可持续发展下的防灾减灾

张夏莲（昆明理工大学法学院）

摘要：可持续发展是人类21世纪的主题。但随着各种灾害的频繁发生，人的可持续发展面临了严峻的挑战。为了应对各种灾害，防灾减灾成了实现人类社会和经济可持续发展的重要举措之一。通过对我国防灾减灾保障民生已显实效的分析，进一步提出了如下防灾减灾的措施：首先明确防灾减灾的目标；尽快制定作为防灾减灾基本法的《防灾减灾法》；建立统一综合的防灾减灾组织保障体系；加强防灾减灾专业队伍的建设；完善灾害的信息披露制度；加强防灾减灾教育几个方面对防灾减灾工作进行完善。

关键词：防灾减灾；可持续发展；自然灾害

一、防灾减灾的概述 相信我们都还没有忘记，2008年5月12日，四川汶川之殇；2010年4月14日，青海玉树之痛；2011年的地震、海啸、泥石流；还有西南旱灾的土地之涸。我们的地球已经被折磨得“伤痕累累”，而人类的物质财富和精神财富在这些自然灾害特别是重大自然灾害面前，是如此的无助和渺小，无数生命难以回望。不管是天灾还是人祸，我们的周围总是充斥着危险，一不小心，一步走差，我们都会与幸福失之交臂。然而，既然活着，我们就要努力让幸福长久一些。回顾，是为了反思，然后更好的前行。如果说我们注定要在灾难中进行，那我们就应该学会在灾难中前行。为了人类更好的可持续发展，防灾减灾之路，任重而道远。

在20世纪80年代，应时代的变迁、社会经济发展的需要而提出的新发展观—可持续发展成为了人类21世纪的主题。可持续发展是一种基于生态学和伦理学观念的发展观，它最根本的目标是提高人类的福利。防灾减灾建设是实现人的持续发展、生态的持续发展、社会的持续发展和经济的持续发展的重要措施之一。防灾减灾建设在可持续发展战略中是起基础和保证作用的。

防灾减灾中的灾害主要是指自然灾害，我国的李炳元等根据直接致灾因子，将自然灾害划分成了20种基本类型，即：火山、地震、海啸、崩塌、滑坡、泥石流、雪崩、洪灾、涝灾、风暴潮、风灾、旱灾、干热风、冰雹、低温、雪灾、生物灾、森林火灾、水土流失和盐渍化等。对于以上的20种类型根据它们所发生的地理圈层及诱发机制的不同，划分为气象气候灾害、地质地震灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾五大类。以上各种灾害对人类社会造成了不同程度的影响，对20世纪以来全球出现的自然灾害进行分析得出；洪水、干旱、内涝、地震、滑坡和泥石流是最常见的几种灾害类型。除现代火山活动外干旱、洪涝、台风、地震、滑坡和泥石流等自然灾害几乎都在我国出现过。另外一部分灾害是人为因素造成的。例如战争，虽然和平与发展已成为当今时代的主题，但是天下却并不太平，局部的战争依然此起彼伏。《孙子兵法》中写道：“战争的主要目标是不战而屈人之兵；战争的实质是攻击敌人的谋略；战争的主要原则是争夺对民心士气的控制；战争的要旨在于关注敌方统帅的决策技能和个性特征；战争的理想是实现和平，追求安宁。”战争的理想是实现和平，追求安宁，但在现实中战争多半是呈现负面状态的，为了掠夺资源和能源，为了经济利益等各种目的发动的战争的情况也是时有发生。如第二次世界大战时美国在日本广岛投掷的原子弹小男孩（Little Boy）和在日本长崎投掷的原子弹胖子（Fat Man）却并没有给日本带来和平、安宁。在广岛约七万人直接死于小男孩的原爆，大约相同的人受伤。随后再有大量的人死于核子尘埃放射引起的癌症。怀孕的母亲亦因为放射而出现流产，部分初生婴儿畸形发育。据统计，截止到1999年，死于小男孩原子弹的人数已上升至20万。目前广岛市依然将相生桥附近的地区列为放射污染区。在长崎由于它地势多山，造成的损害比平坦的广岛较低。约四万人直接死于胖子的原爆，约25000人受伤。约7000平方米之建筑物被夷平。之后数以万人死于核子尘埃放射引起的癌症。面对此类大的灾难，人的抵御能力就显得更为渺小，因此这种人为的灾害也需要引起我们的高度关注。

