生态保护与我国防灾减灾法律体系研究

李艳岩 康婉莹 （黑龙江大学法学院，哈尔滨150080）

摘要：防灾减灾与生态保护存在着密切联系。通过运用文献研究和比较研究的方法，研究防灾减灾与生态保护的内在联系，进一步探讨我国防灾减灾法律体系的完善策略。研究表明，防灾减灾是生态保护的组成部分，我国防灾减灾法律体系的完善应当以生态保护为基本原则，设立综合防灾减灾基本法，健全防灾减灾相关法律。

关键词：生态保护；防灾减灾；法律体系

2012年，注定是不平静的一年，仅在5月，日本关东地区遭受龙卷风及雷电袭击，尼泊尔因连日降雨发生山洪，印度尼西亚棉兰海潮引发洪灾，墨西哥新莱昂州及美国路易斯安那州遭龙卷风袭击……在国内，江西省遂川县双桥乡遭受狂风、暴雨、冰雹袭击，广西天气“冰火两重天”，湖南因遭受强对流天气影响共369个乡镇遭遇暴雨，甘肃省定西市岷县发生雹洪灾害……灾害不断发生，公众的注意力也从关注灾民救助、关注家园重建方面进入更深层次的思考——为什么灾害越来越频繁的发生？这与越来越恶劣的生态环境之间，有着怎样的联系？如何才能有效的防灾减灾？

一、生态保护与防灾减灾法 （一）生态保护 如果把世界看做一个整体，生物与环境就是组成这个世界的要素，他们之间并非独立存在：一方面，环境作为生物存在的物质基础，与生物持续不断地进行着物质循环、能量流动和信息交换，从而影响生物；另一方面，生物界的发展变化又对环境产生反作用，当作为生物种类之一的人类出现之后，这种反作用更为明显。[①]像这样生物与环境之间形成的不断循环、不断交换的整体，就是生态系统。同时，在生态系统内部，各个种群之间也呈现出动态的相互作用：在一定时期，部分生物的数量可能增加，但在另一段时期，这些生物的数量又可能减少，有的甚至被其他物种取代。这样时快时慢、却始终处于平衡状态的变化，就是生态平衡。[②]

而生态保护，就是以生态系统为中心，将人类还原到生态系统的组成部分中，将具有创造和改造自然能力的人类的思想观念统一到人类社会的发展与生态系统之间具有共同关联性、协调一致性和可持续性的认识上，从而使人类的行为符合地球生态平衡的规律，最终使生物与环境之间的物质循环、能量流动和信息交换恢复应有状态，不受外界干扰。[③]

（二）防灾减灾法 灾害，是对人类和社会具有有害后果的事件和现象。面临灾害时，由国家、政府或者社会团体计划、组织、指挥、协调、控制，通过法律、政治、经济、教育等手段，运用人力、物力、资金、信息完成灾害预测、组织防治及灾后重建的活动，就是防灾减灾。[④]那些由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施，规定政府、团体及个人的权利和义务，以防止、减少和对抗灾害发生的法律规范，就是防灾减灾法。

在现代应对灾害的过程中，法律手段作为防灾减灾的重要手段之一，贯穿灾害预防、组织防治和灾后重建等各个环节。这些作为法律手段的防灾减灾法共同组成防灾减灾法律体系，充分保证各环节工作顺利进行，最终实现防灾减灾，保证生态环境得到最大程度的保护。

（三）生态保护和防灾减灾的关系 在过去的研究中，因研究面过于狭窄，学者们或将生态保护和防灾减灾分开看待，或认为生态保护与防灾减灾仅在环境灾害的部分有所关联。然而笔者认为，这两种观点都不尽合理。

1、灾害是生态环境的必然存在

宇宙中，地球、月球按照其围绕太阳的固定轨道运行，因相对位置的改变致使引力场、磁场发生变化，导致地球表面其他要素（如水文、气象等）变化，最终发生自然灾害。与此同时，在地球上，随着时代发展，能动性不断增强，使得人类各方面的能力越来越强大。人类开始无节制的向自然索取空气、淡水、土地、矿藏，同时不顾及自然容纳能力的排放污染物。各种污染、改造成为灾害的诱因。

