试论我国地震灾害发生后的环境应急监测

王金鹏 （武汉大学法学院，湖北武汉430072）

摘要：地震灾害会对环境造成破坏，也会导致次生的环境污染和灾害。环境应急监测是在突发事件发生后启动的为向应急环境管理提供依据所进行的环境监测活动，对保障地震灾区的环境安全有重要意义。我国目前对于环境应急监测的规定并不明确，但实践中已积累了丰富的经验。地震灾害发生后的环境应急监测应当对包括饮用水和地表水在内的水环境、地质环境以及潜在的污染源等事项重点监测，应加强环境应急监测质量的管理，及时发布有关信息。

关键词：地震灾害；环境应急监测；应急管理

地震者，是地壳将积累的应力能在瞬间释放而产生的地表剧烈震动，包含天然地震和诱发地震。[①]地震作为自然灾害之一种，往往造成地质结构的改变，造成重大人员和财产损失。我国地震活动频度高、强度大、震源浅，分布广，是一个震灾严重的国家。[②]地震灾害后的应急管理能够减少地震损失，防范地震可能产生的严重环境污染和破坏，而在其中环境应急监测有着十分重要的作用。

一、环境监测概述 环境监测是指通过环境影响质量的代表值的测定，确定环境质量（或污染程度）及其变化趋势，主要包括污染源的物理性质、化学性质、生物性质和生态性能变化趋势的监测等等内容。[③]环境监测是包含有多个环节，其程序一般为：现场调查，监测方案设计，优化布点，样品采集，样品保存和分析，数据处理，环境质量评价等。按照监测的目的，可以分为定期常规的监视性监测、应急性的事故性监测和研究性监测三种。在《环境监测管理条例（征求意见稿）》中，环境监测指按照有关技术规范规定的程序和方法，运用物理、化学、生物、遥感等技术，监视、检测和分析环境污染因子及其可能对生态系统产生影响的环境变化，评价环境质量，编制环境监测报告的活动。[④] 环境监测是环保部门的法定职责。我国的环境监测活动主要有环境质量监测，污染源监督性监测，突发环境污染事件应急监测，为环境状况调查和评价等环境管理活动提供监测数据的其他环境监测活动。

在我国，县级以上环境保护部门对本行政区域环境监测工作实施统一监督管理。环保部门所属的环境监测机构进行环境监测工作，承担由各环境监测要素的点位(断面)组成的环境监测网的建设和运行，按照国家环境监测技术规范进行环境监测并对环境监测信息的真实性和准确性负责。县级以上环境保护部门负责统一发布本行政区域的环境污染事故、环境质量状况等环境监测信息。[⑤] 教学、科研机构和其他机构可以依法接受委托提供环境监测技术服务，从事环境监测活动的专业技术人员需要具有相应资格。

二、地震灾害发生后环境应急监测的重要性 环境监测是了解特定区域生态系统状况、污染状况和环境安全状况及其变化趋势的基本手段。通过相关信息的收集分析可以提高决策的科学性和有效性。环境监测对于了解环境污染或破坏的情况继而采取有针对性的措施加以治理或恢复有重要意义。地震灾害会造成重大的人员伤亡和财产损失，也会对环境造成污染和破坏。地震往往造成严重的生态破坏，造成山体滑坡、堰塞湖和泥石流等对河流水质、植被和耕地等造成严重破坏。例如，处于地震核心区的绵阳市北川县，森林覆盖率损失面积在20%以上。[⑥]地震也导致次生环境污染事件的发生，对石油化工、核设施等高危企业和城市污水处理厂、垃圾填埋场、尾矿库、辐照装置等重点污染治理设施造成破坏从而导致污染事故的发生。环保部在汶川地震发生后发布了《关于防范和应对地震灾害次生环境污染事件的通知》，对责任落实、环境监管、应急监测、信息报送等作出了规定。[⑦]汶川地震后的应急监测主要从三个方面展开：快速成立灾后应急监测指挥小组，下达震后应急监测指令；迅速组织应急监测人员对饮用水源进口实施每2小时1次的监测；收集全市监测系统受损情况、掌握当时应急监测能力状况，整合调度可用监测资源。[⑧]

环境监测对于满足灾区卫生防疫的要求也有重大意义。另外，基于效率的要求抗震救灾应急体制下一些涉及环境保护的行政程序的简化是必要的，如修建紧急性临时工程或建筑项目时环境影响评价的简化[⑨]；基层组织被破坏后规划审批前置程序的简化；听证程序的简化；在防洪河道管理中确立规划治导线的行政程序的简化等等。[⑩]在一些行政控制程序简化的情况下，环境监测在确保灾区环境安全中的重要性更加凸显。

