《环境保护法》修改之环境法律责任的完善

——浅析惩罚性赔偿制度对环境民事侵权责任的借鉴

赵欣怡 （武汉大学环境法研究所，湖北 武汉 430072）

摘要：惩罚性赔偿制度是民事主体违反民事法律规定，通过法院判处的由侵害人向被侵害人支付超过实际损失的金额的一种损害赔偿。它的目的在于对受害者的补偿以及对后人的警示。目前惩罚性赔偿的使用领域有限，本文通过对惩罚性赔偿制度的内容以及功能的分析，得知惩罚性赔偿制度与环境法的预防原则所体现的精神一致。并认为对惩罚性赔偿制度本身的异议不足以成为其适用于环境民事侵权的障碍。并指出惩罚性赔偿制度可以适用于环境民事侵权责任中，以促进环境保护。

关键词：惩罚性赔偿；预防；环境民事侵权责任

一、惩罚性赔偿制度概况 （一）惩罚性赔偿制度的概念及特征 现代惩罚性赔偿制度源于英国，是指民事主体违反民事法律规定，通过法院判处的由侵害人向被侵害人支付超过实际损失的金额的一种损害赔偿。[①]传统的赔偿原则为补偿性赔偿，即填补损害。以受害人的实际损失为赔偿的标准，以恢复到受害人损失未发生时的状态。惩罚性赔偿则不同，在确定赔偿责任后，赔偿金额的确定不以受害人的实际损失而定，而是在此基础上成倍数地增加，以达到惩罚加害人，保护受害人，遏制此类不法行为的目的。惩罚性赔偿金制度有以下法律特征：

首先是法定性，所谓法定性是指相较一般的填补性赔偿，必须要有法律条文的明确规定才能适用惩罚性赔偿。法律条文会规定适用惩罚性赔偿的具体条件，如有欺诈行为，造成严重的人身伤害后果或者情节恶劣等等，一般还会规定惩罚性赔偿的金额，如不超过实际损害的十倍等。要适用惩罚性赔偿必须得有具体的明文的法律规定。其次是惩罚性，与刑事罚金与行政罚金不同，民事赔偿的目的不在于惩罚违法人，而在于恢复被害人的损失，以达到双方的平衡状态。而惩罚性赔偿金制度则有一定的惩罚性质，高出填补性赔偿金部分的惩罚性赔偿金就是为了惩罚加害人，是对其行为的一种法律上的否定性评价，带有公法的性质。最后是附加性，由于民事关系是平等主体之间的权利义务关系，原则上说，一方无权要求惩罚另一方，填补性赔偿是民事赔偿的基本原则，只有在填补性赔偿已经无法平衡当事人之间的权利义务关系时才会例外的适用惩罚性赔偿，所以惩罚性赔偿只是一种附加性的法律制度。

（二）惩罚性赔偿金制度的构成要件 惩罚性赔偿的适用首先必须符合民事侵权赔偿的一般构成要件，在此基础上符合法条规定的特殊情况，方能适用，换言之即是说，不能适用一般的填补性赔偿的一定不适用惩罚性赔偿，而且根据民事自治的原则，即便符合惩罚性赔偿的适用条件，如果请求者只主张填补性损害赔偿，法官也不能强行判处惩罚性赔偿。

