略论环境权的行政法实现
李丹 （国家环境保护总局武汉大学环境法研究所 武汉430072）
摘要 在市场经济条件下，法律始终是以对人的权利保护作为终极关怀的。环境权作为一项影响人类生存、发展的基本权利，也必将受到充分的尊重与高度重视。由于环境权具有公益性、社会性等特点，其实现必将依赖作为公共利益代表的政府行政行为的实施。因此从行政法角度；来探讨环境权的实现问题，具有重要的理论意义和现实意义。本文从我国环境保护工作实际出发，借鉴国外先进制度，分别从行政实体法领域、行政程序法领域、行政诉讼法领域对环境权的实现问题进行了研究，对现行制度的完善作了一定有益探讨。
关键词 环境权 行政法 实现
自然环境是人类生存发展的基本条件，人们享用自然环境条件是与生俱来的权利。环境权理论及其法律实践是随着20世纪以来环境问题严重化和人们环境意识觉醒而首先在欧美、日本等发达国家产生和发展起来的，并受到了国际社会的有力推动。
一、环境权及其属性
应该说随着环境权理论的不断丰富和发展，环境权作为一种新兴的基本权利在许多国家法律实践和理论中已经得到了确立。目前，环境权已被一些国家相继写进宪法和环境保护基本法，并且环境权的理论性逐步增强，环境权已发展成为一种颇具特色的新的法律学说。而对于什么是环境权，它的属性是什么？目前我国法学界对此有不同的理解。有人认为环境权是一项人权或是人权的一个组成部分；有人认为环境权是一种人类基本的生存权；还有人认为环境权是一项有待拓展的私权，可通过改造私法制度予以保护等等 。 作为一项新的社会主张，一种新兴法律理论，一种新的价值取向，根据各国有关环境权的法律规定及实践，有学者将环境权界定为环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境享有的基本权利和承担的基本义务 。环境权就其属性而言，是一种与多种基本人权或社会经济性法律权利有关联的新型法律权利 。目前在中国公众环境权介入环境保护的领域很小，环境保护目标的实现主要依赖国家环境行政权的实施。我们认为，个人和单位环境权的实现是社会、国家环境权实现的保障，具有相同的价值取向，而相对来说，个人和单位环境权更容易受到其他权利侵害。因此本文所指的环境权实现着重是指公民和单位环境权的实现。有学者同时从实体意义和程序意义两个角度对环境权进行全面分析，认为环境权主要有以下几类：⑴公民在良好环境中生活的权利，如安宁权、日照权、通风权、清洁空气权、清洁水权等；⑵公民享受优美环境权；⑶对良好环境进行无害使用权；⑷依法排放废弃物权；⑸享受清洁适宜生产劳动权；⑹参与国家环境管理的权利；⑺受害索赔权；⑻请求保护权 。 尽管环境权的内容包括合理开发利用环境、享受适应环境保护和改善环境方面，从而使得环境权兼有生存权、自然资源权、发展权、生命健康权、财产权、私权等权利相关，然而从理论上探讨环境权的目的不仅是保护人类利益也是保护环境利益，环境权强调的发展方式为可持续发展，包括对其他生命体生存和发展的尊重，人与自然的和谐相处。环境权中的环境整体不是私法中财产权中的财产，诸如太阳、大气、海洋等环境要素根本不具备民法中财产的属性，不可为人们所支配，并且环境权中的享用没有支配、独占环境的意义。这点与财产权中的使用权、收益权不同。此外，由于环境权具有的广泛公益性和其重在事前有效预防的原则都不可在私法领域中达到。因此，借助民法等私法手段来调整环境法律关系这一新兴关系显得力不从心；从理论上说，环境权的特殊目的及救济方式完全用私法的手段难以实现。正是由于环境权的公益性要求，作为公共利益代表的政府才有可能成为实现环境权的主导力量，政府的环境行政行为有利于对环境污染和破坏进行预先控制，符合环境权事先预防原则的要求。进一步从我国环境权的实践来看，政府和各级行政组织在环境权的实现、促进环境保护推进方面起到决定性作用。环境权作为使现有环境受到保护，使之不被破坏，以及在某些情况下使环境得到改善的权利，它的实现往往需要创设有效的参与到国家环境行政管理中去的程序 。因此，公民环境权的实现既需要环境权利人的积极作为，同时也还依赖与环境行政相对人以及环境行政机关的积极作为，为环境权人实现环境权创造便利条件 。 显然，从行政法的角度来探讨环境权的实现具有非常重要的理论意义和现实意义。从环境权实现的实际经验来看，环境权在行政发领域的实现主要包括以下三个层面的内涵：1、环境权在行政实体法领域的实现；2、环境权在行政程序法领域的实现；3、环境权在行政诉讼法领域的实现。
二、环境权的行政实体法领域实现