二、各种灾害频发原因及防灾减灾的现状 在人类历史发展的早期，各种灾害的发生主要是由自然原因形成的，在自然条件比较恶劣的情况下，生产力水平低下，人的认识能力有限，导致人们抵御自然灾害的能力都相对比较弱。但是随着社会经济的不断发展，生产力水平的不断给提高，人们利用自然，改造自然的能力不断加强。各种灾害发生的原因也发生了相应的改变，不再是单一的由自然原因造成，更多的是人类活动作用的结果。人类盲目的发展观，不合理的利用资源造成了环境质量的退化以及资源的浪费和枯竭现象，同时又因为抢占资源而引发各国间的战争，从而导致各种自然灾害和人为灾害的频繁发生。

（一）我国自然灾害频繁的原因 我国土地辽阔，自然资源十分丰富。但受地理环境和气候因素的影响，自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。成为了世界上自然灾害最为严重的国家之一。在地质构造大环境上，我国是处于亚欧板块、太平洋板块和印度洋板块的交汇地带，地质构造活动活跃；在地形上，我国的地形复杂多样，有高原、平原、山地、丘陵和盆地。地势西高东低，呈阶梯分布，地表高低起伏。而多山地，容易发生崩塌、滑坡、泥石流等多发性地质灾害；人类活动方面，我国是一个人口大国，人类活动频繁，一直以来对环境的影响都比较大。对资源的需求大，加之人们的不合理利用，比如，对森林资源的乱砍滥伐引发的滑坡，泥石流；围湖造田引起的生物物种减少的生物灾；在全球化的背景下，不管是不是人类作用的结果，已经出现了全球气候异常的现象，全球的气候变暖。对于我国来讲，表现为暴雨，台风活跃，持续性的干旱严重，大部分地区气温明显升高，还有的是极端低温和特大雪灾。特别是过去的2011年是具有气象记录以来最热的年份之一， 2011年无疑也是灾难和骚乱交织的一年。由我国的国家减灾委员会办公室主办，民政部国家减灾中心和《中国减灾》杂志社承办的2011年全国“十大自然灾害事件”评选活动评出的十大自然灾害：华西秋雨灾害、西南地区夏秋连旱、云南盈江5.8级地震、长江中下游地区春夏连旱、6月南方洪涝灾害、冬麦区冬春连旱、第9号台风“梅花”、第十七号台风“纳沙”、1月南方低温冷冻和雪灾、西藏“9.18”地震。这些灾害，每个灾害都不同程度的造成了人身和财产的损失。从中我们可以得出，这些灾害的发生除了受我国的自身地理条件的影响外，更多的是人为因素作用的结果，同时也受全球气候异常的影响。

（二）我国防灾减灾的现状 2008年5月12日，四川汶川发生里氏8.0级特大地震。这场新中国成立以来破坏性最强的大地震仅四川全省就有68712人遇难、17912人失踪。这场大地震给全国人民带来了巨大的心理压力和难以愈合的心灵创伤，堪称国家和民族史上的重大灾难。 灾害发生后，为表达对灾害遇难者的追思，增强全民忧患意识，提高防灾减灾能力，提出了设立“防灾减灾日”的构思。2009年3月2日，国家减灾委、民政部发布消息，经国务院批准，自2009年起，每年5月12日为全国“防灾减灾日”。提出政府要高度重视防灾减灾工作，坚持“以人为本”的执政理念，始终要把保护公众生命财产安全放在第一位，把防灾减灾纳人经济和社会发展规划，作为实现经济社会可持续发展总体目标的重要保障。

社会性系统是一个兼顾共同性、公平性与永续性的发展策略，是发展经济，消除贫穷，解决粮食、人口、健康与教育等问题的基础上，研究如何通过技术的创新，提升产品质量，改变消费形态，减少单位产量的资源投入与污染产出，以及关注自然灾害对人类的影响等重大问题。在实现社会永续发展的背景下，防灾减灾就是针对自然灾害这一社会问题而提出的。目前我国的防灾减灾工作在实施方面已经取得了一定的成效。如在立法上，我国防灾减灾立法针对水灾、地震灾害、火灾、气象灾害等单独灾种，先后颁布和实施了与减灾有关的法律法规30余部。如《防震减灾法》、《防洪法》、《森林法》、《草原法》、《气象法》、《消防法》、《环境保护法》、《安全生产法》、《传染病防治法》、《突发事件应对法》等法律和《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》、《地质灾害防治条例》、《人工影响天气管理条例》、《防汛条例》、《汶川地震灾后恢复重建条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等法规。这些法律法规的颁布对灾害管理工作，增强了灾害管理法制化水平，对防灾减灾工作起到了一定的指导作用。

