浅析我国防灾减灾立法制度

申言常

摘要：各种灾害对我国社会、经济的发展影响重大，将防灾减灾提升为国家战略并尽可能提升综合减灾能力，是我们需要关注的。法律手段在防灾减灾方面具有不可替代的作用，应当受到重视。虽然我国在减灾法制方面取得一定成就，但总体上还不是很完善，加强该领域的法制建设有其必然性与重要意义。本文想就我国在防灾减灾方面的一些不足进行简单分析并加以建议。

关键词：灾害特点；关联性；立法建议

引言 我国幅员辽阔、物产丰富。拥有世界上最丰富的气候、物种以及矿产资源。但同时也是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。地震、火灾、洪旱、台风、泥石流、沙尘暴等自然、气象灾害频发、多发，长期困扰制约着我国，而且随着社会经济的快速发展和人类活动范围的不断扩大，各种严重灾害给人民的人身和财产造成的损失更是以惊人的速度增长。国家历届政府都集中相当大的精力来应对这些灾害，并且日益认识到完善相关法律制度对防灾减灾的重要性。尽管到目前为止，我国已经制定了水法、防沙治沙法、防洪法、气象法、防震减灾法、森林法等防灾减灾法律以及《破坏性地震应急条例》、《防汛条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《森林防火条例》、《草原防火条例》、《地质灾害防治条例》等行政法规共计30多部。这些“一事一法、一灾一法”的立法模式在我国的抗灾减灾中发挥了重要作用，但是在应对南方雪灾、汶川地震、西南大旱、玉树地震等巨型灾害的冲击时，却使得现有的灾害法有些捉襟见肘。

中国法学会行政法研究会会长、国家减灾委员会专家委委员应松年教授表示:“以‘一事一法’为特点,一个灾种由一部法律作出规定，一部法律又由一个部门来执行，可能导致一旦出现新的灾种，应对工作将面临无法可依的局面；而过度强调部门应对、专业分工也与灾害管理的统一领导、综合协调原则背道而驰，尤其在应对复合型巨灾时会给救灾工作带来很大难度。”他从去年就开始呼吁：“单行法应付不了难以预测的巨灾，急需综合性的法律体系。”在我国单行立法都比较齐备的情况下，我们完全可以考虑在这些立法基础上将其上升为统一的防灾减灾法。

一、防灾减灾立法的紧迫性 近年来，一系列历史罕见的重特大自然灾害频繁发生。从2008年南方低温雨雪冰冻灾害和汶川特大地震，到2009年北方严重干旱、“莫拉克”超强台风、再到2010年玉树地震、舟曲特大山洪泥石流，以及云南连续三年的大旱。十一五时期，我国因自然灾害死亡人口超过了10万人，直接经济损失更达到2.45万亿元。据民政部统计，近20年来，我国因遭受各类自然灾害每年平均死亡约4300人，倒塌民房约300万间。鲜活的生命瞬间陨落，亲人离散，十年、几十年积累的财产转眼化为乌有，留给社会的是无尽的悲痛和更加贫困的生活。自然灾害是自然力作用的结果，目前人们还无法完全控制它的发生，只能提前预防和尽可能的在灾害救援中避免一些损失。因此，必须正视各种自然灾害的不可避免规律，寻求有效的减灾路径和方法。

身为法律的工作者、社会主义事业的实践者，我们应当有所作为，为我们国家的防灾减灾工作贡献我们的一份力量。对我国各种灾害进行深入研究我们会发现，我们当今社会所面对的是日益严重且情况复杂的自然灾害与人为灾害叠加交错影响而发生的复合型灾害。这些复杂多变的灾害一方面增加了对其监测、预防的难度，另一方面就是在灾害发生后增加了救援的难度，使得很多有生存机会的生命因灾害情况复杂而死亡，很多财产因未能及时施救而遭受损失。这些悲剧的产生正是因为我国现行的众多防灾减灾法律法规不能形成一个有效配合、积极运作的高效系统。面对灾害发生原因的多元性、范围的广泛性、作用结果的深远性以及开放性，这些“一事一法”立法模式产生的法律本身固有的局限性显露无疑。在这种情况下，我国非常有必要制定一部完善的防灾减灾法来应对各类突发性灾害事件。当这部灾害防治基本法制定实施之后，每当再遇突发灾害事件，政府就可以依法迅速采取有效的应急措施，发挥综合防灾的优势,，充分利用各种政府及社会资源，从而快捷有效地组织群众防治灾害，以期在最短的时间内挽救生命减少损失。

二、我国主要的自然灾害及其特点 分析我国主要自然灾害及其特点，掌握灾害的发生规律，利于我们有针对性的制定防灾减灾法。

（一）主要的地质灾害

（二）主要的气象灾害

（三）自然灾害成因的强关联性 正如我们所学哲学上说的那样，世界万事万物都是相互联系、彼此发生作用的有机整体，自然灾害的发生也是有其关联性的。灾害因子在一定时空范围内积聚重叠，有时还要添加上人为的不客观行为，最终导致灾害悲剧的发生。

