论气候变化背景下自然灾害的国际法应对与我国的选择

龚向前 （北京理工大学 法学院，北京）

一、气候变化背景下自然灾害的全球性挑战 （一）气候变化加剧自然灾害对人类安全的威胁 全球气候变化尤其是极端异常天气造成的灾害频度、强度以及影响范围正在增加。研究表明，自20世纪以来所有灾害（除干旱和虫害外）发生频率总体上都呈上升趋势，20世纪90年代曾有短暂下降，但当时干旱处于高峰时期；过去近20年里，气候变化触发的自然灾害占全部报告自然灾害总数的90%，死亡人数占全部死亡人数的86%，受影响人数占99%，损失占63%。本来，人类历史也是一部适应气候与环境变迁的历史。然而，全球变暖如此之迅速，加上经济全球化又容易扩大其负面效果，乃至于人类社会无法适应。[1]

诚然，气候变化与自然灾害之间的因果关系并不确定，并非所有灾害都应归因于气候变化。但可以肯定的是，气候变化不仅增加了灾害频率，降低了人类抗灾能力，破坏基础设施与能源资源的生产供应，最终可能加剧贫困、武装冲突和其他潜在的社会问题。一个典型的情况是，在非洲，对水等自然资源的争夺，不断恶化安全状况。另据估测，由于气候变化的影响，到本世纪中叶时，可能会有5000 万至2.5 亿人成为长期或暂时的流离失所者（displaced people）。[2]正如潘基文说，气候变化“不仅使那些对国际和平与安全构成威胁的因素恶化，其本身就是对国际和平与安全的一大威胁。”[3]

气候变化背景下自然灾害带来的不确定性并不局限于某个地方的农业或经贸，而是会影响到全球粮食、能源资源的保障等各个方面，构成了一种不受国界限制的全球性威胁。例如，美国卡特里那飓风曾对世界油价产生剧烈冲击。可以说，任何国家或地区发生的自然灾害都会是一个系统性事件，容易引发全球范围的多米诺骨牌效应，从某一个地点迅速涉及全世界。如，去年日本海啸和今春欧洲冰雪，均对世界经济复苏产生严重不利影响。

（二）气候变化触发的自然灾害突显发展问题 气候变化触发的自然灾害也是发展失败的后果，正如失败的发展是自然灾害的副产品。其中，人为气候变化显著地影响了太平洋岛屿国家，包括因浸水、海平面上升及风暴巨涌等导致海岸土地和基础设施的损失；日益频繁和猛烈的飓风给威胁着生命健康和财产；降雨模式的变化使得一部分地区遭遇洪水而另一部分地区受困于干旱。现在，发展援助和人道主义援助之间的差别变得模糊。一项联大决议指出，“自然灾害的次数多、规模大，其影响越来越严重，给世界各地造成巨大的生命和财产损失，尤其是没有足够能力有效减轻自然灾害对社会、经济和环境产生的长期负面影响的社会脆弱性。”[4]

一个国家的经济和科技发展水平对于其适应能力十分关键，相反，贫困会起阻碍作用。当前，发展中国家遭受气候灾害的损失成为了不公平的负担。据联合国开发计划署计算，尽管发展中国家中只有11%受到干旱、地震、洪水和风暴的影响，但他们占了全球失去生命者的53%；从占GDP的比例来看，穷国也遭受了更多的经济损失，尽管损失的绝对值不如发达国家。例如，1998年孟加拉国的洪水导致了政府借债3.09亿美元，不得不将资本开支转向了救济和减灾。[5]

正如自然灾害造基础设施的丧失、经济衰退和民众生活困难，从而使发展时钟倒退，气候变化也被视作下世纪实现可持续发展的额外成本。本来，发达国家与发展中国家在造成气候变化上的作用上存在巨大差别，然而，气候变化对发展中国家的后果却更加严重。这是一种极不公平的影响。当然，发展中国家不当的发展政策会通过一系列机制传导，导致更大的灾难风险。如，基础设施建设不足，增加了暴露于风险之下的人数；公共财政的缩减，进一步加剧对于灾难的脆弱性。