政府也高度重视防灾减灾工作，把防灾减灾视为国家可持续发展战略的重要内容之一，明确要求将防灾减灾纳入经济社会发展规划。我国从社会主义初级阶段的基本国情出发，走的是一条具有中国特色的可持续发展道路。由于我国是发展中国家，我国目前的可持续发展战略首先把经济发展放在了首位，把防灾减灾建设与环境保护看作是实现我国可持续发展的基础。根据一些报道，目前我国防灾减灾保障民生工作已取得一些实效。①灾害应急救助补助标准比已上升提高。据统计，截止2011年12月20日国家减灾委、民政部共启动42次救灾预警和应急响应，及时派出41个工作组赶赴灾区一线；及时下拨中央自然灾害生活补助金86.4亿元，紧急调拨7万顶帐篷、83万床棉衣棉被等救灾物资，紧急转移和救助939.4万人次，冬春期间救助6568万人次，帮助灾区有效解决受灾群众临时生活困难问题。②“天-地-现场”一体化完善救灾应急机制。制定了《民政部救灾应急工作规程》，共布了全国24小时报灾电话，完善了24小时应急值守和灾情会商评估制度。各地区民政部普遍制定了灾害应急救助、灾后恢复重建和受灾群众生活救助工作规程，救灾应急工作规范水平全面提高。建立健全“天-地-现场”一体化灾害监测、评估和应急业务体系，基本实现了地震发生后2小时内完成灾害范围和损失快速评估与报送工作。③规范救灾资金管理加强救灾物资储备。2011年民政部、财政部出台了《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》，进一步明确了中央补助地方项目、补助内容以及中央和地方的救灾资金分担比例。同时在中央救灾物资的定期储备任务建设方面，加强了中央救灾物资储备库扩建工作，推广使用救灾物资储备管理信息系统，提升了救灾物资储备管理的信息化水平。④加强综合减灾能力建设，创建减灾示范社区1281个。国家减灾委启动了2011年度“全国综合减灾示范社区”创建工作，新创建减灾示范区1281个；开展了全国“防灾减灾日”主题宣传活动，组织了“防灾减灾从我做起”全国网络征文大赛，举办了第二届综合减灾与可持续发展论坛，聘任了国家防灾减灾宣传大使，推动了防灾减灾文化建设，社会公众防灾减灾意识进一步提升。⑤推动50%以上省份组建省级防灾中心。在防灾减灾工作方面，推动综合防灾减灾能力建设。实施《国家综合防灾减灾规划（2011-2015）》，逐步提高自然灾害风险综合防范防御能力。协调推动灾害综合风险调查、应急救助指挥系统、救灾物资储备、综合减灾示范区和避难场所等8个重大项目的立项、论证、审批工作，确保两三个新项目启动实施。推动建立各级减灾救灾综合协调机构特别是省级减灾委员会50%以上的省份组建省级减灾中心。从以上的一些数据我们可以看到，在我国的一些地区，针对防灾减灾都采取了不同的一些措施，也取得了一定的成果。但防灾减灾作为一项全民甚至全球性的活动，仍需要进一步加强。

三、加强防灾减灾建设 （一）明确防灾减灾的目标 我们防灾减灾的目标是可持续发展，实现生态、经济、社会、人的可持续发展。其中生态（环境、资源）的持续发展是基础，经济的持续发展是条件，社会的持续发展是目的，核心是人的可持续发展。以人的发展为价值取向和终极关怀，就是要把满足人的需求和促进人的全面发展作为经济和社会发展的根本出发点和落脚点围绕人的生存、享受和发展的需要。所以放灾减灾的目标就是，在灾害事故的发生时尽可能地减轻人员伤亡情况及财产的损失。灾害管理的任务则是，在灾害事故发生并造成破坏前，利用各种资源技术去预测灾害发生的可能性和可能造成的影响，然后利用科学技术降低灾害事件发生的可能性，做到提前预防，并减轻它们的破坏和影响；在灾害发生后，启动各项应急措施，依靠科技，依靠法制，依靠全社会力量，迅速使社会恢复到正常状态。

