城市灾害综合风险管理的法律应对

郭红欣 （中南财经政法大学法学院）

摘要：面对日益复杂的城市灾害，我国现行以单灾种减防为对象的灾害立法模式面临巨大挑战。城市灾害的特点决定了城市灾害的应对策略应当是综合的风险管理，法律应对急需解决的是建立以风险评估制度为核心的城市综合风险管理长效协调机制。

关键词：综合风险管理；风险评估；协调机制

城市是人口与各类经济活动集中的地方，面临着各种潜在灾害所带来的损失和破坏，是各种自然灾害、技术灾害和社会灾害的集中承载体。近年来，我国城市现代化进程加快，城市规模不断扩大。复杂的城市形态、社会经济结构以及自然与技术特点使得城市灾害频发，灾害事故呈现出群发性和链状的特点，损害后果巨大，不利于城市可持续发展的实现。

随着自然灾害造成损失的与日俱增，对灾害的管理已经从过去灾害发生后的应急救助、危机管理逐渐转移到对灾害风险的防范和应对。灾害的风险管理是一复杂的社会运作系统，当代社会一方面发生各种风险和灾变的可能性增加，自然灾害风险表现出多因性(产生的原因复杂)、系统性(多种灾害风险并发并带着复杂后果)和不可预期性(新风险或不常见风险随时可能爆发)的特点，另一方面，社会和政府的对应机制和管理模式似乎并不那么有效，社会有效治理能力和灾害预防和综合管理能力的缺乏造成各种灾害风险大大增加。[①]城市灾害的风险管理对社会和政府的综合管理能力提出了巨大挑战。应对城市灾害，现有的灾害法制必须适应现代城市灾害的特点完善其应对机制。

一、我国现有灾害法制在应对城市灾害方面的不足 20世纪80年代以来，我国颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》、《地质灾害防治条例》等30多部防灾减灾或与防灾减灾密切相关的法律、法规。[②]经过30多年的发展，已初步形成了针对地震、洪水、地质灾害等自然灾害的法律制度体系，并在实践中形成了“政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的减灾救灾领导体制”。然而随着城市灾害各种特征的日益显现，现行的单灾种灾害应对体制已无法适应现代城市灾害的应对：

（一）城市灾害复合型特征与单灾种立法的矛盾

从灾害发生的原因来说，城市灾害通常可以分为自然灾害、技术灾害和社会灾害，包括地震灾害、洪水灾害、气象灾害、地质灾害、重大传染病、火灾与爆炸、生命线系统事故、重大工业事故、环境污染公害、恐怖袭击、信息安全灾害等ll类。[③]虽然地震、火灾、洪水、气象灾害、地质破坏等传统的自然灾害仍然是现代城市灾害的主要来源，由于自然灾害风险是由自然灾害的危险性、暴露或承灾体、承灾体的脆弱性或易损性三个因素相互作用而形成的。[④]也就是说自然灾害发生的可能性及其危害程度不完全取决于灾害本身，也取决于人类社会易灾程度和承灾能力。人类不合理的建设活动导致自然灾害引发次生城市灾害的发生频率在现代社会呈现明显上升趋势，现代的城市灾害已经很难明确辨别出是单纯的哪种灾害形态。如近些年困扰大城市的内涝，从表面看是强降水或连续性降水的气象灾害，根本性的原因却是城市排水能力的不足，使其转化为城市内的积水灾害。对城市的灾害应对，应改变现行既有的单灾种应对的惯性模式，向灾害综合防范转化和强化。

（二）城市灾害综合防范与分散管理的现实冲突

城市灾害综合防范强调的重点是综合性和时效性，是行动的综合协调和行动结果的及时有效，需要各部门、各层次、各领域之间高度的协同与合作。有效的协同合作前提是各行动主体对于灾害的发生机理、具体的危害表现形式和后果要有一致性的认识，达成共识，这是共同行动的基础。在此基础上，各行动主体应当对行动的具体开展进行沟通协商，确定在灾害应对过程中各自的行动策略，以保障所采取整体性行动的及时、有效。灾害应对措施的有效性不仅取决于灾害发生后的应急救助是否及时充分，更取决于灾害发生前的防范措施是否全面有效，即全过程防范措施的系统性。