其作为民事赔偿制度中一项附加的补充的制度，一般是以法律中具体的条文加以规定，适用条件一般都很具体。主要包括如下几项：

第一、主观要件。之所以要对赔偿责任人处以惩罚性赔偿，很大程度上源于其主观上具有比较严重的恶意，需要对其予以制裁。在立法中，惩罚性赔偿的主观方面的规定通常有以下几种情形：（1）故意。即明知自己的行为会发生损害他人的后果而故意为之，或者放任结果的发生。早期的美国法院经常对一些故意损害他人尊严，伤害他人或者恃强凌弱侵害他人权益，对妇女施以攻击、强奸和性骚扰等行为，适用惩罚性赔偿。近几十年来，美国许多法院在判定惩罚性赔偿时，也注重故意的要件，如故意殴打他人，无正当的理由拘留购物者，故意欺诈他人，无故在公共场合恶毒辱骂他人，故意殴打他人。在一些判决中，法官常常认为惩罚性赔偿责任的责任人应具有故意（intent，willful and wanton）、有意识的不考虑（conscious disregard）或深思熟虑且明知（deliberate and knowledgeable）地去从事一项行为，而该行为必然造成损害或对造成损害具有高度的可能性。《侵权法重述》［Restatement （Second）of Torts］第 908（2）条规定，在确定惩罚性赔偿时应当考虑被告造成的或有意造成的对原告损害的性质和内容。[②]故意是相对过失而言的，一般认为，相较故意，过失的主观恶意要小得多，要承受的道德非难性也小得多，特别是在民事赔偿之中，过失引起的民事赔偿一般不会产生惩罚性赔偿。（2）恶意或者恶劣的动机。与故意不同，故意强调的是明知和追求某种结果的发生，恶意强调的是其动机与目的是否纯良，所谓动机恶劣表明被告的动机和目的在道德上具有应受谴责性，在具有恶意的情况下，被告应承担惩罚性赔偿。在刑法上，动机通常是定罪量刑的一个参考因素，而非犯罪的构成要件，但在惩罚性赔偿制度中，有时恶意是对其予以适用的必要条件。法院认为恶劣心态不以明示证明为限，也可从有意识地漠视他人权益推论出。美国有１４个州明确规定，被告只有具有恶意才能适用惩罚性赔偿。单纯的过失行为，不得判定惩罚性赔偿。[③]（3）毫不关心和不尊重他人的权利。美国有２３个州规定，被告不必基于恶意，但须被告有意漠不关心、鲁莽而轻率地不尊重他人权利。有时法官也使用“轻率地或有意识地不顾他人权利”的表述。美国国会１９８２年制定的产品责任法规定，如果有明确的令人信服的的证据证明损害是由于毫不顾及可能因产品缺陷而造成损害的，应负惩罚性赔偿责任。行为人具有此种心态表明行为人对那些可能因产品遭受损害的人的安全具有一种漠不关心、置之不理的状态。也有一些州的法院认为，如果行为人的行为严重违反注意义务，即推定其轻率地不顾或漠视他人的安全。（4）重大过失 。英美法一般不将过失区分为重大过失、一般过失与轻微过失，但是，在适用惩罚性赔偿时，法官有可能要考虑重大过失问题。重大过失与毫不关心、顾及他人的权利，在过错程度上要更低一些。如果行为人具有重大过失，则可能被视为故意侵权行为，并施加惩罚性赔偿。[④]

第二、客观要件，即造成严重后果。一般而言要处以惩罚性赔偿，需要以造成严重的损害结果为要件。比如我国09年通过的侵权责任法第47条规定：明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。此种情况要适用惩罚性赔偿就要以特定的损害结果为前提。

第三、因果关系的存在。在请求补偿性损害赔偿的案件中，被害人只要证明损害的发生是被告行为的结果即可。而在请求惩罚性赔偿的案件中，被害人不仅要证明损害的发生源于被告的行为，且须证明被告在行为之时存在上述心理状态。因此，惩罚性赔偿案件中因果关系的举证要难于补偿性损害赔偿案件中因果关系的举证。[⑤]环境民事责任一般分为违约责任和侵权责任。其中侵权责任在环境法领域发生的最多。《侵权行为法》中将环境污染视为特殊侵权责任，适用无过错原则。被告应就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

二、惩罚性赔偿制度的功能 惩罚性赔偿制度的功能主要有惩罚功能、补偿功能、威慑功能以及鼓励功能。惩罚功能就是对于那些既没有达到刑法规制的程度，用民事责任又不足以规制的违法行为进行的严厉的惩罚。威慑功能更多的是对公众的一种警示作用。也体现了预防的精神。惩罚性赔偿制度的预防功能不仅体现在它的惩罚性，还在于补偿功能，即对受害者的补偿。[⑥]就环境污染事故而言，大多数事故对环境及自然的影响是持久的。世界八大公害就足以说明问题。一般的民事制裁不足以填补受害者身体上及精神上的损害。虽然近代以来也建立起了精神损害赔偿制度，但由于其举证困难，很难界定，且法律将精神损害赔偿规定在一定范围之内，受害者要求精神损害赔偿比较困难。惩罚性赔偿制度建立以来就与精神痛苦有关，受害人获得高于其实际物质损害以外的惩罚性赔偿，所得的并不都是额外之财，还包含了对其精神痛苦的补偿，对于其诉讼成本的补偿，对于其勇于对抗实力强大的集团的补偿。