三、地震灾害发生后环境应急监测的启动 在2006年国务院印发的《国家突发环境事件应急预案》的附则中对突发环境事件的概念作出了说明。“突发环境事件指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件”。“环境事件指由于违反环境保护法律法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因致使环境受到污染，人体健康受到危害，社会经济与人民群众财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件”。地震灾害属于不可抗拒的自然灾害，突然发生，致使环境受到污染，人类健康受到危害。2008年汶川地震灾害发生后，环保部启动了突发环境事件应急预案。[11] 根据应急预案，环境监测部门立即开展应急监测，随时掌握并报告事态进展情况。从中可以看出，地震灾害后的环境应急监测是作为突发环境事件应急预案的一部分，随预案启动而启动的。

《环境监测管理条例》(征求意见稿)中，突发环境事件应急监测是指发生环境污染和生态破坏等突发事件时，为向应急环境管理提供依据，降低突发事件对环境造成或者可能造成的危害，减少损失所进行的环境监测活动。[12]通常表现为事故发生后，对事故现场进行连续监测，实时监控污染物的扩散浓度及影响范围，形成监测报告，为事故救援、减灾、救灾的决策提供技术支持。[13]应急监测是环境监测的一种，但与常态监测存在着不同。地震灾害后的环境应急监测的特殊性通常表现为对特定的事项重点监测如对地震灾区含地表水水质在内的水安全状况的监测；信息收集或报告的程序或期限也有所不同如在汶川地震期间环境监测信息实行日报制度[14]；处于支援灾区环境监测的需要，[15]监测活动有非当地环保部门所属监测机构的参与等等。我国目前地震后环境监测主要通过遥感卫星与遥感飞机、高空采样气球和飞机、应急监测车与应急指挥车和便携式监测装备等方式。[16]

我国目前对于环境应急监测的规定并不明确，但实践中已积累了丰富的经验。参照实践经验，《环境监测管理条例》（征求意见稿）中第52、53条规定，县级以上人民政府建立突发环境事件应急监测机制，确定承担突发环境事件应急监测工作的机构；县级以上人民政府环境保护主管部门应当根据国家和地方突发环境事件应急预案编制应急监测预案，加强环境应急监测专业技术人员的培训，定期组织突发环境事件应急监测演练。应急监测预案是应急监测体制的重要组成部分，针对各种不同的紧急情况制定有效的应急监测预案能够使应急监测有序科学进行。此外，环保部发布的《2012年全国环境监测工作要点》对太湖、巢湖、滇池和三峡库区（简称“三湖一库”）的应急监测作出了部署。

四、地震灾害发生后环境应急监测的重点

地震灾害发生后基于特定的环境状况以及应急体制的要求，为向应急环境管理提供依据，降低突发事件对环境造成或者可能造成的危害，减少损失保障环境安全，应着重针对特定的环境领域进行应急监测。

（一）水环境 在地震灾区的环境应急监测中水环境的监测为其重中之重，一方面饮用水是灾区群众重要的生存所依赖的资源，另一方面对水环境的监测对预防地震所引发次生环境污染以及防治污染通过水体的扩散有重要意义。对饮用水和地表水的监测是灾后应急监测的重要内容。地震灾害后环境应急监测应当加大对地表水水质监测频率，增加对饮用水源地监测，严密监控地震灾害后可能产生的水环境污染。发现地震灾害造成水质变化，要立即向当地人民政府报告，提出消除污染的措施建议。对可能引发跨流域污染事件的，有关省市环保部门要建立应急联动机制，加强信息沟通，搞好污染联防工作。[17]如果水质出现异常或存在潜在污染的可能性，要根据情况加强监测。当确认水质出现异常时，在保留分析样品备用的同时，应立即进行复查；如果持续出现异常情况。应立即启动应急水质监测，同时对周边环境进行巡视，尽快排查污染源和原因污染物。将结果及时报告上级部门，并通知相关部门。[18]

（二）地质环境 地震后由于地质结构尚不稳定，容易产生山体滑坡、泥石流和堰塞湖等，从而对灾区群众的生命安全造成危害，对河流水质、植被和耕地等造成严重破坏，对自然保护区、饮用水水源保护区以及生态脆弱区域造成破坏。通过对特定代表值的测定对可能对生态系统产生影响的环境变化加以监测对于保障生命健康和安全，防止大规模生态破坏有重要意义。

（三）潜在的污染源 石油化工、核设施等高危企业和城市污水处理厂、垃圾填埋场、尾矿库、辐照装置等重点污染治理设施一旦因地震或次生灾害造成破坏，会导致重大的污染事故。对其加强监测有助于维护灾区的环境安全。在编制应急监测预案时对于潜在的污染源或泄漏源的基本情况加以风险评估。制定预案时应该评价与潜在泄漏源相匹配的应急监测资源和能力，从而选择最现实、最有效的应急策略，并制定相应的应急监测预案。[19]在地震发生后，对受灾地区污染源情况加以调查，重点调查各监控灾区内可能造成重大环境污染的重点污染源和风险污染源，为确定监测指标和监测断面提供依据。应密切监视各种潜在污染源，重点监测对人体有毒害作用的污染物质。[20]在监测中可根据当地企业生产情况和污染源现场排查的最新信息等确定具有代表性的特征污染物质。