目前灾害应对方面“一事一法”的立法模式导致我国预防和应对灾害的机构和管理手段缺乏整合性。依据现有立法，灾害的应对职责基本都是由国务院相应的主管部门负责全国的灾害防治工作，地方县级以上人民政府相应的主管部门负责本辖区的灾害防治工作。[⑤]这样的一种以县为单位的分部门分灾种管理体制，导致在实践工作开展中，从各种灾害信息的收集、汇总、分析到防范措施的制定实施，从灾害发生前的预测预警到应急救助的展开都难以以城市为地域单位进行综合的、系统的考量，整体性、系统性的行动措施更无从谈起。这样的一种灾害管理现状已经无法适应现代灾害复合性的特点，尤其是城市灾害综合综合防御的需要。“一方面，一旦出现新的灾种，其应对工作将面临无法可依的局面；另一方面，过度强调部门应对、专业分工与灾害管理的统一领导、综合协调原则背道而驰，在应对复合型巨灾时尤其如此。[⑥]

随着对灾害特征认识的不断加深，我国的灾害管理经历了从单纯灾害发生后的救助，到预防灾害、减轻灾害损失，进而发展到综合减灾的阶段。在单纯灾害救助阶段，主要措施是保障灾民及时得到生活所必需的食品和生活资料、转移安置灾民、平抑物价、恢复生产生活秩序；在防灾减灾阶段，灾害管理包括了通过兴修水利、治理河患、仓储粮食等方式增强灾害承受力来降低灾害损失；在综合减灾阶段，不仅自然灾害，人为事故也被纳入到防灾减灾的统筹范围，灾害管理表现出对灾害控制全过程综合防范的趋势。通过防灾减灾规划在事前对灾害防范和应对作出安排是实现灾害综合性防范的重要制度保障，如日本灾害对策法律体系中防灾规划体系是其重要的组成部分。以日本的经验看，通过全社会坚持不懈地实施防灾规划的内容，才能真正建成一个高度化防灾性能的社会。[⑦]在我国的灾害应对立法中，规划的预防作用得到了立法的确认，各灾害应对单行法中都有防灾减灾规划的规定，以便更好的发挥法律对社会行动的协调功能。虽然各项单项灾害法中也有关于防灾减灾规划的规定，然而我国的规划普遍存在着重视框架结构，实践操作性差的问题。具体到城市，我国城市规划中都有对城市防灾减灾的部署，然而对各类灾害风险考虑不足，各种灾害预防措施的不到位、不协调，“综合”仅限于救灾，未能贯穿于减灾“测、报、防、抗、救、援”的整个过冲，加之区域与区域、城市与城市之间发展规划与各专项防灾减灾规划的协调不足，使得规划未能起到有效的预防作用。

（三）综合性应急法的规定缺乏可操作性

SARS危机之后我国于2007年颁行了《突发事件应对法》，对各类突发事件的共同行为提供较为完整的制度框架，对突发事件应对过程中的主要社会关系作出调整，建立起我国公共应急法律体系。这部法律更新了传统上以应急处置为中心、以单一灾种为调整对象的立法理念，强调突发事件的事前预防和事后恢复重建，强调应急管理关口的前移和后移。[⑧]依据《突发事件应对法》第三条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件实际发生后，在法律性质上即为“突发事件”。通过《突发事件应对法》将自然灾害的应对管理纳入到到应急管理体系，我国的自然灾害管理进入到应急管理阶段。

由于《突发事件应对法》本身“是一个综合性的基本法，主要功能是解决各类突发事件应对工作的共同性问题和单行立法没有规定的基础问题，它需要与单行立法结合起来进行‘操作’，而不能单独地发生作用。”[⑨]该法对预防突发事件发生的各项制度只是规定了其基本框架甚至仅仅简单提及，许多内容并不具备直接的可操作性。目前在实践中起到行政机关应对突发事件的基本依据作用的是应急预案。我国以2005年《国家突发公共事件总体应急预案》为统领，各类以及各级应急预案逐步完善，应急预案体系得到确立。然而目前我国应急预案“是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。”[⑩]应急预案关注的侧重点仍然是围绕突发事件的应急环节展开，缺乏对风险的预防和消减行动要求。加之应急预案内容粗疏笼统，“上下预案一般粗”，“原则的话很多”，缺乏可操作性，使得其实效也大打折扣。

