论我国环境保护法的修改与完善

陈 涛 （西北政法大学）

摘要：《环境保护法》自颁布实施以来对我国的环境保护工作起到了非常大的作用，但是随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，这部法律在自身设计上的缺陷和内容的上的滞后性已经不能满足我国目前社会发展和环境保护的需要，所以应尽快提升环境法的基本地位，坚持可持续发展的指导思想，增设环境公益诉讼制度和公众参与的规定，强化政府环境责任，推动这部法律的修改与完善

关键词：环境保护法；缺陷；修改

一、我国环境法的发展历程 我国的环境立法深受国际环境立法活动的影响，1972年人类历史上第一次关于环境问题的全球性国际会议—“人类环境会议”在瑞典斯德哥尔摩召开，受这次大会的影响，国务院于1973年召开第一次全国环境保护会议，会后, 国务院颁布了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》。这一法规性文件是我国后来于1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行) 》的雏形1978年修订的《中华人民共和国宪法》第一次对环境保护作了规定，国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害，这就为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据，从此我国现代意义上的环境立法开始起步，1979年9月13日第五届全国人大常委会通过了我国第一部环境保护法《中华人民共和国环境保护法(试行)》，标志着我国环境保护工作进入了法制阶段，也标志这我国环境法体系开始建立。进入80年代我国环境立法发展十分迅速，多项环境保护单行法规相继颁布，并在1989年12月26日颁布《中华人民共和国环境保护法》，这次立法在我国的环境立法历程中起着里程碑的作用，作为我国环境保护的基本法律，一直沿用至今。

二、环境法的缺陷与问题 （一）环境法的内部困境 现行的《中华人民共和国环境保护法》是在1989年正式颁布与实施的，至今已有23年，在当时这部法律的颁布表明了我国对环境保护这项工作的重视，在此后的一段时间里应该说这部法律在对环境污染的遏制和公民环保意识的觉醒方面起到了积极的作用，但随着改革开放以后我国经济的持续高速发展和法制建设的不断完善，我国的环境法制并没有跟上时代的步伐，大量环境单行法的出台并没有起到完善环境法的作用，环境法与各种单行法在调整范围上的不明晰，导致在实施过程中不断发生冲突，而单行法在许多问题上过于笼统和抽象的规定，使它在具体实施过程中的可操作性减弱，一部在实施过程中执行力不强的法律明显是对发的强制性与权威性的一次巨大挑战，在《环境法》的调整范围和调整对象上，它大多是污染防治方面的规定，而关于自然资源和生态环境方面的保护的规定却很少，这不由得让人们产生了《环境保护法》是《污染防治法》的种种错觉，并且现行《环保法》是由全国人大常委会制定的，并不具备国家基本法的地位，其效力层次上与其他单行法的效力是一样的，这种调整范围的狭隘性以及普通法一样的效力性也使人们对《环境保护法》在整个环境法体系中的指导性和纲领性作用产生了种种质疑。

（二）环境法的外部困境 我国现行环境保护法始于1978年《环境保护法（试行）》，当时我国的经济体制正处于由有计划的商品经济向社会主义市场经济过度的转型时期，所以限于当时的社会背景，这部法律带有浓厚的计划经济色彩。其表现为强化行政管理权力，政府过分集权，审批程序繁多，其管理大多以行政命令的手段实施，在这种体制下，政府永远以一个命令者和管理者的角色出现，这种角色与改革开放以后所确立的市场经济体制格格不入，所以这部法律也就体现出了对现行经济体制的不适应处。

我国环保法第一条规定“为保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”它表明我国环境立法的目的还是以经济发展为主，环境保护永远是为了经济建设服务的，所以如果有利于经济发展，可以以牺牲环境为代价。这样做的结果只能是资源枯竭，人类生存面临威胁。这种立法目的已经完全不符合我们现在所处年代的环境观，那么如何既保障经济发展又维持资源的可持续利用，既保障当代人享有资源又保障后代人资源享用，为此现在我们已经为环境保护赋予了多种理念和内涵，而尤以可持续发展为其核心理念，它要求的是一种既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，这种发展理念既注重实现当代人之间的公平，也要实现当代人与未来各代人之间的公平，这也是与传统发展理念的根本区别之一。

