创新我国饮用水源预警和紧急处置制度

蓝 楠 （国土资源法律评价工程实验室；中国地质大学政法学院；光谷发展研究院 武汉430074）

摘要：保障我国饮用水源安全，必须解决饮用水源紧缺和污染所导致的饮用水源危机、维护人们的生命健康和生存。着眼于对我国饮用水源进行保护，在对国际社会关于饮用水源预警和紧急处置制度的法律规定分析的基础上，提出创新我国饮用水源预警与紧急处置制度的具体措施，为我国饮用水源法制建设进行了有益的探索。

关键词：饮用水源；预警；紧急处置；制度

饮用水源的管理应当服务于公共利益，与此同时，有利于个人并防止可以避免的危害。在采取对某一饮用水源可能产生影响的有关措施时，每个人都有责任给予必要的注意，以防止该水域受到污染或者对该饮用水源的水质造成任何有害的变化。为此，国际社会实行了卓有成效的饮用水源预警和紧急处置制度，在很大程度上促进了饮用水源的保护。我们应当秉承保障人的生命健康权和生存权的宗旨，借鉴国际社会的先进经验和做法，创新我国饮用水源预警和紧急处置制度。

一、国际社会饮用水源预警和紧急处置制度 饮用水源和人的生命健康密切相关，必须建立预警和危险事件紧急处置制度。当出现和发生危害或可能危害饮用水源，并对人体健康引起或可能引起重大危害时，必须紧急启动并实施应急行动。国际社会关于饮用水源保护的法律调控中对此特别关注和重视。具体而言，应当至少采取以下措施：

（一）设立联合机制或委员会，实行国际合作 由于国际饮用水源具有共享性与复杂性，实现国际饮用水源的利用与保护各国必须在富有诚意、平等协商下进行合作。这种合作应建立在主权平等、领土完整、互利和善意的基础上，并使国际饮用水源得到最佳利用和充分保护。对国际饮用水源进行利用和保护的国际合作，一般都通过设立联合机制或委员会来加以实现。由于国际饮用水源保护领域的合作是多层次、全方位的，具体可分为国家与国家之间合作以及国家与国际组织之间的合作。对于前者，最重要的形式就是缔约各国根据条约或协议建立国际水域联合委员会或其他组织机构，由其负责各国在国际水域方面的合作，通过联合机构的综合管理这种形式，公平、合理地满足相关国家的利益。国家之间在国际饮用水源保护方面的合作需要考虑环境保护、人权法、不断推进的全球化进程和区域一体化等等因素。

目前，国际上的这种组织机构很多。例如莱茵河国际委员会、多瑙河委员会、美墨国际边界水域委员会、乌拉圭河委员会等等。这些机构有些是专为合作开发某项工程而建立的，有些是为协调管理水资源而建立的，有些仅仅是简单的咨询机构，有些则是具有独立行政权、决策权的混合组织机构。其中最为典型的是美国与加拿大根据《美国和加拿大间大湖水质协定》联合设立的国际联合委员会。该委员会主要负责实施相关条约中的各条款，处理边界水域的一切事务和水域以外的边界问题，并根据形势发展需要补充条约所没有的内容。国际联合委员会有独立处理问题的权力，其自成立以来，对调整美加两国在共同水域上的关系起到了积极作用，在国际上被称誉为和平解决各类水争端的成功典范。

国际组织在国际饮用水源保护方面发挥着举足轻重的作用。历史上有许多国际组织参与联合机构成功合作的先例。如世界银行在印度河、联合国开发计划署在湄公河以及联合国环境规划署在乍北兹河的合作均取得良好的效果。国际组织参与合作时的优势在于它在合作时，依靠自身的信誉和雄厚的技术力量和财政实力，在提出实施方案的同时也落实了资金来源和提供了相应的技术方面的支持，以确保合作项目的顺利进行。

（二）对有关危险进行通知、磋商和协商 在利用和保护国际饮用水源的过程中，当事国对于其使用国际饮用水源而产生的污染可能对其他国家造成的损害，应当事先通知其他国家或与其他国家进行磋商和协商。这种程序上的事先通知、磋商和协商的规定是实现公平使用原则和避免各当事国因饮用水源的利用而产生冲突或争端的一种重要方式，其在许多国际法文件中都有规定。如《里约宣言》第18条原则规定：各国应将任何自然灾难或任何其他可能对其他国家的环境造成突然不利影响的紧急情况立即通知这些国家。国际社会应尽力帮助这些受灾国家。《国际水道非航行使用法公约》在其11、12条规定：“各水道国应就计划采取的措施对国际水道状况可能产生的影响交换资料和相互协商，并在必要时进行谈判。对于计划采取的可能对其他水道国造成重大不利影响的措施，一个水道国在予以执行或允许执行之前，应及时向那些国家发出有关通知。这种通知应附有可以得到的技术数据和资料，包括任何环境影响评估的结果，以便被通知国能够评价计划采取的措施可能造成的影响。”《国际水道非航行使用法公约》的13－16条更是对通知的答复期限、通知国在答复期限内的义务及被通知国对通知未作答复时的结果做了具体规定。