二、城市灾害应对：从应急救助到风险管理 为有效降低灾害风险，以日本京都大学防灾研究所冈田宪夫教授和多多纳裕一教授为代表的课题组19世纪末和20世纪初提出了综合灾害风险管理理论，得到国际社会的认可，并被认为这是今后灾害管理的最佳模式。日美等一些发达国家在灾害管理上已经采取了这一理论和方法，形成了系统的灾害应对法律体系。英国伦敦、日本东京、美国纽约等国际化大都市也都结合各自的国情、市情，针对城市风险的新类型、新趋势和新特点，依据符合综合灾害风险管理理念的法律要求，建立起各具特色的城市风险管理体系。

就城市灾害应对而言，所谓综合城市灾害风险管理是指人们对可能遇到的各种灾害风险进行识别、估计和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，通过整合的组织和社会协作，通过全过程的灾害管理，提升城市灾害管理和防灾减灾的能力，以有效地预防、回应、减轻各种灾害风险，从而保障公共利益及人民的生命、财产安全，实现城市的正常运转和可持续发展。

综合灾害风险管理模式的核心是优化综合灾害管理系统中的内在联系，并创造可协调的运作模式。其基本内涵体现在：灾害管理的组织整合，建立综合灾害管理的领导机构、应急指挥专门机构和专家咨询机构；灾害管理的信息整合，加强灾害信息的收集、分析及处理能力，为建立综合风险灾害管理机制提供信息支持；灾害管理的资源整合，旨在提高资源的利用率，为实施综合灾害风险管理和增强应急处理能力提供物质保证。综合灾害管理需要遵循以下基本原则：全灾害管理、全过程的灾害管理、整合的灾害管理、全面风险的灾害管理、灾害管理的综合绩效准则。综合灾害风险管理的风险控制主要是通过降低灾害的危害度，即控制灾害强度和频度，实现防灾减灾措施来降低风险；通过降低区域脆弱性，即合理布局和统筹规划区域内的人口和资产来降低风险，包括风险回避、防御和风险减轻（损失控制等）对策以减少损失，降低风险水平。[11]

在综合灾害风险管理模式中，对各种灾害风险进行识别、估计和评价是管理活动的起点，只有在风险认知的基础上，对各种灾害风险发生的全过程进行梳理分析，才可能有效开展合理的统筹规划，整合管理能力，实现对各种社会资源的高效调配，提高应灾能力。

三、适应城市综合风险管理的法律制度完善 城市综合风险管理是行政主体应对城市灾害、综合防灾减灾职责的进一步延伸，是灾害预防原则的具体要求。政府处于城市综合风险管理的主导地位，其职责是在日常行政管理过程中防范和消除风险，以及风险发生后灾害危机管理过程中行政紧急权的运用。目前我国的应急法制正处于逐步完善中，对突发事件应对过程中行政紧急权的关注比较多。在突发事件应对的预防阶段，或者说城市风险的综合管理中，如何实现行政资源的整合，在日常行政管理中防范和消除风险，是灾害法制所应当关注的核心。就目前我国的灾害应对法制来说，不是某个制度缺失的问题，而是要以城市为区域建立常态化的综合性协调机制，实现制度之间的协调，确保制度实效性的发挥。鉴于目前防灾减灾规划制度和应急预案制度在我国的实施状况，城市综合风险管理协调机制的核心是建立常态化的跨部门协调机构，建立以风险评估制度为核心的城市风险管理模式。

（一）常态化的跨部门协调组织的确立

城市灾害风险具有的复合型、多样性、时空耦合和链状分布的新特点，决定了城市灾害的应对在预防和处置上需要跨部门、跨专业的知识和技术。城市灾害风险管理的综合性要求各类层次关系、功能结构不同的行政管理部门实现有效的整合，保证其在风险治理过程中能够高效的合作与应对，避免相互间的推诿和放任。为避免在日常的风险预防过程中出现“谁都有责任，谁都有权力负责”但事实上“谁都没有能力或愿望负责”的情况，城市风险综合管理需要整合现有的行政管理体制，确定专门的综合协调部门以实现对风险防范的统一协调。