以对环境法的借鉴为角度，本文对惩罚功能的评述主要有以下两点：

第一，惩罚性赔偿制度是预防原则的体现。比如说，保险公司在被保险人处于弱势地位时恶性不予理赔时要承担的后果不仅是对此原价理赔，而是承担几倍甚至几十倍的惩罚性赔偿，那么保险公司处于自己利益的考量，就不会恶意不理赔，这就是威慑功能的体现。对环境法来说亦是如此。污染企业在进行利益考量后会选择对企业来说生产成本最低的行为方式。若引用惩罚性赔偿制度，那么安装和运行清洁生产设备的费用也许就会被认为是最经济的，从而从源头上减少排污。这一制度实际上与环境法的预防原则不谋而合。预防原则又称预防为主、防治结合原则。是指“对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。”[⑦]预防原则在污染防治领域最大的体现就是环境标准控制和减少经营活动向环境排放污染物。目前我国已有的环境标准、总量控制制度、环境影响评价制度、排污许可都是其体现。例如《水法》第36条规定在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵。《水污染防治法》第18条规定省级以上人民政府对实现水污染达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放量的核定制度。总量控制实际上包括总量控制区域、重点污染物的种类及排放总量、需要消减的排污量级削减时限等内容。由县级以上人民政府根据总量控制计划分配排放总量控制指标并编制本行政区内水体的总量控制实施方案。

第二，是针对惩罚性赔偿制度的争议的回答。（1）威慑功能是公法的功能。传统的公私法划分理论认为，威慑功能应是公法的功能，私法的目的在于调整平等主体之间的权利义务关系。环境法的做大特性就在于其兼具公法和私法的性质。至于具有私法性质的环境法律法规，对于那些“比上不足，比下有余”，没有达到刑法处罚要求，用一般的民事责任又不足以达到惩罚的效果的行为而言，惩罚性赔偿制度恰好弥补了这一空白。（2）威慑可能阻碍市场经济活动交往的积极性。认为惩罚性赔偿的赔偿金数额过高，已失去控制。此外甚至导致未达到犯罪程度的侵害人比达到犯罪程度的侵害人付出的代价还要高，造成严重的不公平。[⑧]这些评论有一定道理。例如重庆市人大修改的《重庆市环保条例》第111 条规定：“对违法排污行为和破坏生态环境的行为造成严重环境污染或危害后果的，可加收两倍以上五倍以下的排污费。违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按本条例的罚款额度按日累加处罚。有前两款规定情形之一的，对主要负责人处以一万元以上十万元以下罚款。”条文中按日计罚的规定就体现出了对排污者的惩罚。对于中小企业而言，一次性的惩罚性赔偿往往让他们元气大伤，甚至无法继续经营，惩罚性赔偿增加了企业的经营风险，不利于社会经济的稳定与发展。基于上述对惩罚性赔偿制度的探讨，本文认为环境法的目的应当是保护环境。[⑨]社会经济发展是民商、经济法的价值追求。环境是人类生产生活的基础，没有了良好舒适的环境，经济的发达也没任何有意义。就像谁都不愿意过上开着奔驰喝污水的生活一样。因此在环境领域特别是对于那些故意或恶意偷排危害物质的企业，实行惩罚性赔偿制度不为过。对于因惩罚性赔偿致使企业倒闭后产生的社会问题，政府责任应在此时得到彰显。环境保护首先是政府责任。公民将自己一部分的权力让渡于政府，政府理应妥善管理及处理环境问题。再者自然环境本身带有巨大的价值且具有极强的公共性。在我国这些资源实际上是归国家或集体所有。国家有权利分配资源的利用，更有义务保护资源的可持续性。其次，在明确了政府责任之后，就是要承担责任。这主要体现在国家对环保事业的支持以及监管。例如对安装和运行环保设施的企业予以实质性的鼓励，加大对环保建设的投入；严格执法，加大环境保护各项法律规范的落实。环保的实现离不开国家。同时相应的社会连带责任的填补，如社会环境保险制度和企业资金预提制度，可以共同发挥作用。