（三）促进信息交换与情报交流 实行国际饮用水源的预警和应急的首要前提是信息共享、联合研究，以达成共识，消除认识上的差异和文化上冲突。由于国际饮用水源保护中普遍存在各国的信息障碍，往往容易扭曲事实真相。因此，需要建立信息平台，促进信息交换与情报交流，以及正确的决策支持系统以减少决策中的不确定性。同时，通过信息交换与情报交流，还可以有效地避免和解决纠纷。巴西、智利和墨西哥都在积极建立水资源联合管理机构，其目的是平衡各国水权，避免水危机。流域机构的最基本的功能是数据监测和信息共享。该机构定期交流信息以允许流域国为他们所有人的最大利益来管理水道，并允许各种主体为在维持生态平衡和发展经济的基础上有计划的参与其中。

许多国际条约对利用国际饮用水源的各国在信息交换与情报交流方面的合作也都有规定。《里约宣言》第19条原则规定：各国应将可能造成重大跨界环境不利影响的行为提前提前通知受影响的国家病房向这些国家提供相关的资料，还应在早期与这些国家善意协商。《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》就提出“缔约方应当确保就本公约规定涉及的问题及早地进行最广泛的情报交流”，特别是“跨界水体环境状况；应用和实施最佳可得技术所获取的经验以及开发和研究成果；排放和监测数据；已被采用的和拟议中的防止、控制和减少跨界影响的措施；主管机关或者相关组织颁发的废水排放规章和许可证。”公约同时还指出：“为统一排放限度，沿岸国应交流有关各自规章的情报。如一沿岸国应另一沿岸国请求提供不可得的数据或者信息，前者应尽可能满足此种请求。”沿岸国应当为交流最佳可得技术提供便利，特别是通过促进可得技术的商业性交流；直接与生产接触和合作，包括合资；信息和经验交流和提供技术援助。

（四）采取预警和应急措施 紧急情况是指对国际饮用水源的相关国家造成严重损害或有即将可能造成严重损害危险的情况。这种情况有的是由于自然原因，例如洪水、冰崩解、山崩或地震，有的是由于人的行为，例如工业事故所突然造成的。为了保护人体健康，确保现有饮用水源持续完好和持续的生产力以及人类对其利用。国际社会应发展促进旨在对“区域”内偶发事故引起的饮用水源污染及其威胁做出反应的单独或联合应急计划。当任何缔约方意识到任何事件中，“区域”饮用水源正被污染或已被污染时，它应立即通报它认为可能受到该污染影响的其他国家和地区，并报告“组织”进而可能通知这些国家和地区或采取减少或控制该污染或其威胁的措施。《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》规定缔约方应当遵循预防原则，避免危险物质造成潜在跨界影响的行动不因科学研究尚未充分证实此类物质和潜在跨界影响之间存在因果关系而搁浅。建立预警和警报系统。《南太平洋地区自然资源和环境保护公约》规定无论突发事件的起因如何，各缔约方应相互使用，采取一切必要措施处理“区域”的突发污染事件，并防止、控制和减少污染或由此产生污染的威胁。《多瑙河公约》也规定对于紧急情况，缔约国应提供预警制度和相互帮助。《湄公河协定》规定缔约国在发现有关水质的紧急情况时，必须立即通知并与有关缔约国和联合委员会磋商。《莱茵河公约》也规定了缔约国在紧急情况下向其他国家通报的义务。

这样，如果在国际饮用水源一个相关国的领土内发生任何紧急情况，该国应毫不迟延地以可供采用的最迅速的方法，通知其他可能受到影响的国家和主管国际组织。在其领土内发生紧急情况的国家，应与可能受到影响的国家，并在适当情况下与主管国际组织合作，根据情况需要，立即采取一切实际可行的措施，预防、减轻和消除该紧急情况的有害影响。如有必要，各相关国应共同地，并在适当情况下与主管国际组织合作，拟订应付紧急情况的应急计划。通过信息交流和国际合作，以最及时的方式通知灾情，采取预警和应急措施，将灾害减少到最小。

