略论综合防灾减灾法律体系的建立

魏召松 杨 洁（昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500）

摘要：我国是一个自然灾害频发的国家，然而在防灾减灾的制度层面上却鲜有突出建树。本文结合我国防灾减灾法律制度的现状，并在借鉴日本防灾减灾系，并在文章中作了方面的成熟理论成果基础上，提出应在我国建立一套全面完整的防灾减灾法律体具体的制度设计。

关键词：防灾；减灾；法律体系

“我国地域辽阔，天气变化万千，洪水、飓风、龙卷风、地震等不可抗性灾难频发，此次汶川特大地震给人民的生命和财产造成巨大的伤害。近50年来，我国每年由地震、地质、旱涝、海洋、疫病等自然灾害造成的直接经济损失约占国民生产总值的4%。自然灾害已经成为影响我国经济发展和社会安全的重要因素。”[①]进入21世纪，特别是近年来，我国接连发生各种大的自然灾害，给人民生活带来极大的灾难及破坏，严重影响人民群众的生命财产安全。先后有南方百年不遇的冰雪灾害、汶川大地震、西南地区持续至今的干旱、曲舟泥石流等。在全球气候变暖大背景下，我国面临的自然灾害将更加复杂，加之我国经济的飞速发展，造成的损失将更加严重。

一、综合“防灾减灾法”建立的必要性 有学者针对我国防灾减灾法律制度的现状，曾作过制定一部全面“防灾减灾法”的呼吁，遗憾的是此呼吁并未引起有关部门的重视。鉴于此，笔者将在下文试分析我国制定一部全面“防灾减灾法”的必要性。 我国现行有关防灾减灾的法律以单行法为主，主要有《防震减灾法》、《自然灾害救助条例》、《环境保护法》、《地震安全性评价管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《地震预报管理条例》、《气象法》、《消防法》、《防汛条例》、《地质灾害防治条例》等共30余部单行法规条例。有学者指出，这种法律制度的不足之处在于：其一，一旦出现新的灾害，如我国极少发生的海啸、龙卷风等，会出现无法可依的尴尬局面，这是由法律的滞后性决定的。使得政府、机构在进行灾害防止与救助的时候没有法律上的支持。其二，灾害的发生往往是综合性的，比如海啸往往伴随着地震、洪涝灾害，然而这种传统的一事一法的法制模式根本无法应对。其三，单行法规条例的法律位阶低，往往受制于上位法，它固有的法律特性使得其在贯彻实施过程中显得“力不从心”。且纷繁复杂的单行条例使得执法者在进行执法过程中往往抓不住重点，使得法律实施效果不尽如人意。

此外，从我国就近年来自然灾害频发的现实国情考虑，一部全面“防灾减灾法”的出台实属必要。法律制度的制定并实施是为公共目的服务的，“依法治国”价值理念的提出就是要求国家治理能够沿着法律的轨迹行进，自然灾害频发的国情急切呼吁一部能够全面指导防灾救灾的法律制度出台。

最后，从发达国家有关此类法律制度的借鉴情况来看，日本是一个自然灾害特别是地震灾害频发的国家，但该国在防灾减灾的法律制度层面做的十分完善，其中一个重要原因是该国政府对利用法律制度治理自然灾害重要性的认识超前，并适时出台一部全面的“防灾减灾”法，事实证明其实施效果相当好，鉴于此，我国可以变通适用。

二、日本防灾减灾法律体制的特点： 因其本身自然条件的限制及岛国的特点，使得该国成为一个灾害大国，日本政府及国民在长期的抗灾过程中形成了一套自成体系的抗灾救灾法则。就日本政府方面论，其制定的一整套防灾法律体系，堪称典范，其防灾减灾法律体制的特点如下所述。

（一）防灾减灾法律体系健全 《灾害对策基本法》是日本防灾减灾的根本法，有“抗灾宪法”之称，在该法中，防灾组织体系、防灾预防、防灾应急措施、灾后重建、灾害财政拨款、灾民安置等一系列防灾减灾事宜都作了较为详细的规定。依据此法，从中央到地方还制定了一系列辅助法律法规，如《河川法》、《海岸法》、《防沙法》等法律法规，据统计，日本共制定了相关的灾害应急管理法律法规共227部。此外，为保证法律能够被严格贯彻实施，日本中央政府要求其各级地方政府对一系列的防灾减灾预案、防灾计划等进行细化，分工明确，责任具体到各级机构甚至个人。“从制度的核心价值来，主要是突出政府在防震减灾中的职责为中心；从防震减灾活动涉及到的领域来看，防震减灾活动贯穿于灾害预防、灾害应急和灾害恢复各个阶段；从防震减灾措施来看，涉及到组织管理体制、灾害救助、国家补偿和赔偿、灾害保险以及紧急状态等等。”[1]