1、空间地域方面的关联性

各种自然灾害的发生受自然环境因素和社会环境因素的共同影响，因而其分布具有一定的规律性，首先表现出的就是地域性。自然灾害成因的地域关联性，是指同一特定地域范围内的多种自然和人为因素共同作用，促成了一种或多种灾害的发生或接连发生。其中有相当部分是主灾诱发的次生灾害。例如：火灾、洪水发生后的疫病；地震伴生的滑坡、泥石流；台风登陆裹挟着狂风暴雨；长期干旱导致的蝗灾等等，这些原生灾害与衍生灾害对其发生区域的损害有时是毁灭性的。现就地壳运动导致一个地区的地震、滑坡和泥石流灾害用图进行一个简单的描绘。

2、时间层面的关联性和周期性

中国受季风气候影响十分强烈，气象灾害频繁，局地性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现，东部沿海地区平均每年约有7个热带气旋登陆。这些气象灾害除具有一般灾害的特点外还具有在时间上独有的特点——爆发的周期性。我国大部分处在季风性气候区域，强烈的冷暖空气在时空交错过程中极易发生严重的季节性气象灾害。对于这样有规律可循的灾害，我们应该着力深入研究，大监测和预警力度，未雨绸缪，防患于未然。因其发生有规律、有特点，相应的人们可以总结规律、利用规律，“防重于治”和“综合防治”，努力把灾害减少到最小范围。

3、人为因素的催化效应

我们要承认，近几十年所发生的重特大灾害中有很多是由于人们过度开发利用自然资源，破坏生态平衡而招致的大自然最原始力量的反击。特别是在我国，人口众多但适合我们存在的生境又相对狭小，导致人口的大密度聚集，可以说防灾减灾的一个重要问题是人口问题。我们在这里探讨的防灾减灾中的“灾”是以人类自己为中心去定义的，是那些存在于人类周围、为人类所利用或为人类所建设的各种资源、财产遭受无端损失的一种后果。人们为满足自己的物质、精神生活需要所创造的各种文明，不断向自然拓展的脚步，这些物质、非物质的创造一旦招致强大破坏力的损害，就可以称其为“灾”。很多自然灾害无法预测或在现有科学技术下无法预测，这样灾害的发生我们所能做的是减灾，积极的去救援、重建、抚平创伤。但很多灾害是因为人类无度的开发破坏催化出来的，加强预防措施完全可能避免灾害的发生，对于这样的人为因素是其致灾因子的灾害中，防灾工作是重中之重，也应当是我们研究的终点。

三、发达国家应对灾害方面成熟经验的借鉴 灾害无情，不论是中国还是外国，都受到各种各样灾害的侵袭。为保障人民生命财产安全，世界各国根据自己实际情况制定了相应的灾害防治法律制度，特别是一些发达国家，其完善的防灾减灾法律制度在应对灾害发生时起到相当大的作用。其中很多经验是值得我们学习参考的。

首先列举的国家应当是我们的邻国日本。日本是一个多地震多自然灾害的岛国，举国上下十分注重对灾害的防治；同样，他们在法律方面也取得相当大的成就。日本的防灾减灾法律制度是以《灾害应对基本法》为基础建立起来的，辅之以大量的单行法、应对法，形成一套庞大且完备的防灾减灾体系。我们与日本相比欠缺的就是缺多少一部统一整体、整合各部的防灾减灾基本法。

其次是美国，美国是一个私权发达的国家，因此，在应对灾害是除了从法律层面界定州政府与联邦政府的强制责任外，十分重视非政府组织在灾害救济中的作用，积极与非政府组织配合，引导他们参与到灾害防治及救济中来。据相关数据统计，美国在卡特里娜飓风受灾后，数十个红十字会站点在极短时间内就参与到救灾之中去了，反应速度反倒比政府还快。这点是值得我们借鉴的。我国民间志愿者的力量非常巨大，汶川大地震很好的证明了这一点。在立法中注意对这部分了力量的引导至关重要。

还有就是想谈一谈德国，德国是欧洲高福利国家，在灾害防治法制方面很是完善。我在这里最想谈的是德国的强制保险制度。强制保险制度是为了应对当代出现的巨型灾害而创制的，最主要的应用领域是洪灾，这正是我们需要借鉴的。我国几乎每年都要遭受洪水的威胁，对德国强制保险制度进行深度剖析和研究，有利于防灾减灾法的创立。该制度有如下规定，在泄洪区内不得建设任何建筑物，在与泄洪区毗邻的非泄洪区所建建筑物要购买强制洪灾保险。