自然资源是公用资源。而在市场经济条件下，市场起着比政府更大的作用，是主要的调节资源配置的主要手段，在这种背景下，社会化大生产的各个市场主体为追求自身利益的最大化，往往自私地利用环境和自然并把损害后果转嫁给社会，这种市场主体的经济动机和公共利益的冲突的严重存在，是导致环境问题出现的深刻原因[①]。正是由于自然资源这种很强的公用性质的特点，“公地悲剧”的现象屡见不鲜，一些企业由于利益的驱动，不顾环境的承受能力，肆意的扩大生产，排放废气废水，由于产生的利润是自己享有，而引起的损害后果却是由附近的居民甚至整个社会承担，所以企业也就可以放心的生产与污染了，虽然从长远来说这种排污行为对企业本身来说并没有什么好的下场，甚至是反遭其害。公民可以为此提起诉讼，传统的环境诉讼可以解决一部分环境侵权问题，但由于环境问题的特殊性，有些环境污染对人体的伤害并不是受到损害后就能立即发现的，而是要经过很长时间的积累，这种损害的积累也许十多年以后才能发现，到那时候对污染责任的追究将会非常艰难。而我国现在的环境法所规定的环境行政责任有他的局限性，由于环境主管部门的与地方政府的隶属关系，环境主管部门在追究行政部门的责任时，往往有很多顾虑和限制，最后得不到好的处理，最后的责任追究也就只能做非常形式化的处理而得不到真正的落实[②]。

三、修改环保法的建议 （一）应提升环境法的地位 我国的环境保护立法近些年发展迅速，经历了由单项立法到综合立法的过程，这些法律在不同程度上对于环境保护都起到了积极的作用，但是由于环境保护法效力位阶的问题，它与其他单行法在实施过程中的等同性，所以它并没有发挥到人们在制定时所期待的作用，并且由于它由全国人大常委会制定的，由于基本法地位的缺失，虽然我国现在已经有了《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等若干单行法律法规，但它却无法去协调各单行法实施中的冲突，所以无论从立法实践还是环境保护在国家经济发展中的重要作用来说，我们都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来对各单行法起到指导和统领的作用[③]，使它成为协调各单行环保法规，确立国家环保政策和原则纲领性法，修改后的《环境保护法》应该成为环境保护的基本法。其主要规定宏观上的原则问题，体现我国的环保政策，确立环保立法的整体理念和价值目标，规定权利义务的相关界限，使其成为其他环境单行法律法规的制定的源泉和根据，在整个环境法律体系之中处于母法的地位，另一方面建设完善的社会主义法制体系是我们追求的终极目标，在其他部门法的法律体系构建日趋完善，环保意识越来越浓厚的当今。我们有必要建立起以环保法为基本法的环境法律体系，这样对于我国环境法体系的完善和我国法制的健全都有着无比重要的作用，所以尽快出台由全国人大制定的环境保护法已经成为环境法修改的当务之急。

（二）应把可持续发展思想贯彻到环境立法之中 可持续发展概念的是在1980年国际自然与资源保护联盟发布的文件《世界自然保护战略》 中初步提出的[④]，随后在1987年联合国环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》系统提出了可持续发展战略，并且在1992年的联合国环境与发展大会上得到了世界各国广泛的共识，之后我国顺应国际环境保护潮流明确了可持续发展思想，提出了相应的对策，从此开始了经济发展与环境保护协调发展的道路，但由于我国环保法是1989年可持续发展战略制订之前颁布实施的，所以其中对于可持续发展这一理念并没有十分明显的体现出来，并且当时我国注重把经济发展作为衡量我国发展水平的一个重要标志，所以这种理念也只有在环保法仅有的几个制度里有所体现，并没有得到全面的贯彻与实施，所以如何把可持续发展思想真正提升到法律层面就成了环境立法的一个重要议题，我认为可持续发展思想首先要在宪法中予以确立，因为只有在我国的根本打法中对这一思想予以确立，才能真正树立其权威性，这样也在某种程度上提升了环境法在所有部门法中的地位，提高了公民环境保护的法律意识。其次完善环境保护相关法律体系，对于环境保护立法上的一些空白和漏洞尽快加以完善，这样才能系统的体现可持续发展思想，最后由于我我国环境保护工作相比较其他发达国家，起步较晚，在环境保护的理论层面和技术层面都与他们有着较大的差距，并且由于环境保护这项工作的特殊性，所以在这一方面我们不能闭门造车，需要积极学习国外的先进环境法律制度，加强国际环境保护的交流与合作，博采众长，只有这样才能完善我国的环境立法，实现经济与社会协调发展。