在协调机构建立的模式选择上，可以依托常设的突发事件应急委员会，赋予其风险防范职能。应急管理体制比较完善的西方法治国家都建有一个常设的、权威的和专门的综合协调部门以实现对突发事件的集中领导、统一协调。为适应风险综合管理的需要，应急管理机构被赋予了许多新的风险防范职能，如美国的联邦应急管理总署。2007年联邦应急管理总署新任长官大卫·鲍里森在美国众议院国土安全委员会发表讲话时说，新的联邦管理总署的主要职责包括：领导全国的综合性应急管理工作，应对各种风险；与非联邦实体结成伙伴关系以建立全国必需的应急管理体系；发展联邦响应能力；整合自身的综合应急管理职责；建立强大的地区办事机构以解决地区需要优先解决的问题；利用国土安全部的资源；形成非联邦应急管理能力；发展、协调全风险准备战略的实施。[12]通过职能的扩展，应急管理机构已经将风险的管理常态化。

另一种做法是依据法律确定专门的风险协调机构，而这个机构的目的是整合现有的行政管理权，建立风险管理的跨部门协调机制。如英国《民事紧急状态法》规定各地必须建立地方复原力论坛，而且每半年至少召开一次会议。目前，伦敦共建有6个地方复原力论坛。根据地方互助协议，每个地方复原力论坛由辖区内的5～6个自治市区组成，最后将辖区内的32个自治市区和伦敦市有机整合起来。纽约成立有纽约减灾规划委员会（MPC）、由39名来自政府内和政府外的代表组成。该委员会下设规划小组、指导委员会、全体成员大会三个机构，纽约市应急办为牵头单位和协调机构。东京都“基于社区的危险度调查委员会”负责当地的城市风险管理工作，发挥应急管理系统的统筹协调作用，充分依托常态行政管理体制，健全科学、规范、系统、动态的城市风险管理长效机制。[13]

在我国的应急管理机构设置中，为克服传统以“条”为主的灾害管理模式，我国《突发事件应对法》第四条规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”确定了灾害应急管理的属地管理原则，规定以“块”为主的应急模式，这是灾害综合管理的一大进步。该法第七条确定县级人民政府是突发事件应对工作的主责机关，即将县作为突发事件应对的最小“块”单元。这一规定符合我国县级政府拥有基本完整的行政管理体系和应急监测网络的现实，有助于灾后行政机关的快速反应，然而这一规定在城市灾害应对上就不那么适用。城市更加集中，成灾因素、灾害影响和灾害链条更加复杂，往往无法按照区县的范围来分割应对。立法与实际需要的差距也导致这一规定在我国几乎所有的大城市都没有得到遵守。[14]实践中，北京、上海在突发事件总体预案中明确成立了突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发公共事件应对工作。[15]以突发事件总预案确认城市作为突发事件应对的最小单元，并设立协调机构是值得探讨的，因为应急预案从学理上说“它只是各种应急法律规范在特定范围内的具体执行方案”[16]，并不具备创设某种新权利义务的效力。应急预案在实践中的作用与其法律上的地位冲突是有待解决的问题。面对这样的现实情况，依托现有的突发公共事件应急委员会作为城市风险管理的常设机构不具备现实可能性，城市综合风险管理需要通过立法参照英国的模式设立区域性的协调机构承担实际的风险管理职责。

（二）风险评估制度基础性地位的强化

对可能遇到的各种灾害风险进行识别、估计和评价是开展城市风险综合管理的基础。风险评估不仅有利于相关职责部门及时全面的了解本区域所面临的风险源，排查风险，清除安全隐患，而且风险评估的结果信息也有助于公众参与防灾救灾活动。风险评估工作包括信息的收集，风险的识别，风险的评估和评价等环节，从收集信息阶段开始就需要各监测机构的配合，在数据分析评价阶段更是涉及到有关政府部门和相关领域专家以及公众参与等事项，风险评估本身就是一项需要各管理机构和相关主体高度协调的系统性的工作，评估本身也是一个沟通协商的过程。