总之，气候变化背景下的自然灾害问题，构成对人类安全和发展的全球性挑战是，从根本上说是一个发展问题。因此，国际社会在应对气候变化和自然灾害的挑战时，必须注重通过综合性的策略来应对。

二、自然灾害国际法应对的现行框架：问题与趋势 （一）国际人道法与“气候难民”问题 由于人类之于自然灾害的脆弱性根源尚未得到充分分析，而气候变化国际法迄今优先于温室气体减缓排而不是“适应”（adaption），故自然灾害应对迄今主要是地方性和国内法上的问题，目前国际法层面的支持主要涉及人道主义行动。2007年红十字和红新月国际大会通过了《国内便利和管理国际救灾和初期恢复援助工作导则》，鼓励会员国以及有关区域组织进一步采取步骤，加强国际救灾工作的业务和法律框架。不过，国际人道法虽为保护和援助受灾者提供了重要的法律基础，但只适用于灾害与冲突同时发生的情况，而没非专门应对自然灾害的规则。即使是在灾害与冲突同时发生的背景下，国际人道法也存在很多空白和模糊之处。例如，“气候难民”问题便反映了它在应对灾害问题上的窘境。

根据国际法，当难民所处的国家陷入武装冲突时，难民受人道法保护。然而，1951年联合国《难民公约》是否可以适用于那些因气候变化而流离失所者呢？根据该公约第１条，“难民”一词是指因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人。1969年《非洲统一组织关于难民问题公约》及1984年《卡塔赫纳难民宣言》把此定义扩展到“逃避严重扰乱公共秩序的事件（如武装冲突及骚乱）的人员”。按照一些学者的观点，由于冲突、环境和经济压力等的交互影响，现在越来越难以区分难民和流离失所者。这样，以前难民专指（政治上）被迫迁徙者，而现在可以扩展到因环境或气候原因而导致的流离失所者。[6]

从严格法律意义上讲，这并不准确。由于缺乏应对因气候变化引发灾害而流离失所者的明确的国际法律框架，缔结保护“气候难民”的国际法律文件的呼声越来越大。2006年马尔代夫提议修订1951年《难民公约》，以扩展关于“难民”的定义，从而纳入“气候难民”。2009年12月，孟加拉国财政部长在哥本哈根气候变化会议上同样提出应修订《难民公约》。该国一家NGO网络“公平与正义孟加拉国工作组”提出，应订立公约的新议定书，通过承认“气候难民”，“以确保他们社会、文化和经济恢复”。澳大利亚也有人提出，“建立关于这些人的地位和待遇的国际制度”。欧洲议会理事会移民、难民和人口大会提出，“增补《欧洲人权公约》关于获得健康和安全环境的权利的附加议定书”，作为“促进人权保护机制以应对气候变化和环境恶化过程”的方法。[7]

诚然，承认援助“气候难民”的义务有助于鼓励国际社会在分担流离失所者的责任上开展合作，并将他们的法律地位纳入制度化的机制。不过，气候变化侵袭的进程是缓慢，并不完全符合现行国际人道法的框架，因为他们的迁徙大部分是预先有计划地进行，且参差不齐。无疑，关于难民保护的国际法主要根据即刻影响的严重性，取决于寻求保护的时间点是否发生灾害与冲突。扩展传统“难民”的定义和范围在目前是不现实的，它存在理论和现实的重重障碍。而且，一项关于难民问题的新的条约，并不适合解决气候变化背景下自然灾害造成人们流离失所这一特定的社会问题。对此，需要寻找从源头上解决问题的办法。诚如联大决议指出，“自然灾害领域人道主义援助应从救济向发展过渡”。

（二）国际人权公约与各国的救灾义务 自然灾害无疑会影响到经济、社会权利的履行。然而，《经济、社会和文化权利国际公约》并未明确其适用的一般范围，也未规定紧急状态下各国是否可以规避特定义务。因此，该公约对于自然灾害的可适用性与国家的相关义务亟待澄清。晚近，国际法院（ICJ）在“隔离墙案”的咨询意见中提出，以色列在巴勒斯坦被占领土上建设隔离墙的做法违反了其基于《经济、社会和文化权利国际公约》的义务。即，以色列无权解除该公约有关尊重获得充分生活标准的权利的义务，因为“人权公约提供的保护并不会在武装冲突情况下中止，更不用说《公民和政治权利国际公约》第4条庄严载入的解除条款之后果。”[8]

