试论在环境保护法中完善公众参与制度的必要性及对策思考

杨 泉 （昆明理工大学法学院，云南昆明 650106）

摘要：随着人们环境意识的增强，公众要求参与环境保护和维护自身环境权益的呼声和行为与日俱增，现行环境保护法对公众参与制度的规定不够完善。因而在《环境保护法》的修改过程中完善公众参与制度成为了必然。

关键词：公众参与；制度；完善；必要性

1989年颁布的现行《环境保护法》，对健全我国环境资源保护法律体系，保护和改善环境，促进经济、社会和环境的协调发展发挥了重要作用。目前，我国环境保护法基本形成一个以《宪法》为根据，以《环境保护法》为核心，以单行环境保护法律为主体，以环境保护行政法规、规章、标准及相关法律、法规中适用于环境保护的规定为补充，并与我国缔结和参加的与环境保护有关的国际条约相协调的法律体系。然而，随着我国社会主义市场经济体制逐步完善和人民生活水平日渐提高，国民的环境意识和法律意识日益增强，现行的《环境保护法》已远不能满足21世纪中国经济、社会和环境发展的需要，特别是新环境问题的需要。同时，现行环境保护法中公众参与制度的相关规定也落后于其他单行法、法规、规章的规定。因此在修改现行的《环境保护法》中完善公众参与制度非常的必要。

一、我国环境保护中公众参与的现状 20世纪70年代末期以来，伴随着我国改革开放和经济建设的飞速发展，国内环境日益恶化，环境问题越来越严重，环境问题已成为我国经济、社会发展的难题之一。要解决好环境问题，必须遵循其自身的规律。环境问题的解决不仅要依靠政府管理，运用市场规律，更要依靠公众的参与。在我国现行环境保护法中公众参与环境保护的条款仅见于第6条和第41条，造成这种局面的原因主要有以下两方面：一方面，公众的环境保护意识较为薄弱和环境保护的参与度不高。另一方面，我国现行的《环境保护法》是以政府环境保护部门为主导的“环境管理法”，其核心表现为重环境行政管理，轻公众参与。这使得公众参与环境保护缺乏有效途径，结果自然就是公众的环境保护的参与度不高。近年来发生的一些重大环境事件（如：圆明园湖底防渗工程、怒江水电开发、厦门PX项目、沪杭磁悬浮联络线工程、番禺建垃圾焚烧厂等事件）的发生则标志着我国公众参与环境保护活动的兴起。但同时，我们仍能深切地感受到公众在参与环境保护过程中所受到的制约和障碍，公众参与的实效并不理想。

以番禺建垃圾焚烧厂事件为例：2003年广州市番禺区开始着手在大石街会江村建设生活垃圾焚烧厂，该项目经调研、论证，取得了规划部门的意见书，并与2009年2月4日发出公告，随即遭到番禺逾30万居民的反对，各大社区业主纷纷通过各种途径向有关部门表达反对意见，部分群众还拥堵市政府大门，情绪较为激动。[1]

分析这一事件，我们可以看到我国现行《环境保护法》中公众参与制度的不完善。主要表现：第一、政府信息公开制度不完善，公众的知情权无法得到很好地保障。在这个事件中表现为：当地政府没有及时向公众公开番禺垃圾焚烧厂选址的有关信息，公众更无法了解到选址工作的具体情况；公众无法理解政府选址建垃圾焚烧厂的出发点及考虑因素。其后果就是居民对政府产生了不信任，进而引发了番禺逾30万居民对政府建垃圾焚烧厂的反对。第二、环境行政参与制度仍未得到有效地落实，公众的行政参与权无法得到有效地保障。对于建设垃圾焚烧厂及其选址工作，番禺区政府没有通过举行听证会等各种途径向社会征求意见，使公众无法参与到政府的行政决策过程中，公众对于番禺垃圾焚烧厂选址的不同意见得不到表达，因而造成了政府决策的失误，导致政府决策得不到公众的认同和支持。第三、环境公益诉讼制度的缺失。当政府行为侵害或者可能侵害到公众环境权益的时候，公众缺乏有效的救济途径，故而只能寻求其他过激的方式，比如拥堵市政府大门，造成了严重的社会影响。第四、环保团体参与环境保护的立法仍不健全，致使作为公众代表的环保团体无法在社会生活中发挥其应有的作用。