（二）防灾管理体系严密科学 日本的防灾减灾管理体系是一套从中央到各地方的严格管理体系，实行从中央政府到都道府、市町严格分级管理负责的制度。同时政府部门的消防、国土、卫生、保卫厅等部门密切配合。“国家设立“中央防灾委员会”，负责制定全国的防灾基本规划、相关政策和指导方针，由内阁房负责协调、联络。“中央防灾委员会”的主席是首相，成员包括国家公安委员会委员长、相关部门大臣，公共机构，如红十字会、NTT电信公司、电台、广播电台和研究行业的有关学者组成。”[2]当发生大的灾害时，中央政府成立“紧急灾害对策本部”，都道府县设立防灾局，负责执行中央政府的防灾任务和结合本地区实际制定相应的减灾措施。基本的情况是，上级政府主要向下级政府提供技术、资金等支持。当发生灾害时成立以政府首脑为总指挥的“灾害应急救助部”，组织本地区的灾害救助事宜。

（三）灾后重建体系完善 灾后保障与重建必须要有相应的资金与制度保障，日本灾后重建的制度之一便是政府财政救援制度。其二是灾害救助制度；其三是灾害重建制度。资金来源之一是日本民众参与的灾害保险。这一系列的制度中，体现了中央财政与地方财政对对灾后重建的制度性救助，包括财政负担原则，中央与地方的财政负担比例，对自然灾害特别是地震灾害的资金使用等各方面做了全面且系统的规定。这些制度在《灾害救助法》、《灾害对策基本法》中都做了详细的规定。对必要的劳务、设施、设备、物质等作了全方位的规定。“地方政府要设立灾害救助基金， 由地方政府按照前三年度地方税收平均数的5‰的标准纳入该基金，其运用可以采取存入银行、购买国债地方债、购买救助所需的物品等多种方式。”且对受灾地区的赋税减免、受灾企业的赋税减免等都作了相应的规定。为了减轻政府对灾后重建的资金负担，日本政府鼓励本国民众积极参加自然灾害商业保险，同时日本政府也为该类商业保险公司提供政策上的扶持。

三、我国综合防灾减灾法律体系的完善 我国防灾减灾的法律不可谓不多，但真正发生灾害时因为缺乏整体性的效用，常常起不到应有的法律调节作用，笔者建议我国综合防灾减灾法律体系的确立应在借鉴日本有关防灾减灾体系的基础上作变通适用，制定一部全面的、综合的“防灾减灾法”。

（一）设立专门的防灾减灾机构 依照制定的“防灾减灾法”，国务院应该设立专门应对各类自然灾害的部委级中央机构，一如日本政府常设的“中央防灾会议”。针对我国多发的自然灾害，如地震、水灾、台风、旱灾等，在这中央机构之下设立相应的司局级机构，分别司职各个对应的灾害种类。针对我国不常见的自然灾害，宜设立一个“特殊灾害处理”部门，与以上各司局平级。各司局的主要职责是专门负责某一灾害，同时各司局之间亦应相互联系，保持沟通，尤其是发生自然灾害时应该有一套相互配合的处理机制。法律亦同时规定各机构在各自所辖的灾害处理领域所应做到防灾、减灾、灾后处理等一整套配套制度。同时，各个机构应加强与科研院所、高校的联系，在科学防灾减灾上做到合理规划。具体到地方，各省亦应有一个与中央机构相对应的应急灾害处理机构，以便在灾害发生配合应对。如此的一个常设灾害应急机构远比灾害真的发生时临时成立的应急指挥部在运作过程中更有效率，当灾害真的发生时该机构能够根据灾害的大小启动相应级别的应急预案，既能使灾害防患于未然，又能使灾害发生时临危不乱，减少灾害带来的损失，同时能更好的处理灾后重建事宜。