问题是，国际法院的此项意见是否也适用于自然灾害条件？我们先有必要来分析一下《经济、社会和文化权利国际公约》第4条有关一般性限制的规定，即，“在对各国依据本公约而规定的这些权利的享有方面，国家对此等权利只能加以限制同这些权利的性质不相违背且只是为了促进民主社会中总体福利目标之法律所确定的限制。”不同与《公民和政治权利国际公约》中的解除条款，该公约第4条没有授权各国解除其在紧急状态下的义务，相反要求各国只得为了促进总体福利而限制。因此，在解释该公约第4条时，不能为《公民和政治权利国际公约》所误导。[9]实际上，国际法院在前述“隔离墙案”中也有同样的立场，即人权公约所规定的保护并不因武装冲突等情况而中止；对生活在被以色列占领土地上的巴勒斯坦人享受经济、社会和文化权利的限制并不是“仅仅为了促进民主社会中总的福利”，故以色列不能援引该第4条。

南非宪法法院两项有关“危机状态下”经济、社会和文化权利的判决意见颇有借鉴意义。在“南非政府等诉Grootboom等人”案中，旨在逃避他们所处的“悲惨境况”的一群人，非法占领了其他人的土地。后来因此被政府驱逐而无家可归。在探讨政府是否违背了其提供充分住房保障的宪法义务时，法院认为，应以符合公约第11条的方式来解释政府义务；尽管此案并不涉及自然灾害，而是住房危机，但国家住房计划没有包括任何有关“促进为在洪水和火灾等自然灾害导致的危机中的人提供临时救济”的条款，因此未履行积极改善居住条件的义务。[10]另一项更直接地相关的案例是“劳工部等诉Ridge环境协会等”案。因洪水泛滥导致许多人陷入无家可归的绝望境地，南非政府便在公地建立了一个临时营房。当地居民反对在此建立紧急用房。政府回应说，为洪水受害者提供充分住房乃是他们的宪法义务。法院在援引前一案例时指出，国家负有“在其可得的资源范围内采取合理立法和其他措施，以逐步实现”每个公民获得住房的权利，包括促进那些遭受洪水等自然灾害的人获得临时救济，如果政府无所作为，则未能履行对洪灾受害者的义务。[11]显然，法院在该案判决中存在一项假定，即经济、社会和文化权利及各国相应的义务在发生自然灾害时仍然适用。

所以说，通过对《经济和社会权利国际公约》的解释，可以认为国家在自然灾害等紧急状态下应承担基本生活保障的义务。不过，各国对受灾者的救助并不能解决一些国家在适应气候变化和应对自然灾害上能力缺乏的问题。诚然，《公约》还强调，缔约国应开展国际援助与合作，特别是经济和技术方面的援助与合作，以达到各项权利的充分实现。同样，对于各国在自然灾害条件下的援助与合作义务也不明确，尚只能从理论上进行解释。

（三）专门性国际法律文件的发展趋势 早在1927年，《建立国际救济联合会公约和规约》将设定联合会的目标之一是“普遍鼓励研究防灾措施”（第2条）。在公约及所附《规约》产生的年代，人们对人道主义援助、国际联盟与红十字会协作的潜力十分乐观。但是，该联合会由于财政困难未曾提供即时救援，一般只限于编写关于救灾的科学研究报告。[12]现行最有关的全球性多边条约是2000年《民防援助框架公约》。该公约将“援助”定义为“一国民防部门以防止或减轻灾害影响为目标采取的对另一国有利的任何行动”。尽管一般条款规定缔约国在预灾和备灾等方面“探索合作的各种可能性”，但是大多数实质性规定仅涉及“在发生灾害或受灾害威胁时的”救助。同样，《美洲便利灾难援助公约》、《建立加勒比紧急救灾机构的协议》和《上合组织政府间救灾互助协定》等在区域性条约均偏重即时救灾。

