矿难频发的法律思考

李 昂 黄媛媛 （昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500）

摘要：经济转型时期，我国的煤矿行业取得了迅速发展，但是矿难也随之频繁发生。矿难事故的发生有其错综复杂的原因,文章对矿难事故的三个主要原因进行分析，并对矿难频发的法律治理提出了相关建议，以期实现社会公共利益，切实保障矿工的生命健康权利。

关键词：矿难；成因；法律治理

一、我国矿难的基本状况和问题 “矿难”一直是一个隐患，特别是个体的中小矿山企业以及违规开采的矿山，由于利益的趋势，往往置矿工的生命安全于不顾，给矿工的生命安全带来严重的威胁，同时也影响了资源的合理勘探与开采。新世纪以来，由于党和政府的高度重视，更由于党中央提出的“以人为本”科学发展舰的强力推动和新闻媒体的广泛干预。煤矿矿难频发问题已经成为整个社会关注的热点和必须解决的重大课题。尤其近几年来，随着：业化的迅速发展和升级，矿难更是频频发生，无论就每年矿难的发生次数、年死亡的人数，还是百万吨死亡率仍高居世界主要产煤国的榜首。根据统计数据显示，2011年，在煤炭产量持续增长的情况下，全国煤矿发生事故1201起、死亡1973人，同比分别下降14.4%和19.0%。其中较大事故同比减少25起、105人，分别下降21.7%和20.3%；重特大事故同比减少3起、182人，分别下降12.5%和34.2%；虽然煤炭百万吨死亡率同比下降24.7%。但乡镇煤矿的百万吨死亡率较高，矿山安全生产监督的任务仍然很艰巨。

矿难不仅直接反应了生产安全问题，更加折射出严重的社会问题。根据近些年我国煤矿矿难持续不断的状况和处理过程以及结果来看，有八大问题和特点值得关注和进行深入研究：一是矿难虽然很多，但主动寻求司法救济的却很少；二是损失很大，但相关的直接责任人却很少买单；三是办法很多，能够有效遏制矿难再发的很少；四是原因很多，但真正能找到根源和切入点的很少；五是政府重视很多，但工会能够发挥其作用的很少；六是惩治处分的人很多，但真正服气的很少；七是主张解决实际问题的很多，但强调深层理论研究的很少；八是强调法律质量的很多，重视机制配置的却很少。面对如此严峻的煤矿安全形势，党和政府不断加快安全生产法制建设步伐，2002年6月29日，我国通过了全面规范安全生产的《安全生产法》，其后，又相继出台了《煤矿安全生产基本条件规定》、《煤矿安全监察罚款管理办法》、《煤矿建设项目安全设施监察规定》、《安全生产许可证条例》等法规，形成了比较完整的安全生产法律法规。同时，在2007年2月17日国家安全生产监督管理总局审议通过并以[2007]4l号文件正式印发了《煤矿安全生产“十一五”规划》，到目前为止，在安全生产方面，国务院已经发布了三十多个通知，各部委共制定了一百多个规章。从上述法律运行情况来看，近三年煤矿安全形势有所好转，但情况仍不容乐观。

二、当前矿难事故多发、频发的原因分析 从法律角度来看，导致矿难事故多发频发的原因主要有几下几个方面：

（一）矿业管制弱化 国土资源部主要负责矿产资源规划、管理、保护与合理利用，从现实来看是与全国的改革同步，放弃原有行政管理模式的同时加强矿产资源开发利用的宏观管理调控，这一点应给予充分肯定，但却逐步弱化了对矿产资源开发利用过程中的微观管制。造成这一点的主要原因有：

（1）矿业管制强度被削弱

近几年来，由于土地管理问题突出，已经严重威胁到国家的粮食安全，所以，各级政府都给予高度重视，因此在人们的视野中，土地问题尤为敏感，尽管在矿产资源开发利用中出现的问题涉及到矿工生命安全、矿产资源浪费以及工业发展等问题。因此，管理部门把主要的精力都放在了土地管理上，而对矿业的管理则相对较弱。

（2）矿业管制的职能定位尚待明确

在我国，国务院具有经济调节、公共服务和政府管制的职能，是负责自然资源管理的政府部门。首先，国土资源部具有宏观管理自然资源的职能，通过调节矿产资源的供给，优化供给结构，最大限度的满足经济发展对矿产资源的需求。其次，国土资源部具有提供公共服务的职能，也就是提供地质灾害预测与防治等服务。最后，国土资源部也具有对微观矿业活动进行管制的职能。因此，必须明确矿业管制是国土资源部的重要职能。