二、我国现行饮用水源预警和紧急处置制度存在的问题

我国现行饮用水源预警和紧急处置的规定主要体现在《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《突发事件应对法》等中。这些法律规定为应对饮用水源污染突发事件，依法实施有效的管理，提供了一定的法律保障。由于规定较为原则，与饮用水源预警和紧急处置的要求相比，还存在一些不足。主要体现在：第一，预警和应急预案不完善。预警和应急措施的采取与否缺乏法定的启动标准，往往依靠决策者的认识水平和判断能力，而且预警和应急手段比较单一，这样导致应对饮用水源事故时难以采取有效措施避免或减少损失的发生。第二，应急组织机构不健全。我国没有设立统一应急处理紧急事务的机关，所以发生事件时，由政府成立临时应急指挥机构统一指导突发性事件的应急处理。各个应急指挥系统往往是由环境保护部门和公安、武警、消防、水利、检疫、卫生等部门临时构建的，各种应急力量难以及时、协调地到位。第三，信息发布和事故报告机制不畅通。应对突发性饮用水源事故的决策是以客观、真实、及时和充分的应急信息为前提的。由于缺乏上下游、相邻省分和地区、各个部门之间的会商协调机制，不利于饮用水源事故的处理。第四，善后工作不到位。通过立法明确规定受到伤害的群众的救助和引起的经济损失的补偿标准，还要关注到受害群众的心理调试等问题。对于领导干部滥用权力或消极履行职责，造成严重后果的应进行严格的法律制裁，保障应急机制的正常运行。

三、创新我国饮用水源预警和紧急处置制度的对策 饮用水源具有环境要素的一般特性，一经污染和破坏，将难以治理或无法治理，且对人体健康的损害往往无法避免，必须建立预警和危险事件紧急处置制度。当出现和发生危害或可能危害饮用水源，并对人体健康引起或可能引起重大危害时，必须紧急启动并实施应急行动。国外和国际社会饮用水源保护的法律调控中对此特别关注和重视。美国《饮用水法》的规定较为完善：“在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水源，并对人体健康引起或可能引起重大危害，而且有关州和地方机关未采取应急措施的情况下，联邦环保局有权采取它认为保护人体健康所必须的任何行动。”[1]此外，《日本水质污染法》（1970）第18条也规定了防止公用水域污染的紧急措施。《英国水源法》第7章第76节对发生水污染后的紧急措施亦作了专门规定。同时有多个国际水源协定涉及水污染紧急情况。其中包括大湖区水质协定，它在一个附件中规定了大量的紧急援助措施；Rhine公约，它规定在发生任何影响其他缔约国的事故时，当事国必须立即通知受影响国。Geneva湖公约，它规定在发生水污染紧急情况时提供援助。2005年发生在松花江的污染事故也给我们敲响了一记警钟，这关系到人民生命健康、社会安定和国际关系的问题，必须引起足够的重视和警惕。确立预警和危险事件紧急处置制度之必要和必须在于“防患于未然”或将危害减少到最小程度，切实保障人们的生命健康，体现饮用水源保护把人作为首要目标的宗旨。

（一）完善预警和应急预案 在立法中强制要求制定水源污染事故和灾害预警方案，并应当有较多的条款，对此做出明确、具体的专门规定。这方面可以借鉴1999年加拿大《环境保护法》的做法。其第194条规定，环境紧急事件出现以下情况时，应急职责才能实施或履行：一是对环境有或可能有直接的、长期的有害影响环境，二是对人的生命得以依赖的环境构成或可能够威胁，三是在加拿大境内对人的生命或健康构成或可能构成威胁。在我国饮用水源保护立法中，水源污染事故和灾害预警方案包括监测突发事件和环境急剧变化所影响的地区的水环境状况，并进行准确、快捷的评估，在规定的期限内向有关部门报告，一旦超过预警标准，便由系统发出预警警报，启动应急预警工作方案，切实预防或将灾害减少到最小。

应急在减轻灾害活动中承担的工作，是一项复杂的系统工程，特别广泛的应用范围且同时涉及社会的许多方面层次，需要不同领域的共同努力。应急的目的是：阻止灾害发生，当灾害不可避免时应使受灾系统免受或少受损害；防止灾害恶化，遏制灾害扩大，尽快恢复受灾系统初步有序。根据灾害特性以及对于受灾体的作用过程，在非常有限的时间，实现决定性的减灾目标。[2]由此可见，应急任务在减轻灾害工作中占据重要地位。实行水源污染事故和灾害防灾应急预案制度，以保证应急抢险救灾应急活动及时、顺利、有效进行。水源污染事故和灾害防灾应急预案制度体现了预防为主和防治结合的基本原则，包括以下主要内容[3]：应急处理指挥部的组成和相关部门的职责，军事反应部队的组成、任命和训练，信息收集、分析、报告与通报，应急监测机构及其任务；突发水源污染事故的预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度，突发事件应急处理专业队伍的建设和培训等。为了使应急预案制度落到实处，应急立法应规定相应的法律后果等。