值得注意的是，一些区域性条约开始引入“灾害管理”和理念。例如，例如，1999 年《加勒比国家联盟成员国和准成员国促进自然灾害方面的区域合作协定》就把建立法律上可执行的促进防灾和减灾合作的机制列为既定目标，要求各国定期交流最新信息。2005 年《东盟关于灾害管理和紧急反应的协定》明确采用“灾害管理”的综合方式，促进灾害风险评估、防灾、减灾和备灾、即时救灾等各项活动。该《协定》要求缔约国“优先进行防灾和减灾工作，采取预防措施，防止、监测和减少灾害”，包括识别灾害风险、建立监测、评估和预警系统以及确立救灾待命安排等等，并“尽可能把降低灾害风险的工作纳入各级制订可持续发展政策、规划和方案的主流”。此外，根据为“救灾”和“减灾”提供电信便利的《坦佩雷公约》，“减灾”的定义为“防灾、预报灾害、备灾、应灾、监测灾害和（或）减少灾害影响的措施”。可见，这些专门性条约拓展了各国在自然灾害应对上的一般义务。[13]但是，这种“灾害管理”的概念尚未包括如何从源头上减灾和提高抗灾能力的问题，也即未涉及根本性的发展问题，更没有将其与适应和减缓气候变化的问题联系起来。

国际社会为应对自然灾害，逐步采取了集体的或合作的行动。在此背景下，一些专门针对自然灾害应对的“国际软法”文件发展起来了。1994年国际社会出台了第一份针对减灾政策指导的蓝图：《横滨战略》和《行动计划》。[14]2005年1月由联合国主持召开的世界减灾大会通过了《2005-2015年兵库行动框架: 建设国家和社区的抗灾能力》和《兵库宣言》。这是当前国际救灾合作中影响最大的“软法”文件。前者要求，确保将减少灾害风险的工作列为国家和地方的优先事项，同时建立促进实施的坚实体制基础；后者则指出，必须加强21世纪全球减灾活动，各国应在国家政策中优先安排减少灾害风险，国际社会应加强双边、区域及国际合作，包括提供技术援助和财政援助，增强易受灾发展中国家、特别是最不发达国家和小岛国家减少灾害影响的能力。当然，这些“国际软法”文件既缺乏系统性，也难以对各国的行动产生法律拘束力

三、自然灾害国际法应有的制度构建 总体来讲，与气候变化背景下自然灾害的频率、规模和全球性冲击相比，自然灾害的国际法应对呈现出碎片化和不成熟性，更没有提供从根本上解决问题的法律对策。就自然灾害而言，目前尚未建立起系统的、综合性的多边法律机制。笔者拟从下列方面阐述自然灾害管理国际法应有的制度选择。

（一）将自然灾害应对纳入可持续发展国际法的框架 气候变化国际法迄今为止集中于减缓温室气体排放，效果却不明显。实际上，适应（adaption）气候变化问题更急切地需要解决。IPCC也建议，为减少对于气候变化的脆弱性，采取比目前更为广泛的适应措施将十分有必要。[15]气候变化适应，尤其是基础设施适应能力和技术转移，通常类似于发展能力，反之亦然。[16]经济能力的增长最终将导致贫困消除，并以间接方式减少对极端天气事件的脆弱性。在这方面的反而教训十分多。例如，2004年斯里兰卡飓风后的重建便表明，我们尚未将重建视适应气候变化造成负面后果的战略。

诚然，自然灾害救济与气候变化适应是两个不同的行动领域，但它们的根本出路均在于减少造成脆弱性的潜在因素。要将灾害应对与气候问题联系起来，使“救灾”与“适应”两者相互支持和强化，那么，将它们纳入可持续发展国际法的框架，乃是双赢之选。[17]正如国际法院在判例中指出，“可持续发展概念充分表达了将经济发展与环境保护相协调的需要”；《气候变化框架公约》也原则性地指出，应对气候变化的政策和措施“应该结合到国家发展计划之中”。（第3.4条）。联合国发展权工作组认为，“保护易受伤害和处于边缘地位的群体免遭贫困和促使他们纳入发展进程的政策是落实发展权的重要出发点，对于实现所有人权具有关键作用。”发展权虽然尚无法律拘束力，尤其是未得到发达国家的切实支持，但发展中国家这种理论上的胜利，完全可以通过有拘束力的国际条约来实践，即制定《气候变化框架公约》“适应气候变化议定书”。