（二）通过立法使防灾宣传及防灾训练成为常态 日本国民在地震等灾害来临时所表现的井然有序常常为他国国民所惊叹，这种灾难来临时所体现的镇定固然与该国国民素质有相当的关系，但笔者以为日本国民有这种表现的重要原因应该是日本政府在立法上所强调的防灾意识与日常的防灾训练及宣传有关。在日本，有着“抗灾宪法”之称的《灾害对策基本法》中就明确规定了中央及个地方政府的防灾宣传及防灾训练的基本任务，完不成相应任务将会受到法律的惩处。并规定有具体的防灾日及防灾周。期间，政府及各级机构将组织形式丰富多样的防灾宣传及防灾训练活动，以此提高国民的防灾意识及灾难来临时所能够做到的沉着冷静的能力，这对于灾难来临时减少伤亡起到了积极作用。虽然我国在一些法律也规定了有关部门应当进行防灾减灾方面的宣传，但只是原则性规定，很难落到实处。由此带来，国民在灾难真正来临时普遍缺乏基本的自救能力，造成了大规模的伤亡。笔者以为我国应当借鉴日本的此种法律规定，在相关法律中对相应政府部门及组织机构的防灾宣传及防灾训练任务作具体明确的规定，并真正确保此规定能够落到实处，以减少灾害来临时的人员伤亡情况。

作为地方政府的职能之一，灾害来临之前的宣传工作是否到位是政府职能是否有效履行的重要参考标准。自救与互救是救灾的两大原则，而这两大原则的能否被有效运用基本在于防灾减灾的宣传效果是否切实有效。只有防灾减灾的宣传真正被广大民众所知悉并掌握，民众在灾害真正来临时才能及时有效的展开自救与互救。日本在这一方面做的很到位，日本的法律规定，各个社会阶层每年都必须接受和参加一定的防灾减灾知识讲座、防灾演习等丰富多彩的防灾意识培训。尤其值得一提的是，在日本这项措施是从娃娃抓起的，每个小学每个月都要进行反震等各种防灾演习，以便孩子们能在灾害真正来临时临危不乱，让防灾意识从小就植根于他们的头脑。

其次，当灾害真正来临时，灾害信息能够足够快的被民众知晓亦是一种有效减少灾害损失的措施之一，因此，从这一意义上来说，做好灾害发生时的信息传达也应该成为减灾的措施之一。灾害发生时灾民往往与外界失去联系或是并不知道即将来临的灾害险情，政府可以通过发达的现代通讯手段将灾害情况及时告知给民众，以便民众能够及时组织自救与互救，同时亦使得灾害地之外的各个阶层能够及时有效的组织抢险救灾。

（三）建立自然灾害商业保险制度 “遭受自然灾害时，全世界的保险赔款平均占灾害损失的36%左右，发达国家高达60%以上。”[3]而据有关数据统计，我国在自然灾害商业保险方面的投入十分有限，2008年我国南方地区遭遇的冰雪灾害所导致的直接损失为1500多亿元，但保险赔款却不到20亿。发生在西部地区的自然灾害就更加难觅保险公司的踪影，然而由于西部地区的自然条件使得其往往成为自然灾害的频发地区。因此，笔者建议我国政府应根据我国自然灾害的成灾特点及地域分布特点制定一套符合我国国情的自然灾害商业保险制度，扩大灾害保险的范围，鼓励个人及单位组织参加此类商业保险，以减轻政府财政负担、灾民的灾后重建的经济压力及鼓励商业保险公司在灾后重建方面的积极性。此外，我国可以效仿发达国家通过基金累积制的方式强制或是鼓励企业及其他集体购买巨灾保险，以此提高巨灾风险的分摊规模，减轻政府在巨灾发生时的财政负担。

（四）通过立法加强次生环境灾害的治理 自然灾害发生后必然会出现一系列的灾后环境问题，这对于防灾减灾亦是一个重大的研究课题，次生灾害的处理不得当往往将会发生比自然灾害本身更严重的后果，特别是经济发达地区或是城市地区发生灾害，其发生次生环境灾害的后果会更加严重。如日本大地震后所造成了核泄漏，不仅跟本国人民带来了一场危机，其影响范围还遍及周边国家甚至全球。