（四）土壤环境 在地震灾害发生后遇难者遗体处理是一项重要的工作。此外，也应做好动物疫情防控工作，对清理出的动物尸体，采取消毒、销毁等无害化处理措施，防止重大动物疫情的发生。通过对土壤环境特别是其中有害微生物的监测[21]，对于灾区环境安全的保障和防止疫情产生都有重要意义。

对空气质量的监测也十分重要。一旦有污染物进入空气中，在大气运动作用下会不断的扩散。通过针对灾区情况确定的评价因子的监测对空气污染情况加以评价包括污染的生物学评价。[22]在灾后也应加强对临时救灾设施内或周边的环境的监测。过渡性安置地点所在地的县级人民政府，应当组织有关部门加强次生灾害、饮用水水质、食品卫生、疫情的监测和流行病学调查以及环境卫生整治。使用的消毒剂、清洗剂应当符合环境保护要求，避免对土壤、水资源、环境等造成污染。[23]对固体废弃物的处理也应加以监测，灾后的废弃物主要有现场清理过程中拆除或者拆解的废旧建筑材料，在灾后清理出的废弃危险化学品和其他废弃物、残留物等。

五、环境应急监测质量的管理和信息的公布

环境监测工作是一个由一定制度、组织、程序构成的人造系统，要向有益于环境管理的方向发展，其过程必须处于受控状态。[24]并且，除一线监测业务组所涉及的信息大部分是结构化的，可以通过较为简单的程序性方法予以处理外，其他监测机构或管理部门所需要的信息越缺乏结构性，不能用简单化方法处理，需要综合考虑。所以应加强环境应急监测质量管理。汶川地震后环保部在通知中对环境监测作出了规定。[25]相应主管部门也先后下发10个地震应急监测技术指导书，对灾情发展的不同阶段环境应急监测的监测范围、监测重点、监测项目作出指导。环境监测工作中应执行国家有关环境监测方法标准。[26]环境标准之特性有二：（一）系为专业判断之基础；（二）具有政策的期待性。[27]环境监测方法标准是指为了监测环境质量和污染物排放，规范采样、分析测试、数据处理等技术的规定。[28]县级以上环境保护部门应当对本行政区域内的环境监测质量进行审核和检查。各级环境监测机构应当按照国家环境监测技术规范进行环境监测，并建立环境监测质量管理体系，对环境监测实施全过程质量管理，并对监测信息的准确性和真实性负责。[29]在应急监测中对于监测质量的管理更为重要，在地震灾区特定环境与社会条件下，获取准确、真实的环境监测信息是作出专业判断继而科学决策的基础。

环境监测报告按内容和周期分为环境监测快报、简报、月报、季报、年报、环境质量报告书及污染源监测报告。[30]地震灾害发生后的环境应急监测的报告以快报形式为主。[31]此时，为了及时了解环境状况，保障环境安全，环境监测信息通常实行日报制度。我国建立了环境监测数据信息共享制度。地震灾害往往波及范围较广，可能对相邻行政区域造成影响的，环境保护主管部门应当将应急监测结果及时通报可能受到影响的相邻行政区域同级人民政府环境保护主管部门。

地震灾害后及时发布环境监测信息有重要意义，能够促进对次生灾害预防和保障灾区群众的生产生活。但是应当避免出现发布不真实、不准确环境监测信息的情况以免引发不必要的恐慌。有关部门间环境监测结果不一致的，由县级以上环境保护部门报经同级人民政府协调后统一发布。环境监测信息未经依法发布，任何单位和个人不得对外公布或者透露。属于保密范围的环境监测数据、资料、成果，应当按照国家有关保密的规定进行管理。

地震灾害发生后的环境应急监测也应当与其他灾害应急机制配合以发挥最大的功用。比如在真实、准确的监测信息的基础上强化风险评估，充分发挥环境监测数据的作用，强化环境风险评估和预测预警。最后，在实践中，环境应急监测是否转为常态的环境监测由设立的抗震救灾总指挥部根据实际情况决定。[32]我国应当通过对实践经验的整合，对地震灾害后环境应急监测建立制度化的规定，以促进地震灾害后环境应急监测的及时有效。

Abstract: Earthquake disasters cause environmental damage and lead to secondary environmental pollution and disasters. Environmental emergency monitoring is a kind of environmental monitoring activities, initiated after the occurrence of unexpected events to provide the basis for emergency environmental management. Environmental emergency monitoring play a important role in the protection of earthquake-stricken areas environmental safety. China doesn’t have definite regulations about environmental emergency monitoring, but has accumulated a wealth of experience. Environmental emergency monitoring after earthquake disasters should focus on monitoring the water environment, including drinking water and surface water, geological environment and potential sources of pollution and other matters. We should strengthen the management of the quality of environmental emergency monitoring, timely release relevant information.