（三）增加关于公众参与的规定 公众参与制度是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位，个人与生态环境有关的行为进行监督。我国环境保护法第六条规定“一切单位和个人的都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这是我国环境立法对公众参与制度做的规定，当然其他法律规定也有所涉及，但是在实践中公众参与制度并没有落实下来，究其原因，应该说法律对于公众参与原则的规定过于笼统，没有能够指明实施公众参与的具体途径和方式，并且没有一个具体的激励机制是公众能够积极参加到环境保护管理过程中去。所以我们有必要对此项制度予以完善，增加相应规定。首先应增强新闻媒体的监督权，政府，环保部门以及相关的企事业单位，要及时公布相关环境信息，其中总包括环境质量状况，环境保护任务实施程度和环境污染和破坏事件的处理情况，使环境污染和破坏问题能够及时向公众反映。其次增设奖励制度，对于公众的监督与举报要实施奖励，再次明确公众参与的具体形式和法律效力，最后还要提高公民的环境保护意识，使公众真正认识到环境保护是每个公民应尽的义务。

（四）建立环境公益诉讼制度 随着我国社会经济的发展和法律实践的不断探索，建立环境公益诉讼制度已经成为人们的共识，并且是必要的也是可行的。环境公益诉讼是指环保行政主管部门，人民检察院，相关环保组织以及个人作为公共利益的代表，在可能受到环境污染和破坏的情况下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起民事行政诉讼的诉讼活动。我国《环境保护法》第六条“一切单位和个人……有权对污染和破坏环境的的单位和个人进行……控告”的规定，希望立法机关能对此明确解释为“一切单位和个人……有权对污染和破坏环境的单位和个人提起诉讼”，明确环境权的诉讼条款，并且在法条上对相关环境权的内容做详细规定，比如环境知情权，参与权，请求权，对环境公益诉讼责任承担方式进行进一步完善。

（五）强化政府环境责任 政府环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力(合称为政府第一性环境责任)以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果(简称政府环境法律责任，也称政府第二性环境责任)。[⑤]近年来，我国对环境保护的重视程度在不断加强，关于环境保护单行法律也出台了很多，环境法律体系也得到了不同程度的完善，但是与此成反比的是我国的环境保护工作并没有随着环保法律的不断出台而得到明显的改善，究其原因，这与政府环境责任的缺失有着很大的关系，应该说政府环境责任是一个权力与义务的结合体，而政府在实施过程中却只重视了权力的形式，而忽视了义务的履行，而从法律的规定中也可以看出对于权力的规定远远比关于义务的规定要全面，更无从谈起政府环境责任的承担问题，这明显违背了权力义务对等性这一原则。所以首先我们一定要加强对政府环境义务和政府责任承担的法律规定，其次确保信息公开，促进公众参与，确立政府的信息公开职责。最后还要建立完善政府责任追究机制，确立领导负责制，使责任的追究落实到个人，这样可以使环境保护部门对环境义务的履行和责任的承担的到自上而下的落实。

Abstract: Since the promulgation and implementation of Chinas environmental protection work, the Environmental Protection Act has played a very big role, but as Chinas economic development and peoples living standards improve, the defects of the law in their own design and content the lag can not meet our current needs of social development and environmental protection, so as soon as possible to enhance the basic status of the environmental law, adhere to the guiding ideology of sustainable development, additional environmental public interest litigation system and public participation requirements and strengthen the governments environmental responsibility, and promote modifying and perfecting of the law

[①]宋敏《浅论环境保护法中的公众参与原则》(黑龙江省政法管理干部学院 ,哈尔滨 150080)

[②] 常成 公益诉讼的突破——对本次《环境保护法》修改的期待

[③] 李秀梅 我国现行《 环境保护法 》存在的问题及修改建议

[④] 陈海嵩.环境法可持续发展原则研究[J].昆明理工大学学报.2008.3

[⑤] 蔡守秋．论政府环境责任的缺陷与健全．河北法学．2008（3）