可以看出，自然变异和人为影响，是灾害发生的主要原因。因人为影响发生的灾害，人类可以通过规制自我行为减少甚至是避免灾害的发生，可是地球的公转、自转，即使人类再努力千万年都无法操控、影响。因此，在人类文明时期，有生态便有灾害，灾害是生态环境的必然存在。

2、灾害对生态环境有着负面影响

不论是自然灾害还是人为灾害，在其发生时，对于生态环境，都有着不同程度的破坏。以地震灾害为例，地震发生后，水资源完全中断。而后，对于已经恢复正常供水的四川，我们或许认为，水资源受到影响仅是暂时现象，但众人所不知道的是，水资源虽然是恒定资源，一旦受到污染，其净化和循环的恢复过程往往需要相当长的一段时间，尽管已经投入很多技术和资金，可是水资源再难回复到灾前一般清澈。在人类所需要的其他众多资源中，有的虽然是可再生资源，但是其再生过程非常缓慢，[⑤]这些资源在受到灾害的影响、破坏之后，期望其短时间内得到复原几乎是痴人说梦，更不要说那些不可再生资源，以及虽被称为可再生资源，但灭绝后永世不可重生的物种了！资源稀缺、物种消灭，原本昼夜不断的生态循环出现断裂，生态系统受到的负面影响可想而知！

除此之外，在灾后重建过程中，政府部门为了政绩不顾其他，加紧重建进程，不想却因此造成了生态环境的又一轮破坏。可见，灾害对于生态环境的负面影响，不仅仅体现在灾害发生时，更体现在与灾害有关的每一个阶段。人类仿佛陷入到一个不断循环的噩梦之中，灾害发生，破坏生态环境，之后灾害又在发生……

3、防灾减灾是生态保护的一部分

由上述论述可知，灾害，是生态环境的必然存在，虽然不同于空气、水等事物时刻出现，却同这些事物一样，是自然的产物，是地球不断公转、自转的结果。可见，灾害，也是生态环境的一部分。

然而，灾害对生态环境的影响，并不与其他事物一般体现出供养性，相反，灾害对生态环境的负面影响更为突出。同时，随着生产力的发展、人类能动性的增强，人为因素导致灾害的负面影响愈加强烈，在提倡生态保护今天，防御、减少灾害的发生，也就成为生态保护的一部分——是的，因灾害同生态环境的息息相关，防灾减灾同生态保护之间不会彼此独立存在；因灾害是生态规律必然存在的一部分，防灾减灾同生态环境之间不会部分重合——防灾减灾，是作为生态保护的一部分而存在，防御、减少灾害的发生，生态环境状况将会好转，生态保护的实现，也将促进防灾减灾目标的完成！当然，作为防灾减灾的有效手段之一，防灾减灾法律、法规，在生态保护过程中发挥将会发挥不可替代的作用。

二、我国生态保护与防灾减灾法律法规现状 截止到2011年12月，我国颁布的有关防御、减少自然灾害的国家级法律、法规、预案共37部，此外，每年由各部门、地方政府颁布的预案、规定、办法、条例更是数不胜数。而针对其他人为灾害的发生，我国也相继出台诸多法律、法规文件加以规制。

地震灾害方面，《中华人民共和国防震减灾法》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》、《破坏性地震应急条例》以及一些地方性法规、规章[⑥]共同组成地震灾害防治法律体系；而《水土保持工作条例》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防汛条例》和《中华人民共和国防洪法》等法律法规共同组成防洪法法律体系；在环境灾害防治方面，《中华人民共和国环境保护法（试行）》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律法规相继出台，不仅使得环境灾害的防治工作有了明确的法律依据，更成为生态保护工作的直接依靠。此外，事故灾害法律体系和灾害紧急应对法律体系也都已初步形成。

三、我国防灾减灾法律体系评述 不可否认，经过三十余年的发展，我国防灾减灾法律体系的建设取得一定成就，水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、重大生物灾害和森林草原火灾等七大类灾害均有相关法律、法规涵盖；而环境灾害、事故灾害等人为灾害，我国也已出台相应法律加以应对，力图防御、减少各类灾害的发生，从而顺应生态规律，保护生态环境。重要的是，如上所述，防震减灾法律法规、防洪减灾法律法规、气象灾害法律法规、环境灾害法律法规都已初步形成相关领域的法律体系，防灾减灾法律体系已显现雏形。