通过该“议定书”承认“适应”的可持续发展方面，可大大加强发展中国家对“减缓”的支持。首先，“减缓”不能损害各国可持续发展的权利，而保障这一权利就是提高发展中国家的“适应”能力。2004年联大报告提出：“自然灾害可能对实现经济增长、可持续发展和国际商定的发展目标、包括千年发展目标的努力产生不利影响，并注意到这些努力能积极有助于加强人民应付自然灾害的能力”。其次，在可持续发展国际法框架下可以寻求综合性的灾害管理策略，即：达成减缓气候变化与适应气候变化之间的平衡和协同，实现自然灾害预防、预警、监测、应对、减灾、救济和灾后恢复重建等方面的联动与互补。

（二）确立自然灾害管理上的国际团结原则 如前所述，尽管气候变化触发的自然灾害给所有国家和社会都造成了重大影响，但受冲击最严重的是发展中国家与社会脆弱群体。各种危机表明，全球化进程既给人类带来诸多好处，也造成了诸多不利状况。因此，把国际团结作为国际法上的一项基本原则，比以往任何时候都更有必要。联合国独立专家将国际团结界定为：为维持国际社会的秩序和生存，为实现需要国际合作和联合行动的集体目标，根据国家和其他国际行为者（包括国际组织和公民社会）的相互依存关系，谋求世界各国利益或目的的结合及其社会的联合。[18]

“国际合作与团结是以共同承担责任的概念为基础。共同但有区别的责任这一观念，具有提出人民和个人享有国际支持的权利的潜在价值。可以说，基于国际团结的义务，如果涉及到最基本的人权，就可以超越国界。” [19]《世界人权宣言》第28条明确指出，人人有权要求一种“公正的社会和国际秩序”。事实业已证明，这种集体权利与义务能够有效打破国际关系的力量平衡，应对全球化的负面影响。维护国际社会的秩序和生存，应当以团结和互助原则为基础，特别是当一国面临自然灾害时。

适应气候变化的问题，包括自然灾害管理，也是一个典型的发展问题，需要在可持续发展国际法的框架下，考虑到全球不平等现象，加以公平地加以解决。由于气候变化主要是工业化的产物，工业化国家应该率先采取行动帮助发展中国家适应气候变化，提供实现这一目标所需的资金与技术。如今，国际法等领域逐步确立了“共同但有区别责任”这一习惯法规则，即合作的义务适用于各国和其他所有行为者。2002年国际法协会《关于可持续发展国际法的新德里原则宣言》原则 3 规定，“国家和其他有关的行为者有共同而有区别的责任；所有国家有义务提供合作以实现全球可持续发展和环保。国际组织、大公司(包括特别是跨国公司)、非政府组织和民间社会应当在此一全球性的合作关系中进行合作并做出贡献。《联合国千年宣言》也强调，自由、平等、团结、宽容和共同但有区别的责任这些相互关联的基本价值，对21世纪的国际关系是必不可少的。所以，适用于灾害情况的国际团结原则是一个促进发展的领域，这一领域内的思想和政治分歧最有可能在全球范围内得到协调。[20]

在国际团结原则指导下，自然灾害的国际法应对上可纳入如下内容：（1）专门性国际资金机制，包括气候变化特别基金等。[21]全球环境基金在2005至2007年度分配了5千万美元来加强适应问题。萨摩亚群岛的减轻灾害行动得到国际气候变化基金的支持。（2）气候适应性技术共享系统。通过有关灾害管理的国际技术转移机制，帮助发展中国家发展有关的防灾、减灾和救灾技术和知识体系。当然，这可能需要修订TRIPS协定有关条款，强化灾害技术的强制许可制。（3）灾害风险管理信息系统。依托气候变化监测分析技术，使相关信息可以迅速共享到国际组织和各国及地方社区的各部门联网的计算机网络系统终端以及重点生产部门（例如供电、煤气系统等）的终端，最大限度地减免灾害损失。[22]