第三，传统的法律责任表现为“以一种新的侵害代替先前的侵害”的报复或报应不能充分展现环境责任机制运行的目的。[⑩]环境侵权行为的特殊性就在于，它不仅会对人身、财产造成侵害，环境因子如河流，森林等也会因此而遭受损害。因此相应的法律责任不能只是以害制害的报复。在考量在侵权行为与法律责任时，更应当关注环境权益的保护、恢复或补偿问题。具有赔偿和补偿意义的惩罚性赔偿制度可以对因污染和破坏行为所带来的损害进行合理的分配。为此，环境法律责任“应扬弃传统报应论的‘等害或者等价’的害害相抵方式”[11]

三、惩罚性赔偿制度的具体适用 （一）惩罚性赔偿制度在我国适用的领域 目前我国法律中涉及惩罚性赔偿的条款并不多，零星地散见于几部法律之中：

1993年《消费者权益保护法》第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”这条规定开了中国惩罚性赔偿金制度先河。49条明确惩罚性赔偿的适用情形为欺诈，且不强调欺诈造成的后果，即只要经营者有欺诈行为，消费者即可以主张加倍赔偿，赔偿的幅度是只加一倍，且为成交价上加一倍。

《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》也规定了惩罚性赔偿。在第8条和第9条规定的加倍赔偿的适用情形除欺诈外，还包括恶意违约。[12]由此，惩罚性赔偿制度的适用范围较消费者权益保护法有了扩大。但是，在赔偿幅度上，最高院司法解释相对于《消费者权益保护法》第49条大大缩水，其规定的加倍不是在欺诈者的房屋成交价上加倍，而是在已付房款上加一倍。

2009年通过的《食品安全法》第96条第二款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”相较《消费者权益保护法》两倍的赔偿，《食品安全法》十倍的赔偿数额可谓严重得多，这也体现了国家对于食品安全的重视。

我国2010年开始实施的《侵权责任法》第47条的规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”在这样一部具有普遍性的法律中有关于惩罚性赔偿的规定，并且没有规定惩罚性赔偿的数额限制，可以看出，惩罚性赔偿金制度在被后来的立法所继承。[13]

从惩罚性赔偿制度适用的领域来看，其适用领域都符合惩罚性赔偿制度的构成要件。它们基本都与公众生命健康有关，都是为受害者设置的法律保护措施。并且损害性质多为对人体生命健康的损害，惩罚金额与所造成的损害成正比。另外，行为人的主观恶意必不可少。一旦环境污染事故或者生态破坏发生，对人类的伤害具有隐蔽性（往往是污染发生后的一段时间才得以发现），整体性和持续性。不仅仅是生命健康受到侵害，精神上的创伤也在所难免。而除去自然灾害这种不以人的一直为转移的环境问题以外，诸如污染或生态破坏，特别是由于行为人重大过失或恶意所造成的损失，一般性赔偿难以填补行为所带来的人身财产及对环境因子的损害。因此，基于环境法及环境问题的特点可以适用惩罚性赔偿制度。

（二）在环境侵权责任中的适用 首先应当注意的是，惩罚性赔偿制度的适用应当有明确的法律规定，不能为当时自行约定。由法官裁判，以保障双方当事人的合法权益以及预防行政权力的滥用。其次，归责原则应当与侵权行为法中规定环境污染责任一致，即使用无过错责任，举证责任倒置。行为方证明己方行为与损害后果之间不具有因果联系。并承当举证不力的后果。第三，行为人主观恶性应纳入考量范围。[14]“罗马俱乐部的‘零增长’理论不仅不为发达国家接受,更受到发展中国家的强烈反对。”[15]为了生存，对自然的利用是必不可少的。因此对利用所造成不变应当适度忍受。但是行为人的恶意损害行为则不在合理忍受之列。应当受到惩罚。最后，惩罚性赔偿金的判定应当综合考虑对人身财产损失的补偿，对环境因子造成损害的补偿，以及对人们本应享有的安全舒适的环境的补偿。[16]