但是，必须认识到的是，我国防灾减灾法律体系尚存在诸多不足之处，防灾减灾法律体系的建设依旧任重道远。

（一）缺少综合防灾减灾基本法 我国灾害种类多、发生频率高、受灾范围广、生态环境受损严重，因此，防灾减灾、抗灾救灾也就不单单是某个省、市、地区对抗某一种灾害的事情，而是多个省份，甚至是全国人民共同对抗各类灾害。当今的灾害呈现出综合性特点，因此当今的防灾减灾，更应体现出综合性防灾的特点，只有对灾害进行综合调控，才能保证重大灾害对生态环境的影响程度降到最低。

我国已出台的防灾减灾法律法规及部分领域已初步形成的防灾减灾法律体系均体现出片面性的特点，因此缺乏灾害管理的整合、灾害信息的整合及灾害救助资源的整合，这无疑是防灾减灾、抗灾救灾的硬伤，更是生态保护的硬伤，最典型的代表就是2008年初的冰雪灾害。那时各部门、各地方政府虽有自建自用的应急网络，但因为彼此互不通气，未形成全方位的应急联动体系，大大阻碍了抗灾救灾进程，使灾区人民备受苦难。[⑦]与此同时，防灾减灾基本原则和基本义务的缺失，使得灾害管理的目的、范围、方针、政策、法律制度、法律责任不够完善，影响防灾减灾工作的推进。

（二）防灾减灾相关法律不够健全 1、不同灾种的单项法不够健全

不同灾种单项法，作为防灾减灾工作的具体依据，有着重要的地位，其是否完善决定了防灾减灾的实现程度，更决定了生态环境受保护的程度。虽然目前已出台的相应法律、法规几乎涵盖我国全部灾种，但作为不同灾种的单项法，仍存在以下缺陷：

第一，法律、法规之间缺乏相互协调性，可操作性不强。

如前所述，虽然我国防灾减灾法律体系建设取得一定成就，但从某类灾害初步形成的法律体系而言，这些法律法规因在不同时期、不同背景下由不同部门制定、颁布，必然存在该法律体系内的法律条文欠缺整体性的问题，与生态法律之间也缺乏协调性。以地震灾害防治法律体系为例，最初《中华人民共和国防震减灾法》于1997年颁布，随后出台的各类部门规章和地方性法规多是以1997年《防震减灾法》为核心。但2008年，《防震减灾法》已修订，但配套的部门规章、地方性法规则尚未更新，彼此互不协调，极可能出现不适用的情况，也必然影响法律法规的可操作性。

第二，临时性灾害法的处理不够妥当。

因我国防灾减灾法律体系不够健全，灾害发生后，能够适用的法律有限，严重影响救灾进程，因此，应急性灾害法律由此而生。虽然它们在灾害发生时起到积极的调整作用，但因其针对性过强、适用面过窄、时效性较短等特点，使其在灾后无法普遍适用，处于尴尬境地。

第三，部分法律颁布时间过于久远，未及时更新。

除近五年内颁布的四百多部法律、法规外，我国较为重要的防灾减灾法律，如《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国消防法》等法律中，仅《中华人民共和国防震减灾法》于2008年修订颁布，其余法律皆颁布于20世纪90年代。颁布年代过于久远，不能及时更新，使得这些法律体现出规定方式陈旧、技术标准不同步、法律责任规定较轻的缺陷。这些缺陷都不利于法律文件的适用，有的更是产生阻碍作用。这样的法律，想要防灾减灾、保护生态环境未免力不从心。 2、突发事件应急处理相关法律法规不够健全 我国在突发事件应对方面，已出台了《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》。其中《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年实施，适用范围更广泛。然而，该法在颁布后立刻迎来了2008年的冰冻灾害、汶川地震、2010年玉树地震的重重考验，暴露出越来越多的问题：因条文规定过于笼统抽象，缺乏具体操作性，成为具体落实的阻碍——如何建立社会动员机制？政府如何落实应对突发事件的财政拨款？这些问题，并非口号性的条文能够解决的。此外，该法最大的缺陷在于应急管理组织同应急资源调配的矛盾：《突发事件应对法》虽然将各级政府确定为应急管理的领导组织，但事件真正降临，政府却无权调配应急资源，更无权指挥作为救灾主要力量的军队，无法实现“党政军应急力量的统一”。