我国对于这一方面的法律体系构建很不完善，但参考日本、美国灾后重建方面的法律体系，可以为我国变通适用。大的灾害过后必然伴随着环境的一些变化，特别是人为的灾后重建，往往只考虑人的生存需求而忽视了与自然环境的协调。国外法律并未将次生环境灾害当作一个单独的灾害而予以特别规定，笔者以为我国可以在借鉴国外关于防灾减灾方面的成熟法律制度的基础上，结合我国防灾减灾的实际，对于次生环境灾害的防治可以类推适用以上规定。灾后重建要充分考虑当地的自然环境条件，注意野生动植物的保护。

（五）对灾后重建进行特别规定 灾害发生后最主要的是灾后恢复重建，而我国在对于灾后重建方面的法律规定几乎是空白。大的灾难过后会面临一系列的灾后问题，灾民的安置、灾后建筑物的重建、灾后生产的恢复、灾后重大疾病的防疫等，此外，灾后恢复重建对于社会的安定会有重大影响。法律应对灾后的应急处理进行类总规定，且做到具体细致。对相关的人员配置、组织实施、灾后物资的配备、救援物资的配备等作一系列规定。对政府资金及人道救援资金的合理分配作细致规定，对救援人员的调配、对灾民补助、受灾地区的赋税减免、企业税收的减免、相关的扶持政策等作相关规定。

（六）通过立法严格灾害的等级制度 日本的《灾害对策基本法》对该国的灾害等级作了相应规定，并对不同等级的灾害作了相应的救助规定。此举能够做到有的放矢，使得国家资源能够得到充分发挥，减少不必要的资源浪费。相较于日本，我国对灾害的等级规定涉及很少，笔者以为相关的法律应填补此类空白。根据灾害的不同种类、发生地区、受灾群众的多少、可能造成的经济损失、当地的基础设施等规定相应的等级标准，并在此基础上实施相应等级的应急方案。对救援人员的配备、救灾物资的发放、政府资金的投入等作出具体细致的规定。使得大的灾害能够得到的较好的救助，一般灾害得到一般救助，充分发挥国家资源及社会资源的优势。

（七）通过立法严格灾后责任追究制 灾害的发生固然有其人为无法控制的因素，但是灾害所造成的损失往往却因人为因素的不同而大相径庭。四川汶川大地震中，有数据显示，校舍的倒塌是最严重的，由此剥夺了数以千计的学生的姓名。在灾后处理过程中，有专家指出，校舍建筑的抗震系数太低，很多远未达到应有的安全标准。但是因缺乏相应的追究制度，使得相关责任人可以规避此类严重失职。因此，笔者建议，我国应通过立法严格追究灾前、灾后问题处理过程中有关人士的责任。

结语：在我国，尤其是西部地区，自然灾害的发生往往伴随着一系列的法律制度、灾后重建等问题，一部全面的“防灾减灾”法对于自然灾害频发的我国来说意义重大，可以在很大程度上减少制度上的缺失，维护社会稳定，真正建设将和谐社会的理念落到实处。

参考文献：

[1][3] 刘艳、秦锐.日本防灾减灾法律对策体制对我国的启示，法律适用2011年第6期总第303期

[2] 顾桂兰.日本应急管理法律体系的六大特点，国际交流

[4] 张先贤.防灾减灾和抗灾救灾工作法治化的几点建议，广东省社会主义学院学报，2009 年1月，第1期

[5] 初建宇、苏幼坡.构建我国综合防灾法律体系的探讨——源于汶川地震的思考，防灾科技 学院学报，2009年3月，第11卷第11期

[6] 尚春明、翟宝辉.城市综合防灾理论与实践[M].北京:中国发展出版社,2007.

Abstract: China is a country with frequent natural disaster. However, we have few outstanding achievements on the level of disaster prevention and mitigation system. In this paper, Combined with the status of the legal system of Chinas disaster prevention and mitigation. On the basis of the results of Japans mature theoretical on disaster prevention and mitigation. We Proposed establishment of a comprehensive disaster prevention and reduction of the legal system in China, and made a specific system design in the article.

Key words: disaster prevention; mitigation; legal system

作者简介：

魏召松（1986--），安徽马鞍山人，昆明理工大学法学院2010级环境与资源保护法学研究生；

杨洁（1987--），江西瑞金人，昆明理工大学法学院2010级环境与资源保护法学研究生。

[①] 网络：http://zhidao.baidu.com/question/135602418.html?fr=qrl&cid=973&index=2&fr2=query