（二）健全应急组织机构 明确规定水源污染事故和灾害应急抢险救灾工作的应急机构，分中央和地方两级。在中央一级，一些国家规定了专门的应急管理机构，如美国成立了联邦紧急管理局，俄罗斯成立了紧急事物部。为了更好地指导与协调全国突发环境污染事件的应急处理工作，我国的国家环境保护总局经批准成立了环境应急与事故调查中心。在地方一级，实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥和组织有关部门、单位，动员社会力量，各部门、单位和个人必须服从应急抢险救灾指挥机构的指挥，执行应急抢险救灾的紧急措施。应急机构应实行抢险救灾强制应急措施制度，包括险（灾）情确认，划定灾区范围，调集抢险救灾人员，临时征用装备物资，组织人员疏散安置和财产转移，实行交通管制和水域隔离、关闭、封锁，开辟备用水源和应急供水，控制和消除污染等措施。

（三）畅通信息发布和事故报告机制 为保证灾害、灾情报告的准确、具体、可靠，为抢险救灾应急提供实行真实情况，保证社会稳定，应当实行水源污染事故和灾害预报的信息报告、通报、通知与统一发布制度。信息报告的对象是统计人民政府和上级主管部门，信息通报的对象包括国际组织、外国政府、国内不同的政府部门和不同的行政区域，通知的对象是受事件影响的公民和单位，信息发布的对象是公众和媒体。为了使该项制度具有可操作性，应急立法应规定信息沟通的时限、程序和具体内容。如《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》对水污染事件报告与处理的时限性、程序和内容做了严格的规定：水文等基层单位如发现发生在本单位管辖河段、工作现场或驻守地附近的重大水污染事件，应立即报告本单位负责人。单位负责人应组织初步核查，在核实后30分钟内用电话报水资源保护局，并按《黄河重大水污染事件报告办法》上报，在监测、调查人员未到达现场前，继续监视事件的发展，并及时报告；水资源保护局接到重大水污染事件报告或从其它途径获取此类信息后，应立即进行核实。经核实确认后，及时上报黄委，并在对报告的事件进行初步分析判断后，30分钟内向水文局下达应急水质监测和调查通知；基层水文水资源局在接到应急水质监测和调查通知后，必须在1小时内出发，现场监测数据立即报水资源保护局，在现场测试的同时采集样品进行实验室分析，实验室分析结果在样品到实验室后2小时内将结果报水资源保护局。同时规定，在启动预案和预警分析的基础上，以最快的速度将事件情况、意见建议上报水利部，并通报沿黄有关省区政府部门。在饮用水源保护立法中，明确规定加强信息的报告、 通报、通知与统一发布，使得饮用水源保护工作有序进行和取得实效。

（四）加强善后工作的管理 根据事故发生的情况及当地自然、经济、社会和资源，利用预警应急系统进行分析推理，评价事故对现在、未来的生态环境造成的污染损害程度、经济损失，总结经验教训，提供索赔与赔偿方案，并给出有效的灾后恢复方法，以使突发性事故造成的危害减少至最小，同时使受到损害的环境系统基本功能得到恢复和改善。[4]规定抢险救灾强制应急的善后工作的指导原则和具体措施，将救济和救助工作落到实处。救济和救助工作主要是指应急职责机构为受灾者提供必要的生产和生活便利和资助，保险公司及时地为受灾者发放理赔资金。如在2000年美国新墨西哥州森林火灾事件的应急处理中，联邦紧急管理局宣称，将向受灾居民提供包括住房补贴和生产救济在内的特别拨款，并向未保险的住房提供低息贷款；同时国民警卫对还在圣菲建立了紧急服务中心，向灾民提供临时住宿服务。这样，才能够真正和更好地帮助受灾者度过难关。

Abstract: To protect source of drinking water in China, we must solve crisis which caused by source of drinking water deficiency and pollution and maintain the right of existence and life. From the prospective of protection of source of drinking water in China, the author analyses the legislation of warning in advance and emergency measures system of source of drinking water in international community. On the basis of analysis, he put forward to innovating the countermeasures of warning in advance and emergency measures system of source of drinking water in China. Thus, the legal system of drinking water resource is improved.

Key words: source of drinking water; warning in advance; emergency measure; system

[1] 王曦.美国环境法概论[M].武汉大学出版社，1992：346

[2] 翟晓敏.应急研究综述与展望[J]系统工程理论与实践，1998（7）：17

[3] 赵国清.外国环境法选编[M].中国政法大学出版社，2000：132—134

[4] 马放，邱珊.完善饮用水水源保护预警应急机制[J].环境保护，2007（1B）：32