四、小结 排除因自然灾害所造成的环境问题，环境污染与生态破坏主要是以人类活动为主要成因。紫金矿业污染事故，渤海湾溢油事件都充分说明了环境事故的重大影响。其所揭示出的法律的不完备以及执法能力的不足都成为利用法律手段解决环境问题过程中的障碍。作为我国环境基本法《环境保护法》自1989年颁行以来没有进行过修改，很多条款都已经被之后颁布的单行法所修正。惩罚性赔偿制度在环境法领域还没有适用。它所体现出的预防功能与环境法中的预防原则不谋而合。同时也可以弥补事后救济的不足，对因污染或破坏环境的行为所带来的损害进行合理的分配。在现实生活中，恶意的违法排污行为很常见，而司法执法机关的司法行政资源有限，很难做到全面核查。实际上普通的受害人由于其损失不大，难于举证，或者畏惧面对强大的势力集团，或者碍于复杂的诉讼程序，往往会忍气吞声不予追究。但若规定了惩罚性赔偿，受害者维权的热情就会相对高涨。因此这种间接的鼓励正是我国现行环境诉讼机制所欠缺，再加上公益诉讼制度的举步维艰，惩罚性赔偿所带来的公民维权意识会促进环境保护法律法规的落实以及公民环境权益的保障。

Abstract: Punitive damages system is imposed through the courts to pay a damages exceed the amount of actual loss, when the civil subjects violate civil law. It aims to redress the victims, as well as warning to future generations. Limited field can be used of it. This article analysis the content and function of the punitive damages system, and the spirit of the precautionary principle was informed that the punitive damages system can be used in environmental law. The objections of the punitive damages itself can not be the obstacles to its application in environmental tort responsibility. And the article points out that the punitive damages system can be applied to environmental tort liability to promote environmental protection.

Key words: punitive damages; prevention; environmental tort

[①] 徐爱国著:《英美侵权行为法学》，北京大学出版社，2004年版，第278页。

[②] 王利明：《美国惩罚性赔偿制度研究》，载张新宝主编:《侵权责任法评论》(2003年第2辑) ,人民法院出版社2003年版。

[③] 同上

[④] 同上

[⑤] 徐海燕：《我国导入惩罚性赔偿制度的法学思考》，载《杭州师范学院学报（社会科学版）》2004年第2期。

[⑥] 余艺：《惩罚性赔偿责任的成立及其数额量定——以惩罚性赔偿之功能实现为视角》，载《法学杂志》，2008年第1期。

[⑦] 汪劲著：《环境法学》，北京大学出版社，2006年5月第1版，第153页。

[⑧] 金福海：《惩罚性赔偿不宜纳入我国民法典》，载《烟台大学学报(哲学社会科学版)》，2003年第2期。

[⑨] 关于环境法的目的有两种学说，一元论即环境法的目的在于保护环境。二元论认为环境法的目的在于保护人体健康促进经济发展。本文认为环境法的目的应为一元论即保护环境。

[⑩] 钭小东著，《论环境法功能之进化》，科学出版社，2008年5月版，第131页。

[11] 钭小东著，《论环境法功能之进化》，科学出版社，2008年5月版，第128页。

[12] 参见张晓梅:(惩罚性赔偿制度研究》，西南政法大学硕士学位论文，2005年。

[13] 苏扬，华花：《< 侵权责任法>中产品责任的惩罚性赔偿评述》,载《江西社会科学》，2011年第11期。

[14] 钱水苗，侯轶凡：《惩罚性赔偿在环境侵权中的适用——以责任竞合为视角 》，载 《甘肃政法学院学报》， 2011年第6期。

[15] 高丽红、余耀军：《环境民事侵权适用惩罚性赔偿之探究》，载《法学》，2003年03期。

[16] 钭小东著，《论环境法功能之进化》，科学出版社，2008年5月版，第133页。