我国的应急管理也意识到了风险评估的重要在，《突发事件应对法》第20条规定了风险评估制度：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布。”

由于缺乏关于风险评估的方法和流程的具体规范，其他的立法中也无相应的规定，风险评估制度实际上未能发挥法律制度的实效。实践中由于对风险隐患不了解、监控不到位、排查不到位导致很多事故灾害的发生。如2008年发生在南京栖霞区的工厂爆炸事故[17]。在灾害发生后缺乏对于风险源的识别和评估也严重影响到救援工作的开展，甚至还引发次生灾害。如汶川地震发生后，由于当地环保部门并不掌握辖区内的化工原料和油料贮存罐、危险品仓库等敏感设施的分布位置，影响到整体防范、应急救援的效果和控制力度。[18]风险评估法律制度的完善，需要从以下几个方面展开：

首先，立法确立风险评估制度的基础性地位。虽然我国灾害应对法制在预防灾害方面都认识到了规划制度和应急预案制度的重要性，但是规划和应急预案缺乏可操作性是饱受诟病的现实。以立法确立风险评估的基础性地位，要求规划和应急预案的编制都必须以风险评估为基础，可以从程序上解决规划和应急预案所出现的无的放矢的问题。英国、美国、日本的风险管理法律体系均是以风险评估为基础的，相关灾害立法均确立了风险评估的基础性地位。如英国《民事紧急状态法》（2004年）、《国内紧急状态法案执行规章草案》（2005年）对全国风险评估工作提出了统一、明确的法律要求。[19]美国《斯坦福减灾和应急救助法》、《地震减灾法》、《关键基础设施信息保护法》、《减灾规划》等法律要求风险评估是编制减灾规划的前提和基础。日本东京都《东京都震灾对策条例》规定，东京都的抗震预防计划必须以历年地域危险度调查评估结果为基础而开展对策性和整体性的预测工作。[20]

其次，规范风险评估的工作流程。风险评估是一项技术性很强的工作，要保证该项工作能够有效的开展，必须通过规范化的程序要求以指导实践部门。如英国与要求进行风险评估的立法相配套，国民紧急事务秘书处（CCS）负责牵头制定《地方风险评估指南》等规程，作为各地区开展风险评估工作的基本指导。该指南明确了从中央到地方的风险评估工作要求、全国统一规范的各级各类风险名录、风险评估的基本程序与方法、风险评估结果的运用等。美国联邦应急管理署（FEMA）颁布了《州和地方减灾指引：理解风险——致灾因子识别与损失评估》（2001），作为全美各州和地方进行风险评估和减灾规划的重要指导。美国联邦应急管理署（FEMA）与美国国家应急管理协会（NEMA）于1997年6月共同提出了一套州与地方政府的应急准备能力评估系统（CAR），旨在为州及地方政府的灾害应急援助金发放提供一套评估依据。[21]

第三，公布风险评估的结果。对于城市风险的评估结果，应当遵循“公开是原则、不公开是例外”的原则，除恐怖袭击等不宜公开的敏感信息外，其他风险信息都应当及时对社会公开。公布风险评估结果的同时，提供有关个人和组织如何应对风险的各种对策建议，以不断提高社会的风险防范和应急能力。风险评估结果的公布是保障公众知情权的必然要求，同时也有利于公众及时了解自己周围的风险，及时调整自己的行为，积极主动的参与到城市风险的防范工作中。

城市综合风险管理是一项综合性、系统性很强的工作。就现有的灾害应对法制来说，建立专门的综合协调机构，确立风险评估制度的核心地位，以此为基础整合现有的管理体制、建立综合的风险管理法律体系是一个比较可行的路径。法律的完善是一个渐进的过程，通过何种形式落实城市灾害综合管理的法律需求，是值得我们继续深入思考的问题。

Abstract: Faced with ever-increasingly complex urban disasters, the single-disaster oriented pattern of law making for disaster control encounters great challenge. The characteristics of urban disasters call for the strategy of integrated risk management, and the law needs to establish long-term coordination mechanism centered on risk evaluation institution.