（3）基层管制队伍薄弱

从我国的目前的实际情况看，市、县两级从事矿业管制的人员偏少，其中熟悉采矿业务的技术人员更是少之又少，面对这一状况，要想完成正常的矿业管制任务是有一定限制的。

（二）矿权虚置使煤矿安全生产失去产权约束 我国《矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附土地的所有权或者使用权的不同而改变”。“勘察矿产资源，必须依法登记。开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。国家保护合法的探矿权不受侵犯，保障矿区和勘察作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”从这一规定不难看出，矿产资源的产权形态为国家所有，国务院为矿产资源国家所有权的代表者。在经营权层面，矿产资源的所有权要通过行政许可的审批登记才能取得，并由矿山企业实际经营。然而在这种产权制度设计中，就存在着国务院与矿山经营者之间的一个虚空地带。这样不仅使矿产资源的产权约束被虚置，也会使政府部门以矿业经营的行政许可方式介人到矿业经营中，导致矿产资源的所有权与矿山经营者的角色不明确，甚至有交织情形，出现中央与地方、矿山经营者与政府及其官员，围绕矿产资源开采的利益进行争夺，缺乏有效的监督机制。

在现行法律框架内，地方政府享有矿藏这一天然资源，他们为了当地财政、农民收入和社会稳定的考虑或是对自身利益的考虑，往往自行批准或默认辖区内企业的开采行为。在此情形下，一方面矿山经营人所获采矿权随时有被剥夺的可能，因此，矿山经营人为了自己的利益尽可能减少安全设备的固定资产投资和对矿工的安全培训。另一方面，以正当途径取得采矿权的矿山经营者，为取得资源开采的竞争优势，也被迫降低成本。同时这种产权的“虚空”形成的不踏实感，又促使矿主不敢增加安全投入，其结果就是煤矿安全事故的频繁发生。

（三）煤矿企业重生产、轻安全，追求利益最大化是导致煤矿安全事故发生的根本因素，主要反映在： （1）漠视安全教育和培训。根据安监总煤矿字［2005］135号文下发的《煤矿安全培训监督检查办法（试行）》第三条规定，“煤矿企业必须按规定组织实施对全体从业人员的安全教育和培训，及时选送主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员到具备相应资质的煤矿安全培训机构参加培训。”然而实际情况是，出事故的煤矿根本不能达到对全体从业人员的有效培训，有的煤矿即使是'五职矿长”也只是徒有其名，尚无进行实际培训，多是出钱买个证或伪造假资格证蒙混通过煤矿监督人员检查而已，更不要说对矿工进行培训了。

（2）不重视设备的添置、更新。为开源节流，达到少投入，高回报的目的，降低成本投入也成为矿主节源增收的一种手段，有相当一部分煤矿对应该添置的设备不添置，对老化的设备不更新，只维持在“机器能转出煤”的低作业条件状态。这样，矿工下井作业时，不能有效预测事故隐患，或者有些矿井根本就不配备检测隐患的设备，使矿井时刻处于爆发事故的高危状态之下。

（3）为赚取高额利润，一些煤矿负责人和安全生产管理人员违规指示矿工弄虚作假，逃避煤矿监管部门检查，这也为事故的发生埋下了安全隐患。

（4）由于未接受系统的安全教育和培训，矿工安全意识和自我保护意识差，为多赚钱，自愿违规冒险下井作业，为矿主偷偷生产提供了便利。如2009年我们立案查处的平顶山市新华区新华四矿“9.8”特大瓦斯爆炸事故玩忽职守案显示，该矿本为技改矿井，却长期借技改之名偷偷生产，当煤矿、国土资源、政府驻矿等监管人员到矿上检查时，井面的调度人员或其他人员就通知井下作业矿工，矿工就撤离逃避检查，并且，在采煤时，不但不进行瓦斯检测，还为防止瓦斯报警器响，招致煤炭监管部门检查，工人竟将报警器扔进风筒。总之，想尽一切办法偷生产，最终导致死亡特大瓦斯爆炸事故。

三、矿难频发的法律治理 （一）改革矿业管制体制 ⒈改革利益分配格局，让基层政府获得更多的利益。

要改变传统的矿业管理体制，就需要进一步改革矿产资源开发的利益分配格局，具体就是要将利益重心下移，即利益重心由中央和省级下移到县级。利益重心的下移主要在于事权的下移，根据责、权、利对应原则，基层政府也应在矿产资源开发中获得相应的利益，形成一种有效的纵向监督体制，防止权力滥用和腐败。同时为防止资金层层截留，建议取消市级分成，并直接规定县级的分成比例，实行专款专用。

⒉优化税费结构

目前，中国的矿业税费结构设置不合理，不仅征收原理不清晰，而且有重复征收和税费标准过低等问题。税收具有普遍性，只要有经营活动，就都要交税。但是目前中国的矿产资源税既包含有绝对矿租特征的一般资源税又包含有级差矿租特征的级差资源税，与税收的本质内涵不相符，因此要优化税费结构，即凡开发矿产资源都要交税。而绝对矿租和级差矿租的调节，体现的是矿产资源所有权的收益，可以和矿区使用费、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费整合在一起，统一合并为租金，其中，绝对矿租具有矿产资源产权一般收益的特征，级差矿租具有级差收益特征。