四、我国在防灾减灾立法方面的不足及建议 为了应对当代灾害发生所造成的巨大破坏和对人民生命、财产安全的巨大威胁，世界各国都很重视运用诸多措施进行灾害的防治工作。在诸多措施中，法制手段是最有效的措施之一，即国家通过自上而下的防灾减灾立法，构建灾害防治法律体系，强化法律制度在应对灾害中的保障作用。建国以来,党和政府十分重视灾害防治工作,全民动员大修水利、农林和生态工程,建设了气象、海洋、地震等监测预报系统,增强了抗灾能力。国家制定了以防为主、防治结合的减灾原则和对重大灾情采取中央统一部署、部门地方分工协作、全民动员抗灾的方针，形成了中国特色的减灾模式，取得了较大的成功。不过，从我国目前的灾害法制建设来看，还存在诸多不足的。

第一、用于防灾减灾的物资的来源、存储、调拨中中央与地方的职责范围没有明确的法律界定。从历次大灾大难救援中我们看出，一旦灾害爆发，地方政府首先想到的和去做的不是协调自救，而确是凡事找中央，找总理，习惯于向中央伸手要钱、要物资。这种一等二靠三要的鸵鸟救援方式弊端极其严重。一方面造成中央财政骤然吃紧，影响其他领域的发展建设；另一方面，也是最严重的，即在从中央到地方的调拨协调过程中势必要有时间间隔，延误防灾减灾的最好时机，造成损失的不必要扩大。还有就是这种权责不明的状况不易形成有效地市场灾害预防治理机制，因为，我们所承受的灾害、进行的救援都是应急性的，而市场在此中发挥作用有其不可避免的滞后性。

对于这种不足，从立法上是完全可以解决的，对于防灾减灾物资，可以实行“大小一仓”即针对不同省份、不同在地区的不同灾害设置不同的防灾减灾物资，中央再适当予以补助，中央与地方的物资统一存储，归于本省。这样，在灾害发生时就可以缩短调拨过程中的时间间隔，赢得宝贵救援时间。同时，有利于各省调动自己的救援积极性，根除积留的“等、靠、要”弊病。如此一来，中央政府在遭遇大灾大难时就不会再像以往，搞得焦头烂额，首尾难顾。

第二、对企业、社团、民众的防灾减灾作用、责任没有法律上的完善规定，抑制民间力量在防灾减灾过程中的释放。汶川大地震很好的说明了这个问题，灾难发生后，政府片面强调自己的主导作用，但却因为政府中特有的汇报、批准规则而使得政府在突发灾难面前的尾大不掉，空有强大物资却在救援中进展迟缓，难以发挥人们期待中的作用。相反，很多志愿者听到报道即刻收拾物资，奔向灾区，为抢救生命财产赢得宝贵时间。因此，对于民间防灾减灾力量的法律承认和规范显得尤为重要。

对防灾减灾有利的、有用的就要予以考虑。强大的民间力量应当规定到防灾减灾立法当中去。努力构建社会统一的、各层次力量相互配合的灾害应急管理和救援体系，保卫国家和人民的生命财产安全。

第三、行政命令、临时性政策措施在应急防灾减灾中运用过多。行政强制命令、政策的过多使用也反映出防灾减灾立法的不完善。政府灾害管理体系不完善，工作效率低下，在面对灾难时，缺乏统筹安排的法律依据和保障，无法在有效地框架内完成防灾减灾方面应做的准备和调动，造成许多的混乱和重复性的工作。防灾减灾就是要以防为主，防治结合，最大程度的将灾害固止在最小范围内。

第四、需要尽快建立巨灾保险机制。保险的最大价值是对风险的最大化弥补，合理的巨灾保险制度有利于灾区的重建工作。我国如建立全国性的巨灾保险制度，势必将在灾害防治工作方面取得重大突破，是国民经济更好更快发展。在巨灾保险制度制度设计上，应当建立联合风险承担原则，即要求保险企业在灾害保险领域进行合作联保，使灾害发生过后最大限度获得灾害保险的救济；对于保费问题，这个完全可以参照我国政府财政分担原则，有中央与地方按照适当比例交纳。通过政府力量的介入，巨灾保险制度一定能够发挥制度设计所要求的效果。

五、结论 完善防灾减灾法律制度建设对我国经济社会发展至关重要，并且有着现实紧迫性。做好防灾减灾工作既是政府职责所在，也是国家发展的题中之义。防灾减灾法律体系的尽快完善和实施对于处在经济结构转型期的中国意义重大。

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[5]中国环境网http://www.cenews.com.cn/

[6] “自然灾害”知识讲解. 于春业

http://res.tongyi.com/resources/article/student/others/zt100127/zt/gz/dl/27.htm

Abstract: All kinds of disasters have a great influence on Chinese social and economic development，disaster prevention and mitigation to enhance a national strategy and as much as possible to enhance the ability of the comprehensive disaster reduction are we need to focus on. Legal means in disaster prevention and reduction has irreplaceable function, should be valued. Although Chinas legal system and made some achievements, but on the whole, still not very perfect, strengthen the construction of legal system in the field of the necessity and important meaning. This paper wants to our country in some shortcomings of disaster prevention and reduction to simple analysis and to suggest.

Key words: disaster characteristics; relevance; legislative proposals