3、灾后救助及恢复重建相关法律法规不够健全

我国虽已颁布数部法律文件对灾后救助加以规定，但是这些规范性文件大部分是由有关部门制定的相关办法，因此法律位阶较低、规范性不强，而已有的防灾减灾单项法中关于灾后救助方面的规定也较为分散，更缺少专门的、基本的灾害救助立法，使救灾工作缺乏明确的法律依据，救灾志愿者的基本权利也得不到保障。

而在灾后恢复重建方面，我国甚至没有一部专门的灾后恢复立法，仅在《紧急状态法》等法律文件中的部分章节做出抽象规定，可行性不强。这样的情况下，灾后重建要如何稳定有序的进行？又如何保证灾后重建过程中不会对生态环境造成二次破坏？2008年汶川地震后一个月内，国务院公布实施了《汶川地震灾后恢复重建条例》，这是我国第一个针对地方灾害发生后重建而颁布的条例，标志着灾后恢复重建工作正式迈入法制化进程，[⑧]同时，也意味着我国灾后重建法律体系亟待完善。

四、完善我国防灾减灾法律体系建议 不可否认，我国防灾减灾法律研究起步较晚，最初对于防灾立法的意识也不够强烈，虽然现在已形成较为完善的防震减灾法律体系、防洪减灾法律体系、环境灾害法律体系，但越来越不足以应对日趋频繁发生的复杂灾害。尤其在重视生态保护的今天，当我们对生态保护和防灾减灾的内在联系有着清晰的认识之后，不论是为了自然界生物的生存环境，还是为了人类自身的发展，我们都应拥有以生态保护为基本原则的完善的防灾减灾法律体系。笔者根据上述内容，对我国防灾减灾法律体系的完善提出以下建议：

（一）设立综合防灾减灾基本法 世界上很多国家都根据综合性的防灾减灾基本法来指导防灾减灾的全局工作，尤其是日本的《灾害对策基本法》。可见，制定综合防灾减灾基本法，是切实防御、减少灾害发生，完善灾后安置重建计划实施的核心依据，并且，就我国国情而言，制定一部高位阶的综合性防灾减灾基本法统帅各防灾减灾单项法是十分必要的。笔者认为，我国的综合防灾减灾基本法基本框架应包含如下内容[⑨][⑩][11]：

1、总则：应当明确该法的立法目的、指导方针和基本原则，明确该法以保护生态环境为宗旨，充分尊重生态循环规律，坚持确立以政府组织指挥、社会各界广泛参与，最大限度的防御和减少各类灾害造成的生态损失、经济损失和人员伤亡，确保生态环境和社会的稳定和谐。

2、防灾减灾组织：应对各级、各类防灾组织的形成加以规定，明确分工，并将大企业纳入防灾减灾组织当中。此外，还应协调综合防灾减灾与现有单项灾种在组织管理上的关系。

3、综合减灾计划：规定中央政府、地方政府和特定行政机关在一定期限内（如一年）制定本地区、本部门的防灾减灾计划，并根据执行情况定期修改计划。

4、灾害预防：完善防灾组织的各项义务，同时进行防灾所需物资的储备。

5、灾害紧急应对：明确灾害应急原则，规定灾害瞬间的信息收集与传播、灾害情况的报告与送达、紧急救援与避难以及其他相关管制内容。

6、灾后救助及恢复重建：首先应明确规定灾后恢复重建的主体为各级政府，其次要明确各级政府进行灾后恢复重建的具体内容，包括受灾群众的需求调查、救灾物资的捐赠与发放、伤亡人员与城市受损情况的统计、灾民的防疫与心理疏导等。还应规定灾后重建主体应承担的制定灾后重建计划的职责，确定重建资金的来源、用途、管理和监督等各方面内容。