⒊逐步由应急性管制过渡到常规性管制

众所周知，矿业权整合和整顿矿业秩序是一种应急性方式，不宜长期使用，因此，在新一轮整顿矿业秩序和资源整合结束后，要逐步过渡到常规性的管制上来。常规性的管制是指依法进行的管制，包括经济性管制和社会性管制。

（二)改善矿权机制 煤矿资源是可耗性资源，一旦开发利用，它的原始形态将不复存在。因此，国家需要以货币的形态收取煤矿资源补偿费来体现国家对煤矿资源的所有权。国家所有权人与矿业权人的这种关系，应随着矿业发展的客观实际不断变化和发展。同时要坚持矿产资源国家所有，并且由全国人大常委会授权中央政府，在对全国资源普查的基础上，有计划地全面开展矿山资源的勘探开采经营活动，实行煤矿行业国家专营，这样有利于实现煤矿资源产权对矿业权的约束，也有利于保持国有产权的全民性，且有效降低了行政监管成本。

对于矿山资源具有分散性的特点，中央政府应组建大型企业进行资源开采，这必然会与地方政府的利益发生冲突。因此，对于资源所在政府可以根据资源的拥有量和配套设施投资的多少入股中央政府组建的大型企业，通过建立现代化的股份有限责任公司，将中央政府的利益与地方政府的利益紧密结合起来，防止地方政府各立山头，抢占国家资源，干扰国有大型矿山企业的经营活动，同时也能有效防止小矿山的出现，减少矿难的发生。

（三）完善刑罚规定，切断利益诱因 （1）对重大责任事故罪和强令违章冒险作业罪应当规定单位犯罪主体。

煤矿作为一个生产单位，按照单位的统一决策和具体决定来设置安全生产设施、提供安全生产条件、规定安全作业程序并安排生产。刑法第134条明确规定，在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，构成重大责任事故罪；强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，构成强令违章冒险作业罪。按照此种规定，处罚主要是针对作业人员和具体指挥人员。然而，在实践中，煤矿的作业人员和具体指挥人员往往都是受到投资决策人员和高层管理人员的指令操控的，是为煤矿获取巨额利益服务的，往往不具有自主权。因此，对于煤矿为其利益，集体决定，指令作业人员违反有关安全管理的规定进行生产、作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，也应当规定为重大责任事故罪；对于煤矿强令作业人员违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，也应当规定为强令违章冒险作业罪。此时就需要把该煤矿单位作为本罪的主体予以处罚。

（2）对重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪和重大劳动安全事故罪应当规定罚金刑。

在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的；强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的；安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，不仅仅是由于缺乏安全风险防范意识，更多的是投资决策人员和高层管理人员为了追求利益的最大化。诸如在有些重大伤亡事故通过安全生产设施、安全生产条件的齐备本来是可以预防和避免的，而有的投资决策人员和高层管理人员却因投入过大等原因不愿投资；有些生产、作业中的重大伤亡事故通过遵守有关安全管理的规定本来是可以避免的，而有的投资决策人员和高层管理人员为了获取更大的利益却指令他人违反安全管理的规定，甚至强令他人违章冒险作业。从目前刑法对这三种犯罪的规定来看，仅仅规定了自由刑，刑法对作业人员、具体指挥人员甚或对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规定，都无法从根源上触及煤矿违反安全管理规定所攫取的巨额利益。因此我认为，对重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪和重大劳动安全事故罪，也应当针对犯罪的利益诱因，对犯罪单位规定罚金刑，处以巨额的罚金处罚，阻断其再犯的经济来源。

如果对重大责任事故罪和强令违章冒险作业罪规定单位犯罪主体，并对重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪和重大劳动安全事故罪规定巨额的罚金刑，那么因单位犯罪行为发生重大安全事故后，不仅直接负责的主管人员和其他直接责任人员将受到处罚，单位也将受到巨额的罚金处罚。从利益诱因的角度看，很多单位必将权衡利害，自觉遵守有关安全管理的规定，自觉设置安全生产设施、提供安全生产条件、按照安全作业程序指导生产，避免因发生重大安全事故而遭受利益上的巨大损失。

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Abstract: Domestic coal—mine industry develops rapidly in economic shift period，but mine disasters occur frequently．There are complicated reasons behind the mine disasters．The paper only analyzes three main causes, and gives same useful recommendations of the rule of law of mine disasters as well. SO as to realize social public benefits and ensure the miners’ life and health rights．

Key words: mine disasters; cause; rule of law

作者简介：李昂，1988年生，女，法学院2010级，研究方向：环境与资源保护法。

黄媛媛，1987年生，女，法学院2010级，研究方向：刑法。