二、在环境保护中完善公众参与制度的必要性 （一）理论必要性 从理论上讲，建立环境法公众参与制度，发挥公众参与在保障公民权利、促进环境保护及完善社会主义民主法治等方面的作用，具有重要的意义。具体来说，有以下四个方面:

1、保障公民环境权的需要。公民环境权理论认为：每一个公民都有在良好环境中生活的权利，环境权是公民最基本的权利之一，应当受到法律的保护。尽管国内学者们论述的角度并不相同，但都包含了环境法公众参与制度的内容。要充分保障我国公民的环境权，建立环境法公众参与制度是必不可少的。

2、弥补环境保护调整机制不足的需要。在理论上，环境保护一般有三种调整机制:市场机制、政府机制和社会机制。[2]在我国，市场机制尚不够健全。特别是环境资源财产权界定的模糊甚至缺失，市场对自然资源价格的扭曲和交易规则的缺位等原因，无法完全发挥市场机制应有的作用。在我国，政府往往既是环境资源财产权的所有者，又是管理者。这种双重身份使得政府在管理环境保护方面并不能始终代表公共利益，政府机制往往在政策和管理上出现失灵，甚至可能产生矛盾。环境法公众参与制度作为社会机制的调整方式，能较好地平衡社会利益和政府利益，化解社会矛盾，维护社会稳定，克服和弥补市场机制的失效和政府机制的失灵。因此，为了弥补环境保护调整机制的不足，促进公众参与在环境保护调整机制中的作用，我们需要建立环境法公众参与制度。

3、发展环境保护事业的内在需求。从理论上讲，环境保护是一项范围极广的事业，环境利益既是个人的私益，也是社会公众的公益。《中华人民共和国环境保护法》第2条规定，环境指影响人类生存和发展的各种天然的和人工改造过的自然因素的总体，既包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动植物、自然遗迹等自然因素，也包括人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等等人工拟制的环境要素。因此，环境保护作为一项公众的事业，它需要广大人民群众参与其中，才能更好地保护整个生态环境。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。可见，环境保护事业内在固有的广泛性，需要我们建立环境法公众参与制度与之相适应，从而促使广大公众参与到环境保护中来，促进环境保护事业的进一步发展。

4、国际环境保护潮流的必然要求。公众参与环境保护是当今国际环境保护的潮流。1982年的《世界自然宪章》原则23和1992 年的《里约环境与发展宣言》的原则10 均规定了公众参与。从各国先进经验来看，公众参与环境保护已经成为发展环境保护事业的重要举措，公众是推动环境保护事业发展的重要动力，进而把公众参与环境保护纳入法律规定。可以说，公众参与程度已经成为衡量一个国家或者地区环境保护事业发达程度和环境管理水平高低的一个重要标志。我国政府发布的《中国21世纪议程》第20章也对公众参与环保作了原则性规定，但实践中由于法律不能为公众参与提供足够的保障，特别是作为环境基本法《环境保护法》未加明确规定，公众参与的效果不尽如人意，在环境纠纷的解决中，公众被迫采取自力救济的方式，这不利于社会秩序的维持和民主政治的良性发展。要摆脱这种困境，就必须把公众的体制外参与纳入体制内加以消解。建立我国的环境保护公众参与制度，是适应国际环境保护潮流的必然要求，也是全球环境法律趋同的一个重要体现。

（二）现实必要性 在环境问题日益严重的今天，建立环境法公众参与制度，让公众参与到环境保护中来，发挥公众在环境保护和生态维护等方面的重要作用，在我国无疑具有重要的现实意义。具体表现在:

1、提高我国环境保护公众参与程度的需要。随着人们生活水平的提高，环境也遭受了越来越严重的破坏。在我国，粗放型的经济增长方式导致对自然资源进行掠夺式的开发和利用，使生态环境遭到严重破坏，生态环境污染已达到令人触目惊心的地步。而现阶段我国公众参与环境保护和管理还处于一个较低的水平，公众参与环境保护和管理的范围还比较窄，参与的层次还比较低。公众参与环境保护的活动有较大局限性，发动群众的效果不理想，往往不能解决实际问题。而2005年的圆明园福海铺防渗膜事件，湖南农民扳倒13家污染化工厂事件，以及吉林石化公司双苯厂爆炸引起松花江水污染等事件，无不体现了公众参与在解决环境保护实际问题方面发挥着举足轻重的作用。因此建立环境法公众参与制度，对解决我国环境问题、促进我国环境保护事业无疑具有重要的意义。

2、完善我国环境法制建设的需要。我国正致力于建设社会主义法治国家，更加强调法治建设和依法治国的重要地位。在依法治国方略的指引下，环境保护工作也必须纳入法治化的轨道。我国现阶段正处在法治化的进程中，尤其在环境保护领域，法律制度的不完善极大地阻碍了我国环保事业的进一步发展。为完善我国的环境法律制度建设，更好地保护我们的环境，我们需要建立环境法公众参与制度。环境立法参与制度是环境法公众参与制度的一个主要内容。通过建立环境立法参与制度，让公众通过直接或间接的方式参与到国家环境法律、行政法规和规章的制定和修改过程中。这有助于完善我国的环境法律体系，使公众的环境权利能得到法律的保障，各种环保活动能得到法律的支持，使环保部门的执法行为有法可依，有效防止和纠正各种违法行为。

3、提高我国环保部门行政效率的需要。所谓行政效率，指的是行政机构和行政人员(主要指公务员)在管理国家政治、经济、文化等事务的行政活动中速度的快慢、质量的好坏，以及行政投入与产出之间的比率。行政效率是行政管理活动的出发点和归宿，提高行政效率是政府全部行政管理活动追求的最高目标。当今世界，各国政府都在想方设法，采取各种改革措施来提高行政效率。在我国，由于政府体制不合理及法律法规不健全等原因，许多部门行政效率低下，已经成为影响经济社会发展的一个主要因素。为了进一步提高我国环保部门的行政效率，我们有必要建立环境法公众参与制度，既可以让环境决策者得到广泛充分的信息，通过集思广益提高环境决策的正确性，减少环境决策的失误;又可以增强公众对环境政策和环境决策的认同和支持，减少环境政策推行的阻力和各种环境行政纠纷，还可以促进公众大力监督环境污染和环境破坏的行为，由公众对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，使污染和破坏行为无所遁形，增强环保部门监管环境的实效，并减轻环保部门的执法负担，降低执法成本。

4、监督我国环境违法行为的需要。一方面，我国存在大量的污染环境、破坏环境的行为。另一方面，在政府各级环保部门的执法活动当中，也屡屡出现各种违法行为。这些环境违法行为，不仅使人民生命健康和社会生活遭受侵害，而且己成为制约经济发展，影响社会稳定的一个重要因素。由于环境问题的特殊性，会给环境管理造成两个问题：一是，环境问题的广泛性，使得各级环保执法部门难以对所有的环境违法行为进行及时地监控;二是，由于我国的环保执法部门建立较晚，政策支持力度不够，受重视程度有限，没有足够的执法力量及执法权威，因而环境执法不力现象十分严重，环保执法部门在钱权交易下的违法行为也比比皆是。在这种情况下，仅依靠政府部门的监管往往是事倍功半，公众参与能有效的解决这一矛盾。因此，通过建立环境法公众参与制度，使公众可以依据环境权利救济制度，对各种环境违法行为进行申诉、复议、仲裁和提起诉讼，以此对各种污染环境、破坏环境的环境违法行为进行广泛地监督，从而对各级环保部门的执法不力及环境违法行为进行有力地纠正。