（三）明确各国救助受害者的国际法义务 如前所述，国际人权公约确定了各国政府尽力为公民提供基本生存条件的义务，包括在发生自然灾害时提供救济。首先，正如2004年联合国大会“自然灾害领域人道主义援助从救济向发展过渡的国际合作”决议指出，“受灾国对于在其境内发起、组织、协调和实施人道主义援助以及协助人道主义组织开展减轻自然灾害影响的工作负有首要责任”，包括：（1）减少风险的工作纳入灾害管理、发展规划和灾后复原各阶段的工作之中；2）作出备灾、救灾和减轻灾害的努力，以尽量减少自然灾害的影响；3）通过实施国际减少灾害战略等途径，增强人民的灾后复原力，以减少人民及其生计、社会和经济基础设施及环境资源遭受灾害的风险，等等。同样，发展权也确立了各国政府之于公民的义务。在《千年宣言》第24段中，成员国承诺“不遗余力地促进民主，加强法治，尊重所有国际公认的人权，包括发展权。为此目的，他们决心在国家一级加强能力建设。”[23]

其次，明确立受害者获得援助的权利。虽然在多边条约中几乎没有提到这一权利，但在各种国际软法文本中都有规定。例如，《红十字和红新月救灾原则和规则》规定，“红十字和红新月努力防止并减轻人类痛苦，认为提供和获得人道主义援助是所有人的基本权利”。同样，《莫洪克标准》指出，“人人有权要求并获得主管当局或地方、国家或国际政府和非政府组织提供的必要人道主义援助，以维持生命，保持尊严”，并呼吁联合国会员国“承认人道主义援助权利和提供援助的责任”。2003 年国际法学会相关决议指出，“不向灾民提供人道主义援助构成对人类生命的威胁，侵犯了人类尊严，因此侵犯了基本人权。灾民有权要求并获得人道主义援助”。[24]

2008年5月，因热带风暴袭击造成数万人伤亡的缅甸宣布不接受国际灾害救援队伍及其人员入境。为此，有人建议“联合国应该以‘保护平民的责任’为由，通过决议允许运送国际援助”。不过，将“保护的责任”这一新概念引入救灾领域，不仅无助于国际社会对这一概念达成一致，还可能导致更多的混乱。[25]联合国大会第46/182号决议指出：“必须按照《联合国宪章》尊重各国的主权、领土完整和国家统一。关于这方面，必须在受灾国同意的原则上应受灾国呼吁的情况下提供人道主义援助。”不过，当一国政府不能或不愿意保护公民免受自然灾害的大规模侵袭并构成对国际和平与安全的严重威胁时，则可由联合国安理会采取紧急措施，以通过国际社会借助和平手段来解决问题。[26] 而且，国际法确立灾害援助者获得便利的条款，明确相关法律责任和争端解决等问题，优化国际组织协调和不同机构之间的资源流程。如，2002年联合国大会通过的57/150号决议，促请所有国家，“酌情简化或减少国际城市搜索救援队及其设备和材料在入境、过境、逗留和出境方面的海关和行政手续”。^[27]

四、我国参与自然灾害管理国际合作的法律策略 中国是世界上自然灾害种类最多、活动最频繁、危害也最为严重的国家之一。据民政部统计，单是2009年，全国各类自然灾害共造成约4.8亿人（次）受灾，直接经济损失达2500多亿元。[28]在国际上来讲，当前我国作为最大的温室气体排放国家之一，正面临极大的减排压力。同时，我国周边地区也是易受气候变化与自然灾害双重夹击的区域。据世界银行研究表明，适应2050年全球气温上升摄氏2度的成本约为每年750亿至1000亿美元，其中亚太地区所占比例最高。[29]这说明，我国救助周边国家的任务也十分繁重。笔者认为，中国应推动在《气候变化框架公约》下缔结“气候变化适应议定书”，具体而言：