Key words: earthquake disaster; environmental emergency monitoring; emergency management

[①] 汪伟钰，陈方林主编《资源环境法词典》，中国法制出版社2005年，第66、67页

[②] 《我国地震灾害概况》，http://cbzs.mca.gov.cn/article/sq/zbtj/200806/20080600016891.shtml，浏览于2012/04/09

[③] 陈玲，赵建夫主编：《环境监测》，化学工业出版社2004年，第10、11页

[④] 关于征求《环境监测管理条例》（征求意见稿）意见的函，环办函[2009]394号

[⑤] 《环境监测管理办法》第七条第一款

[⑥] 陈桂明主编：《汶川地震灾后恢复重建主要法律问题研究》，法律出版社2010年，第132页

[⑦] 环保部：关于防范和应对地震灾害次生环境污染事件的通知，环明传[2008]3号

[⑧] 尹建，余建军，邹玉林，谭钦文，刘子健：汶川特大地震环境应急监测回顾与思考，载于《中国环境监测》第26卷第2期2010年4月

[⑨] 陈海嵩：环境影响评价法在紧急状态下的适用——以自然灾害防治为例，载于《山东科技大学学报》（社会科学版）第10卷第4期2008年8月

[⑩] 牛敏主编：《破解——大地震下的司法策略》，人民法院出版社2009年，第265页

[11] 环保部：关于启动《国家突发环境事件应急预案》的决定，环明传[2008]4号

[12] 关于征求《环境监测管理条例》（征求意见稿）意见的函，环办函[2009]394号

[13] 仇伟光，张丽华：突发事件呼唤环境应急监测，载于《环境保护与循环经济》，第28卷第6期2008年

[14] 环保部：关于防范和应对地震灾害次生环境污染事件的通知，环明传[2008]3号

[15] 关于做好地震灾区恢复重建阶段环境监测工作有关事宜的通知，环办函（2008）376号。环保部在全国范围内先后紧急抽调三批21个省(市、自治区)154名应急监测技术骨干和30余台应急监测车人川支援并制订了《全国各省(市、区)环境应急监测对口支援工作方案》。

[16] 徐浙峰，戴浩：地震发生后环境监测工作的思考，载于《黑龙江环境通报》第34 卷第3 期2010 年9 月

[17] 环保部：关于防范和应对地震灾害次生环境污染事件的通知，环明传[2008]3号

[18] 徐浙峰，戴浩：地震发生后环境监测工作的思考，载于《黑龙江环境通报》第34卷第3期2010年9月

[19] 詹荔丹：浅谈突发性环境污染事故的应急监测预案，载于《环境科学与管理》第36卷第10期2011年10月

[20] 徐浙峰，戴浩：地震发生后环境监测工作的思考，载于《黑龙江环境通报》第34卷第3期2010 年9月

[21] 如肠细菌、寄生虫、炭疽杆菌、结核杆菌等。参见吴忠标主编：《环境监测》，化学工业出版社2003年，第286页

[22] 曾凡刚编著：《大气环境监测》，化学工业出版社2003年，第68--72页

[23] 《汶川地震灾后恢复重建条例》第十六条

[24] 吴邦灿，齐文启编著：《环境监测管理学》，环境科学出版社2004年，第9、13页

[25] 如“加强应急监测，密切监控污染。要制定科学的环境监测预警方案，合理调配各级环境监测力量”，转引自环保部：关于防范和应对地震灾害次生环境污染事件的通知，环明传[2008]3号

[26] 环境保护部关于实施国家环境监测方法标准问题的函，环函〔2009〕131号

[27] Jarass，H.D.，HdUR，Bd.ц，Sp.819ff，转引自陈慈阳著《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年，第241页

[28] 金瑞林主编：《环境法学》（第二版），北京大学出版社2007年，第120页

[29] 《环境监测管理办法》第十三条

[30] 《环境监测报告制度》，环监(1996)914号

[31] “根据“环境监测报告制度”要求，此次应急监测报告以快报形式为主。”，参见青海省环境保护厅关于印发《青海省玉树地震灾区环境监测应急预警方案》、《青海省玉树地震灾区水污染应急处置预案》的通知

[32] 环保部：关于做好地震灾区恢复重建阶段环境监测工作有关事宜的通知，环办函（2008）376号