5、提高我国公民环保意识的需要。现阶段，我国公众的环保意识还十分薄弱。在2003一2004年河海大学学生科技基金项目“公众环境意识和参与环境保护现状的调查”资料中显示，我国目前公众环境意识薄弱，公众参与环境保护属于较低层次的参与，表现为公众参与环保的普遍性不足、制度缺失、效果不佳等方面。此外，《中国公众环保民生指数》是由国家环保总局指导，中国环境文化促进会组织编制的国内首个环保指数，被誉为中国公众环保意识与行为的“晴雨表”。《2007中国公众环保民生指数》指出，中国公众的“环保意识”、“环保行为”、“环保满意度”三项指标均“不及格”。在这种情况下，要提高公众的环保意识，我们必须建立环境法公众参与制度，让公众积极参与到环境保护的各项活动中，有效地提高公众参与环保活动的热情，从而进一步提高公众在日常生活中保护环境的自觉性，促进公众环保意识的提高。

三、我国《环境保护法》中公众参与制度的构想 在严格意义上我国《环境保护法》中还并没有形成成熟的公众参与制度。为了有效地调整公众对环境保护的参与行为，充分发挥公众在环境保护中的作用，使公众的参与真正成为环境保护的基本力量，使公众参与环境保护成为现实，建议应从以下几个方面来构建公众参与制度：

（一）应在立法中明确规定公民享有环境知情权、异议权 我国在环境管理的过程中是以政府行政管制为主，因此环境行政的公正与否，关系到公众知情权的保障和公众参与的实现。而我国现行的《环境保护法》及有关单行法规中还缺乏环境行政管理中公众参与决策的程序性规定。因此，应通过立法明确规定公众应当履行的环境保护义务，实行公众对环境的预案参与，

规定公众参与环境管理的程序，行使知情权的方式以及权利受到侵害后的救济途径和程序等。

（二）完善环境宣传教育制度 利用新闻媒体宣传环境法律、法规和政策；还设环境保护课程，提高公众的环境保护意识和法律观念，提高公众参与环境保护的能力与自觉性。

（三）要确立和完善公众的环境立法的过程参与权制度 我国《立法法》第34条第1款规定：“列入常务委员会会议的法律案，法律委员会、有关专门委员会和常务委员会和工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”可见我国《环境保护法》作为我国的一个部门法在对其进行修改时有必要也应当按照我国《立法法》的这一规定对公众参与原则进行进一步的完善，同时这也是对我国法律制度中的听证制度的一种具体体现。

（四）建立环境公益诉讼制度 环境公益诉讼制度的建立，是对传统诉讼制度的突破与创新，需要深入细致的理论准备与实践探索。这一制度的创新既要顺应国际环境保护的新趋势，有利于对环境权的保护和可持续发展目标的实现，又要立足于中国的现实国情，循序渐进，保持法律的相对稳定性和安全性。为此，构建环境公益诉讼制度应遵循以下原则：(1)有利于保障公民环境权和环境公共利益；(2)有利于调动公众的广泛参与，促进政治民主化进程；(3)有利于诉讼法律制度的完善和环境立法目的的实现；(4)现实司法资源对制度支撑的可行性。在上述原则的指导下，通过对原告资格的适度放宽、举证责任的合理配置、诉讼途径之拓展、诉讼费用分担利于原告等制度创新，建立切实可行的环境公益诉讼制度。

四、结语 公众参与制度是环境法当中的一个重要议题。在环境问题日益严重的背景下，确立环境法公众参与制度，使公众参与各种环境事务，不仅有利于监督环境法的有效执行，有利于及时发现环境决策中的问题，有利于改善环境管理体制，而且有利于解决日益增多的环境问题。而我国在公众参与制度在立法层面的缺失，特别是在环境基本法《环境保护法》中的缺失会给我国环境保护工作造成极大的制约。因此，在即将修改的《环境保护法》中应予构建。

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Abstract: Along with peoples increased awareness of protecting the environment, the sound and the behavior of the public demand to participate in environmental protection and to safeguard right and interest of themselves are increasing day by day. The rules regarding the public participation in current law of environment protection are deified incompletely, cause the public participation system become the urgent problem in the process of revising of environment protection law.

Key words: public participation; public participation system; perfection; essentiality

[1] 《广州番禺垃圾焚烧项目因居民反对停止》，http//news.qq.com/a/20091221/000142.htm，2009年12月21日。

[2] 陈泉生:《环境法原理》，法律出版社，1997年