第一，气候变化与自然灾害问题的本质是发展问题。所以，在参与构建和完善相关国际法律制度时，应坚持可持续发展的权利，将应将气候变化、自然灾害与发展问题三者统一起来，确立减缓与适应并重，防灾与救灾一体的综合性灾害管理机制。在可持续发展国际法的框架下应对气候变化和自然灾害，一方面可尽量延长我国发展的机遇期，不至于过早套上减排“紧箍咒”；另一方面确实也要求我国重视气候变化适应能力建设，团结广大发展中国家维护发展权益。

第二，为解决气候变化和自然灾害上发展中国家的脆弱性问题和全球不公平性，应在国际团结原则指导下确立在适应气候变化和应对自然灾害上“共同但有区别的责任”，明确若干国际合作义务。我国既可充分借助国际救灾的力量，同时也应发挥在人力、物资和技术方面的初步优势，通过扩大对外救灾援助和在“适应气候变化”上承担更大责任，抵销承担“减排”责任上的国际压力。

第三，确立政府防灾、减灾和救灾的职责。对内，我国应以法律的方式确立政府责任，消除给救济行动带来的法律障碍，并加强有关适应气候变化的基础设施建设，提高应对极端气候事件的能力，包括提高气象灾害监测预警能力，完善应灾后灾和重建体系，建立健全保险保障机制。对外，将人权、人道、善政与法治的理念嵌入到联合国主导下的自然灾害国际救济行动机制，推动完善相关国际法框架与制度建设。

作者简介：龚向前，北京理工大学法学院副教授，法学博士。

[1] W. Neil Adger and Nick Brooks, Does global environmental change cause vulnerability to disaster? See M. Pelling (ed.) Natural Disaster and Development in a Globalising World，London: Routledge, 2003, 19-42.

[2] IPCC第一次评估报告(1990 年)指出，气候变化最严重的一项影响可能是对人类移徙的影响，并估计到2050 年时，可能有1.5 亿人因与气候变化相关的荒漠化、水源日见稀缺以及洪水和风暴等现象而流离失所。较近的研究对同期的估计数为2 亿人(《2006 年斯特恩评论》)和2.5 亿人(基督教援助组织(2007年))，《人潮汹涌：真正的移徙危机》。

[3] Secretary-General Ban Ki-moon，Opening remarks at press encounter after Security Council Meeting on the Impact of Climate Change on International Peace and Security, New York, 22 July 2011.

[4] 第五十九届联合国大会决议（A/RES/59/212），《自然灾害领域人道主义援助从救济向发展过渡的国际合作》, 3 March 2005.

[5] International Federation of the Red Cross and Red Crescent: World disasters report 2000, Switzerland: IFRC/RC, 2001.

[6] 参见徐军华、李若瀚：《论国际法语境下的“环境难民”》，载《国际论坛》2011年第1期。

[7] See Jane McAdam, Swimming against the tide: why a climate change displacement treaty is not the answer, International Journal of Refugee Law, 2011, 23(1), 2-27.

[8] ICJ, Wall Case , 131, para. 106.

[9] P. Alston and G. Quinn, ‘The Nature and Scope of States Parties Obligations under the International Covenant on Economic, Social andCultural Rights’ (1987) 9 HRQ 156-229 at 193.

[10] (2001) 1 SALR 46 (CC) (‘Grootboom ’).

[11] (2001) 7 BCLR 652 (CC) (‘Kyalami Ridge ’).