（二）尽快制定作为防灾减灾基本法的《防灾减灾法》 “社会状况一般来说都是现实的衍生品，有时也是法律的衍生品，但是更多的是两者结合的后果。”社会的政治、经济、文化等各个领域都需要法律来调整，都需要良好的法律可资依据和遵循。我国已经建立了一些单灾种的法律法规，在防灾减灾的建设方面已起到了一定的作用，但是在我国防灾减灾立法相对滞后，缺乏综合性的防灾减灾基本法。单行的防灾减灾法虽然能在社会生活的某一个或某几个领域贯彻防灾减灾法的法律观念但是它无法复杂多变的社会生活的方方面面。如防火观念和防震的观念是不同的。因此《防灾减灾法》的制定有助于消除现行各单行防灾减灾法律规范的混杂与冲突，《防灾减灾法》将各单灾种的法律法规整合为一个有机的整体，从而建立起内在和谐一致的防灾减灾法律规范体系。同时我们可以在《防灾减灾法》中对灾后救助、恢复重建阶段的相关问题作明确的规定。《防灾减灾法》作为一个上位法，在下位法没有规定或规定不明确的情况下，可以依照《防灾减灾法》的相关规定来指导实践。

（三）建立统一综合的防灾减灾组织保障体系 我国已颁布实施的法律大多是针对具体的灾害或事物制定的，其内容也都限定在所涉及具体灾害的领域范围之内，这些法律都相对独立，相互之间联系较少。是由不同的部门在不同的时期不同的背景下制定，缺乏一定的整体性，造成法律条文上的重复、矛盾和执行上的不协调。导致我国的灾害管理体制基本是单一灾种为主，分部门进行管理，各涉灾管理部门各自成系统，各自作战，没有形成常设的统一的综合组织保障体系。基于这种分散式的灾害管理模式，我们应该尽快建立一个组织协调能力较强、决策科学有效、能集中领导和动员社会上的各方力量参与到防灾减灾活动中，并能在防灾减灾决策中起到主要作用，指挥救灾工作以及监督灾后工作的在防灾减灾组织。明确防灾减灾工作中的各项任务，形成统一综合的防灾减灾组织保障体系。其中灾后有效的心理干预机制的建立也是有必要的，因此我们应该建立相应的灾后心理疏导部门。

（四）加强防灾减灾专业队伍的建设 在我国社会力量广泛参与防灾减灾事业，我国也高度重视社会力量在防灾减灾工作中的地位和作用。从我国的汶川地震情况为例来进行分析。大地震发生后，中国地震局救援队、人民解放军、武警部队、人民防空专业队伍和民兵预备役人员等各种救援力量火速赶往各个重灾区，实施紧急救援。其中人防专业队伍作为执行人防任务的群众性防空组织，是未来高技术条件下局部战争中消除空袭后果一支不可或缺的骨干力量，也是平时担负抢险救灾任务的生力军。通过这次救灾工作中出现的问题对专业队伍的建设提出了新的问题。从现阶段看，我国的防灾减灾专业队伍在组织指挥体制、训练方法及专业救援能力等方面存在很多问题和不足。我们防灾减灾专业队伍的组织不健全，保障能力滞后，反应速度不快，还有综合素质不够高。所以我们要重点加强专业队伍的科技含量，健全组织体制建设，提高专业队伍的整体素质，顽强专业队伍的战斗作风。

（五）完善灾害的信息披露制度 在我国有这样一种现象，那就是：作为决策层的政府来讲，为了维护社会的稳定，并不轻易地向社会通告已经掌握了的灾害可能发生的态势情报。有些政府是出于工作业绩的考虑，所以在灾害发生后不将灾情信息及时地向上级报告和向社会公布。这样一来，反而使灾情变得更加严重，加剧了人们的恐慌情绪，导致了社会的不稳定。我国已经公布了24小时报灾电话，制定了24小时应急值守和灾情会商评估制度。在灾情发生后2小时内完成灾害范围和损失快速评估与及时统计灾情并向有关部门和社会通报。在我国现有的基础上本着以人为本的思想我们应该更进一步完善我国的灾害信息披露制度。通过建立灾情和灾区需求信息发布机制，完善社会动员机制，统筹安排政府资源和社会力量，形成了优势互补、协同配合的抗灾救灾格局。