Key words: integrated risk management; risk evaluation; long-term coordination mechanism

作者简介：郭红欣，1979年生，女，汉族，讲师，法学博士。

[①] 张继权，冈田宪夫，多多纳裕一.综合自然灾害风险管理——全面整合的模式与中国的战略选择[J].自然灾害学报，2006年15卷1期：31页。

[②] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的减灾行动.2009年5月:1页。

[③] 谭艺渊.城市灾害风险评估及管理对策探讨——以上海市为例.北京城市学院学报.2011年第2期：9页。

[④] 张继权，冈田宪夫，多多纳裕一.综合自然灾害风险管理——全面整合的模式与中国的战略选择[J].自然灾害学报，2006年15卷1期：30页。

[⑤] 如《防震减灾法》第七条“在国务院的领导下，国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。  县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域内的防震减灾工作。”《地质灾害防治条例》“第七条 国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。”

[⑥] 张维.我国防灾减灾类法律法规达30余部 常规灾害基本“一事一法”.法制日报.2011年5月12日。

[⑦] 滕五晓，加藤孝明，小出治.日本灾害对策体制[M].北京：中国建筑工业出版社，2003年.58页。

[⑧] 汪永清.中华人民共和国突发事件应对法解读[M].北京：中国法制出版社，2007年.4—5页。

[⑨] 于安.《突发事件应对法》实施的问题.理论视野[J].2009年第4期.44页。

[⑩] 詹承豫，顾林生.转危为安：应急预案的作用逻辑[J].中国行政管理.2007年第5期:89—92页。

[11] 张继成，张会，冈田宪夫.《综合城市灾害风险管理——创新的途径和新世纪的挑战》[J].人文地理.2007年第5期：21页。

[12] 王宏伟.FEMA的演变与发展——透视二战后美国应急管理的四次变革[J].中国应急管理.2007年第4期：34—42页。转引自：戚建刚，杨小敏.行政紧急权力的制约机制研究[M].武汉：华中科技大学出版社，2010年.第177页。

[13] 钟开斌.国际化大都市风险管理——挑战与经验[J].中国应急管理.2011年4月.17—18页。

[14] 林鸿潮.论我国公共应急体制的再改革及其法律问题[J].行政法学研究.2010年第2期.79页。

[15] 《北京市突发公共事件总体应急预案》，http://www.gov.cn/yjgl/2006-03/22/content_233395.htm。《上海市突发公共事件总体应急预案》，http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/27/content_173385.htm。

[16] 林鸿潮.公共应急管理机制的法治化[M].武汉：华中科技大学出版社,2009年版.22页。

[17] 2010年7月28日位于南京栖霞区突然发生爆炸。8月1日国家安全生产监督管理总局对外通报爆炸事故的原因是，施工安全管理缺失，施工队伍盲目施工，挖穿地下丙烯管道事故原因是施工人员在原南京塑料四厂厂区场地平整施工过程中，挖掘机械违规碰裂地下丙烯管线，造成丙烯泄漏，与空气形成爆炸性混合物，遇明火后发生爆燃。事故导致13人死亡，120人住院治疗，居民财产遭受巨大损失。盲目施工只是导火索，实际上，迈皋桥地区的居民们已经与地下的化工管线、地上的众多化工设施毫无防备地共存了很长的时间。曾经有过丙烯管线泄漏的征兆，居民们也曾对新建化工场所有过抗议，但这颗埋藏已久的化工炸弹突然爆炸。参见《国务院安委办通报南京丙烯管道爆燃事故初查原因》，中国青年报，2010年8月2日，《南京工厂隐患存数年 两月前曾疏散数千民众》南方周末，2010年7月29，http://www.huanqiu.com/zhuanti/china/xixiabaozha/，2012年5月10日访问。

[18] 陈明.如何应对重大自然灾害期间的环境风险[J].环境保护.2009年第9期:49页。

[19] 钟开斌.伦敦城市风险管理的主要做法与经验[J].国家行政学院学报.2011年5期:115页。

[20] 本部分对英国、日本、美国风险评估制度的介绍参见

钟开斌.国际化大都市风险管理——挑战与经验[J].中国应急管理.2011年4月.17—18页。

[21] 本部分对英国、日本、美国风险评估制度的介绍参见钟开斌.国际化大都市风险管理——挑战与经验[J].中国应急管理.2011年4月.17—18页。