[12] 1934 年Orissa 发生地震后，当时的印度政府没有接受该联合会的直接援助，但接受了通过红十字会提供的援助。1935 年Baluchistan 发生地震后，七国政府通过联合会提供救灾援助。1937 年密西西比州和俄亥俄州发生水灾之后，美国拒绝接受联合会的援助。参见P.Macalister-Smith，“The International Relief Union: reflections on establishing an International Relief Union of July 12, 1927”, Legal history Review/Revue d Histoire du Droit –Tijdschrift Rechtsgeschiedenis，vol.54（1986），pp.368-372。

[13] 其他相关地区协定包括：1998 年《黑海经济合作组织参加国政府关于就自然灾害和人为灾害提供紧急援助做出紧急反应的合作协定》；2001 年《建立欧洲东南部军民紧急规划委员会协定》；2003 年9 月3 日《建立中美洲预防自然灾害协调中心的新公约》等。

[14] 继此，2000年《联合国千年宣言》强调“减少自然和人为灾难的数量和后果”。为实施《千年宣言》，联合国先后推出了《千年发展目标》（MDG）等计划。其中，MDG8要求发展的全球伙伴关系，并确定了未来受到海平面上升和风险等与气候变化相关的灾害影响较大的岛屿发展中国家作为特例。

[15] International Panel on Climate Change (IPCC), Climate Change 2007: The Physical Science Basis :Summary for Policymakers, Working Group II, Cambridge Press, 2007, at .

[16] 例如，通过减少与气候有关的不确定性和灾害，或通过成功减缓人为的气候变化能够直接地减少灾难风险；同样，如果采取有效的灾害风险管理，应对与气候变化有关的冲击的制度结构和管理工具便能够形成国家“适应”策略的支柱；成功的救灾机制也将尽量扩大适应未来气候变化所需的资源。

[17] 这两项议程之间存在差异：（1）气候变化政策专门处理与气候有关的灾害及其影响；（2）气候变化应急适应的时间框架与应对灾害的时间框架是不同的，即灾害影响相对直接和集中，而气候变化的效果可能涉及长期性的社会变化；（3）只有人为气候变化而非气候可变性被纳入到《气候变化框架公约》的使命之中。

[18]人权理事会第十二届会议议程3（GE. 09-14705 (C) 280909 051009），《增进和保护所有人权――公民权利、政治权利、经济、社会和文化权利，包括发展权，人权与国际团结》，联合国人权事务高级专员的说明。

[19] 同上。

[20] Z. Coursen-Neff，“有关对和平的非常规威胁，如自然灾害和人道主义灾难的预防措施”，《纽约大学国际法和政策学报》，第30期，1998 年。

[21] 基金的目的是资助气候变化项目，包括建立拦海大坝抵御海洋入侵陆地、极端事件的早期预警系统、改善干旱地区的水供应、培训新农业技术以及保护和重建红树林，从而保护居民不受风暴潮的影响。

[22] 印度洋联盟（教科文组织-印度洋委员会）2006年7月启动了区域印度洋海啸预警系统启动；美国就7个减灾战略系统伙伴提供了支助，协助制定海啸预警行动计划。

[23] 联合国人权事务：《发展权》，节选自：E/CN.4/2005/24《发展权：人权事务高级专员的报告》。

[24] 国际法委员会第六十届会议：《发生灾害时的人员保护》，《秘书处的备忘录》，2008年5月5 日至6月6日和7月7日至8月8日，日内瓦。

[25] 中国代表刘振民大使在第63届联大六委关于“国际法委员会第六十届会议工作报告”议题的发言，（三）发生灾害时的人员保护、国家官员的外国刑事管辖豁免，2008年11月3日。

[26] 这意味着：首先，受灾国有权协调其国内的各种救灾行动，根据自己的救灾能力，决定是否邀请其他国家参与本国的救灾，或者是否接受其他国家的援助。第二，国际社会对受灾国提供援助，应当征得受灾国的同意，也只有受灾国才能充分调动和有效协调各种行动，使救灾行动更富有效率。第三，国际社会进行援助的具体方式、步骤等，可由受灾国与援助方进行协商。受灾国可以向援助方提出相关要求。但是，是否能够满足受灾国的要求，则需要视援助方的能力而定。

[27] 相似的内容还出现在2005年《东盟灾害管理和应急反应协定》、1991年通过《美洲便利灾害救助公约》和1998年《关于为减灾救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》中。

[28] 新华社北京2010年1月12日电（记者卫敏丽）

[29] Economics of Adaptation to Climate Change, http://climatechange.worldbank.org/content/economics-adaptation-climate-change-study-homepage.