（五）加强防灾减灾教育 防灾减灾教育是我国新时期综合防灾减灾工作中的一项重要任务，也是我国新时期提高防灾减灾能力的一个重要突破口。在我国，当面临灾害风险时，公众的防灾减灾知识相当缺乏，个人生活习惯和自救互救能力都比较低，与防灾减灾的要求还有很大的差距。我们都知道公众的防灾减灾意识是关系到各行各业的人们，而在我国由于缺乏防灾减灾意识，最终酿成灾祸的事件也是频频可见，因此开展全社会的防灾减灾宣传教育，提高公众防灾减灾的意识和技能是非常重要的。2008年5月12日，四川汶川发生的里氏8.0级特大地震后，国务院正式决定从2009年起将每年的5月12日确定为“国家防灾减灾日”。通过设立“防灾减灾日”，以全体国民为对象定期举办全国性的防灾减灾宣传教育活动，有利于进一步唤起社会各界对防灾减灾工作的高度关注，有利于将防灾减灾纳入我国社会经济可持续发展的重要组成部分，有利于增强全社会公众的防灾减灾意识，推动全民学习防灾减灾的知识，掌握避灾自救和互救的技能，提高各级综合减灾能力，最大限度地减轻各种灾害带来的损失。防灾减灾教育是丰富公众防灾减灾知识的根本途径，是提高公众防灾减灾意识最为有效的方法之一，是在灾害面前最终惠及十三亿国民的重要公益事业。所以在新时期我国有必要构建起系统的、全面的、可持续的防灾减灾教育体系，在各级政府的领导下，以社会公众和学校为主体，以学校教育为关键，以社会的宣传教育为补充，我们可以建立专门的防灾减灾教育馆，借助一些模型、影视手段和模拟演练灾害发生过程以及通过灾害发生的情况找到如何逃生自救的方法．同时开展防灾减灾的知识专题讲座及知识竞赛，广泛利用报刊、电台、电视、网络等媒体手段，吸引大众的关注，唤起全社会对防灾减灾工作的重视，让更多的公民参与防灾减灾的教育活动中。

防灾减灾同时需要加强国际间的合作，共同创造良好的国际交往环境；规范人类的生产生活活动，共同营造良好和健康的生存环境，使人类幸福和有尊严的活着。

总结：

可持续发展下的防灾减灾是一项巨大的工程，为了实现人、社会、生态、经济的可持续发展，我们应该建立一个与可持续发展相适应的防灾减灾体系。我们必须明确防灾减灾需要国家的大力扶持，防灾减灾只有在国家的统一协调和组织管理下才能顺利进行；还需要广大民众的参与，增强大众的防灾减灾意识；更依赖于科学技术的进步,加强防灾减灾专业队伍的建设；同时还需要国际间的互助合作．我们也有理由坚信，随着对各种灾害进行研究的不断深入和防灾减灾教育的不断普及，加之运用各种科学技术，防灾减灾工作会明显的得到提高，灾害造成的损失也将大幅度的降低。在以人为本的理念的指导下，始终把保护公众生命财产安全放在第一位，把减灾纳人经济和社会发展规划，作为实现社会经济可持续发展总体目标的重要保障。

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Abstract: Sustainable development is century theme of mankind in the 21st. However, with the frequent occurrence of disasters, sustainable human development is face serious challenges. In order to cope with various disasters, disaster prevention and mitigation has become one of the important measure to achieve sustainable development of human society and the economy. By the analysis of the effectiveness of Chinas disaster prevention and mitigation to protect peoples livelihood has been significantly further as follows disaster prevention and mitigation measures: First, a clear disaster prevention and reduction goals; as soon as possible to develop a 'Disaster Prevention and Reduction Act, as disaster prevention and mitigation of the Basic Law; unified comprehensive disaster prevention and mitigation organization security system; to strengthen the construction of disaster prevention and mitigation professionals; information disclosure system to improve the disaster; strengthen several aspects of disaster prevention and disaster risk reduction education to improve disaster prevention and mitigation work.

Key words: Disaster Prevention and mitigation; Sustainable development; Natural disasters