7、安全教育：我国应在综合防灾减灾基本法中强调安全教育的内容，将安全教育内容纳入学校教育，此外，应增强防灾减灾宣传，定期进行防灾演练，确保每一个人都具有强烈的灾害预警能力。

8、法律责任：对于违反该法内容的法律主体，应给予相适应的处罚，从而确保全社会对于防灾减灾的重视与监督，维护该法的威严性。

9、附则：对于该法所涉及的专有名词，如灾害、救援等加以进一步明确，对于内容不够严谨的地方加以补充。

（二）健全防灾减灾相关法律 形成完善的防灾减灾法律体系，除了要设立综合防灾减灾法，为防灾减灾提供基础依据外，还要健全防灾减灾相关法律，以作为各类灾害防御、减少的直接指导。

1、健全防治不同灾种的单项法

第一，协调各法律文件内容从而增强可操作性。

已颁布实施的防灾减灾法律法规数量众多，而在实际应用中，更注重的是其操作性。因此，这些已颁布实施的防灾减灾法律法规应进行系统的调整，修改、废止不可适用的法律、法规及部分条文，而那些规定模糊、不明确的地方，也应通过法律解释等方式做出适当修正，从而消除法律条文之间的矛盾和冲突，实现法律法规之间的协调统一。此外，作为下位法，各防灾减灾单项法应当遵循综合防灾减灾法这部上位法，通过法律解释等方式增强单项法的可操作性。

就防灾减灾法律体系整体而言，其法律规定要同生态法法律体系的内容相统一，遵循生态保护的基本原则，最终实现生态保护这一立法目的。

第二，临时性灾害法的处理应及时妥当。

不可否认，临时性灾害法在应对灾害中起到巨大的作用，是防灾减灾法律体系的重要组成部分，对日后的灾害应对工作也有一定程度的借鉴和指导作用。因此，在灾后应尽快明确临时性灾害法的“去留”问题。对于那些需废止的法律文件，应明确其适用时效，具有借鉴作用的条文可采取修订的方式在相关防灾减灾法律文件中增补；对于那些需延用的法律文件，应明确其适用范围，并在内容上与其他防灾减灾法律法规、生态法律法规相协调，确保法律条文之间不冲突不矛盾，具有较强的可操作性。

第三，及时更新已颁布法律文件。

随着时间的向前推移，社会不断进步，已颁布的法律也应不断修订，以应对不断出现的新情况、新问题。

一方面，已出台的防灾减灾单项法应随社会条件发展，做出相应更新，以适应不断变革的经济、技术水平，进行严密的监督，获得精准数据，得出准确结果，使我们在面临与灾害的斗争当中占据主动地位；另一方面，更新配套的行政规章、地方性法规，具体指导防灾减灾工作的顺利进行，即使灾害发生，也能够快速、有序的进行抢险救灾工作，同时最大限度的降低对生态环境的负面影响，保护生态环境。

2、健全突发事件应急处理相关法律法规

作为应对突发事件的最高位阶法律，《中华人民共和国突发事件应对法》被视作我国突发事件应急法律体系的基础，也是现阶段我国应对突发事件主要应用的法律。因此，首先要保证其操作性，这就要求该法法律条文规定应明确具体，不可笼统抽象，使其能够真正运用到突发事件应对之中。

同时，应在《突发事件应对法》中规定应急管理的领导组织的具体权限，解决因无权调配应急资源而产生的矛盾问题，更要赋予其调配救灾人员的权利，真正实现“党政军应急力量统一一致”，争分夺秒，抢救遇灾群众和人民财产。

此外，因各地实际情况不同，应因地制宜，制定地方性法规、规章，各级政府也应保证具有有效应急预案，完善突发事件应急法律体系，打有准备之仗。

3、健全灾后救助及恢复重建相关法律法规

我国灾后救助、恢复重建方面也已经出台不少法律文件，想要健全灾后救助、恢复重建方面的法律、法规，从而形成完善的防灾减灾法律体系，需要做的立法工作主要有如下几点：

第一，应审查已经颁布实施的法律、法规能够适应已经变化的客观事实，并且与高位阶法律条文相对比，是否有矛盾、抵触的现象。若这些法律文件或部分条文过于陈旧，与现代救灾理念、生态保护理念相去甚远，或者与颁布的高位阶法律文件内容产生抵触，则需要及时删改、废止，确保法律体系统一、完整，并行不悖。

