议程》用几章论述了许多不同的群体，包括妇女、儿童和青年、土著居民、非政府组织、地方当局、工人和工会、商业和工业、科学家和技术专家以及农民。在许多情况下，这些群体的个人和成员是关于许多环境问题的成因和解决方法的最好的知识来源。公众参与能动员和充分利用这些知识、技能和资源，提高政府行动的有效性。确保公众参与的一个日益重要的法律手段是环境影响评价（EIA），环境影响评价要求在决策之前研究和公布重要的公共和私人项目的环境影响，而且通常把听证会作为环境影响评价过程的一个正式部分。在公众参与方面，还应注重发挥非政府组织（NGOs）的作用。

在公众参与方面，特别值得一提的是《奥尔胡斯公约》。1998年在丹麦的奥尔胡斯市，由联合国欧洲经济委员会组织拟定的、经欧盟签署的《关于在环境事务中公众获得信息、参与决策并获得公正的协定》（The Convention on Access to Information, Public Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters）简称《奥尔胡斯公约》（The Arhus Convention），该公约于2001年10月30日正式生效。该公约为公共参与确立了三个支柱：其一，每个人都有权利获得政府机构所掌握的环境信息；其二，每个人都有权利从早期阶段就参与环境决策；其三，对于违反上述两项权利或违背环境保护法律的公共决策，每个人都有权利在法庭上提出质疑。

在我国，宪法和环境法中都对公众参与原则作出了相应的规定。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”我国《土地管理法》第6条也写道：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”《水污染防治法》、《环境影响评价法》以及其他环境法中也有类似的规定。从宪法和法律的规定看，公众参与已成为我国环境法的一项基本原则。

三、对修改我国《环境保护法》的建议和意见

除了对环境基本法基本原则进行重大修正之外，现对我国《环境保护法》的修改提出以下建议和意见。

（一）强化《环境保护法》的基本法作用

强化《环境保护法》的统领作用，进一步完善环境立法体系。具体来说，主要有以下几个方面内容：

第一，强调《环境保护法》的综合性，完善环境法律规范之间的逻辑结构。《环境保护法》应侧重于综合性目标、指导思想、基本原则、基本制度的规定，应当剔除其具体的法律措施及大量实施法的内容，增强对生态环境和自然资源保护的原则性规定。

第二，单行环境法律规定应当增强可操作性，避免立法上的重复和交叉。在提高《环境保护法》的综合性、原则性的同时，增强各环境资源单行法的可操作性，避免法律条款的抽象化、模糊性，特别是通过行政法规、地方性法规或行政规章将法律条文细化，使其更加明确、具体，以便统一司法尺度。应特别注意各单行法之间的协调和互补，修正那些部门权力设置上的重合和交叉，避免在法律实施过程中各部门之间的互相扯皮和推诿现象。

第三，提高《环境保护法》的立法层次，建议由全国人民代表大会对其进行修正。《环境保护法》作为我国的环境基本法，在立法规格上应当有别于其他环境资源单行法，否则不利于《环境保护法》地位的提高，影响其作为基本法的权威。

（二）建立环境公益诉讼制度

2011年《民事诉讼法修正案》草案关于诉讼主体资格问题的曾引起学界广泛关注。现行《民事诉讼法》第108条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。依据此条规定，在环境公益诉讼中环保非政府组织并不具备原告资格，尽管司法实践中对此已经取得重大突破。尤其是中华环保联合会诉讼马勇部长亲自代理的几起环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼案件，法院已承认中华环保联合会在环境公益诉讼中具有诉讼主体资格。2011年10月24日，十一届全国人大常委会第二十三次会议首次审议《民事诉讼法修正案》草案。修正案草案规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。尽管如此，《环境保护法修正案》中仍有必要进一步明确环境保护非政府组织、甚至公民有权提起环境公益诉讼。

（三）建立生态补偿法律制度

关于流域生态补偿机制、森林资源生态补偿机制、矿产资源生态补偿机制以及野生动物生态补偿机制问题也需要建立相应的制度。建议修改我国《环境保护法》时，应确立和完善上述法律制度，可以考虑制定《生态补偿法》或《生态补偿条例》。

（四）关于解决《环境保护法》及其他环境立法中存在的环境管理机构设置重叠或空缺的问题

建议修改《环境保护法》时，应当授权国务院出台行政法规，对县级以上环境保护部门的设置进行统一规范，并理顺国务院相关职能部门在环境资源管理上的权力、职责，解决权力交叉重叠、职责缺位的问题，在国家立法层面上力求避免部门立法、地方立法、统管与分管、权力与利益分割的混乱局面。借鉴民法立法的成功经验，充分发挥中立的、无自身利益的、有良知的法学专家在国家及地方层面立法上的主导作用，避免部门利益权力化、权力法律化的问题以及相关部门之间围绕立法而展开的权力争夺战及其导致的社会资源的浪费。

此外，应注意将我国缔结或加入的国际公约、条约或协定转化为国内立法（中国政府签约时声明保留的条款除外）。一方面，切实履行我国已作出的国际承诺，提升中国的法治国家形象；另一方面，也有利于增强公众的环境法律意识，有利于国际公约、条约或协定等在国内的有效实施。

Abstract: In addition to its strong color of planned economy, Chinese current Law on Environmental Protection still exists many other problems such as being no good design of the market mechanism for the environmental resources, the overlapping or lack of environmental administration, the legislative system being not perfect, the intersecting contradiction between different laws, which influence the use and protection of environmental resources in a reasonable way. How to improve the environmental basic law is a thoughtful task. The author believes, the amendment and imperfection of Chinese existing Law on Environmental Protection should be guided by the idea of sustainable development; the legislation should manifest the thinking of whole-process-control; the basic principle of Law on Environmental Resources should be mended thoroughly; the market mechanism should be introduced to allocate environmental resources reasonably, solve the overlapping or lack of environmental administration problem and perfect the legislation system.

Key words: Law on Environmental Protection; Sustainable Development; Whole-process-control; Right on water trading; Emission trading

作者简介：曹明德(1965-)，男，安徽庐江人，法学博士，中国政法大学民商经济法学院教授，博士生导师，《中国政法大学学报》常务副主编，主要研究方向为环境资源法学。

基金项目：国家社会科学基金重点项目“中国碳排放交易法律制度研究”(项目批准号：11AFX007)资助。

[1] 王灿发：论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径，《政法论坛》2003年第4期，第52页。

[2] 韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社1991年，第61页。

[3] 王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年，第82页。

[4] 金瑞林主编：《环境保护法学》，北京大学出版社1999年，第120页。

[5] 蔡守秋主编：《环境法教程》，法律出版社1995年，第75页。

[6] 马骧聪主编：《环境资源法》，北京师范大学出版社1999年，第71页。

[7] 韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社1991年，第64页。

[8] 金瑞林主编：《环境保护法学》，北京大学出版社1999年版，第124页。

[9] 蔡守秋主编：《环境法教程》，法律出版社1995年，第78页。