第二，对于法规未能规定的地方，应及时制定相应的法律、法规加以弥补。在灾害救助方面，笔者建议应当制定一部专门的《灾害救助法》，在综合防灾减灾基本法的基础上，对灾害救助工作加以详细规定，同时明确政府对家庭、对公民个人的救助责任，更要强调在灾后重建过程中对生态环境的保护。该法内容上应详尽、具体，具备较强的可操纵性。

参考文献：

[1] 赵萍：《全球近期灾害录》，《防灾博览》，2011年第5期。

[2] 金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社，2007年。

[3] 汪劲：《环境法学》，北京大学出版社，2006年。

[4] 朱晓宇：《我国灾害防止法律对策研究》，西南政法大学硕士学位论文，2008年。

[5] 钮敏，蒋洁：《我国灾害防减基本法的框架设计》，《江苏社会科学》，2010年第1期。

[6] 马宗晋，康平，高庆华，苏桂武《面对大自然的报复——防灾与减灾》，清华大学出版社，暨南大学出版社，2002年。

[7] 莫纪宏：《“非典”时期的非常法治——中国灾害法与紧急状态法一瞥》，法律出版社，2003年。

[8] 马宗晋，郑功成：《灾害学导论》，湖南人民出版社，1998年。

[9] 金磊：《中国综合减灾立法体系研究》，《国家行政学院学报》，2004年6月。

[10]金磊：《中国综合减灾立法体系研究》，《灾害学》，2004年12月。

[11]郑燕：《我国自然灾害救助法律制度研究》，西南财经大学硕士学位论文，2008年。

Abstract: Disaster prevention and reduction and ecological protection are closely linked. Through literature studies and comparative methods to study the intrinsic link between disaster prevention and disaster reduction and ecological protection, so that to explore the perfect strategy of the improvement of the legal system of China’s disaster prevention and mitigation. The studies have shown that disaster prevention and mitigation is an integral part of the ecological protection, and the legal system of China’s disaster prevention and mitigation should be based on ecological protection. It should set up the Disaster Prevention and Mitigation Basic Law and complete the relevant laws.

Key words: Ecological protection; Disaster Prevention and Mitigation; Legal System

作者简介：李艳岩：女，1963年生，黑龙江大学法学院教授。(哈尔滨150080)

康婉莹：女，1987年生，黑龙江大学法学院硕士研究生。（在读）(哈尔滨150080)

[①] 金瑞林.环境法学[M].北京：北京大学出版社,2007年.第7页.

[②] 汪劲.环境法学[M].北京：北京大学出版社,2006年.第9-10页.

[③] 汪劲.环境法学[M].北京：北京大学出版社,2006年.第11-12页.

[④] 朱晓宇.我国灾害防止法律对策研究[D].重庆：西南政法大学硕士学位论文,2008年.第10页.

[⑤] 马宗晋，康平，高庆华，苏桂武.面对大自然的报复——防灾与减灾[M].北京：清华大学出版社,暨南大学出版社,2002年.第75页.

[⑥] 莫纪宏.“非典”时期的非常法治——中国灾害法与紧急状态法一瞥[M].北京：法律出版社,2003年.第69页.

[⑦] 钮敏,蒋洁.我国灾害防减基本法的框架设计[J].江苏社会科学,2010年第1期.第156页.

[⑧] 郑燕.我国自然灾害救助法律制度研究[D].成都：西南财经大学硕士学位论文,2008年.第39-40页.

[⑨] 金磊.中国综合减灾立法体系研究[J].国家行政学院学报,2004年6月.第48页.

[⑩] 金磊.中国综合减灾立法体系研究[J].灾害学,2004年12月.第93-94页.

[11] 钮敏,蒋洁.我国灾害防减基本法的框架设计[J].江苏社会科学,2010年第1期.第159-160页.