在市场经济条件下，由于环境问题具有外部不经济性，这就需要政府对企业进行干预，促使企业环境成本内部化，而不是转嫁给他人及子孙后代，在保障公民及单位的环境权方面，政府的作用可以说至关重要的 。就目前世界各国环境保护的立法和实践来看，环境保护方面法律都十分强调政府的功能和作用，并一直试图强化这种功能。从某种意义上来说，政府环境工作的力度决定了公民环境权实现的程度。从行政实体法层面，针对环境问题的外部不经济性，现行的政策和法律体系主要有“直接控制”、“间接控制”和“自我调控”三种模式。 “直接控制”就是制定和实施环境资源法律法规，包含环境预防法律制度、环境管制法律制度和环境纠纷处理法律制度等部分。在我国目前的环境法体制下，环境管制法律制度即“命令控制”措施，是主要手段，同时也为经济计划、经济手段、宣传手段等措施提供法律框架和基本保障，具体措施如限期治理制度、许可证制度、现场检查制度等。其典型模式可概括如下：确立法规标准→颁发许可证→监督实施→对违法者进行制裁。可以这样认为，直到目前，环境管制法律制度在我国发展得已较为成熟，运用于环境保护工作各个领域，是政府实现环境权、解决环境问题的主要调控手段，如在治理淮河、海河等流域污染中发挥了重要作用。然而归根结底，管制措施只是政府被动、应急地处理污染问题，从“末端治理”来解决环境问题，不可能从根本上真正实现环境权。 正是有鉴于此，环境预防法律制度正日渐受到人们的重视，我国现行的立法执法也着手于“预防为主”，倡导“清洁生产”，以从终极意义上保护环境，实现环境权的实体保护。例如我国的环境计划制度，将一定时期内环境保护目标和措施作出规定，作为对环境工作的总体部署和行动方案，作为国民经济、社会发展计划的组成部分。我国在“六五”计划中开始列入环境保护的目标、要求和措施；在“七五”计划中，继续列有环境保护专章；“八五”计划中的环境保护内容有所增加，国家总体规划纲要中有四项环境保护指标作为宏观指导，有三十多项环境保护指标专列成环境保护计划由国家计委统一下达；1992年环境保护年度计划在全国正式纳入国民经济和社会发展计划 。国家通过环境计划的方法，协调环境与经济发展之间的关系，将环境问题的处理提到了事前。通过这种积极的预防即可实现可持续发展，也可以从根本上保障公民享受优美环境，单位环境使用权等环境权。此外，还有环境影响评价制度、清洁生产制度和总量控制制度都试图从源头预防的层面保护环境。实践证明，政府采取预防制度的实施是环境权实现行之有效的终极保障手段。近几年修改的《水污染防治法》(1996)、《大气污染防治法》(2000)、《海洋环境保护法》(2000)等立法中都体现了源头控制、预防为主的原则。随着经济社会生活活动日益增多，环境权主体的权益冲突而引发的纠纷日益频繁，快捷、经济地解决纠纷，保障环境权主体环境合法权益，环境纠纷的行政处理制度逐步发展成熟，在实践中发挥着不可替代的作用。环境纠纷处理制度指环境行政机关依法对环境管理中的行政争议和民事争议进行复议、调解和仲裁的制度。应该说，环境纠纷的仲裁、调解等行为具有准司法行为的性质.这种简易的纠纷处理制度以维护公民或单位的环境权为中心展开，可以降低交易成本和执法、司法的成本，避免社会冲突的激化。在这种程序中，由于政府只是处于中立的位置，并不是直接地管理“当事人”，而知识负责提供法律依据或科学数据、信息等，因而可以节省大量的经费和人力。对公民或单位来说，这种制度即可以提高其参与环境管理的程度和能力，又可以对自己的环境权进行充分处置，提高自己的权利意识。这种简单的权益纠纷处理程序是与法律效益观联系在一起的，是一种世界化的趋势。 所谓“间接调控”即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和污染者付费原则，通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程，促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身经济利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式，同时还可以由“间接调控”的方式筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持重点污染源的治理，区域环境的综合整治，救济某些受害人以及扶持对环境无害的清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用等，改变无偿使用或低价使用环境资源并将成本转嫁给社会和子孙后代的传统做法，从而有利于经济、社会、环境资源协调、持续、健康发展，将公民的环境权体现在经济、社会生活的方方面面，使单位环境合法权益得到最大保护和合理引导。这种调控方式主要包括排污费、自然资源补偿税、环境税、财政补贴、环境优惠贷款、排污权交易、环境标志、环境损害责任保险等。由于“间接调控”符合社会主义市场经济的运行规律，是实现环境权的良性调控机制。因此，这种手段运用的发展和完善在目前和今后必将成为我国环境行政管理机关的工作侧重点。 “自我调控”就是通过宣传、教育、交流与合作等，鼓励公众、非政府组织、工矿企业、其他团体改变其对环境不利的行为。可以说，单位和个人环境意识，尤其是环境法律意识的提高是环境权实现的现实前提、可靠保障和强劲驱动力。 我国环境权在行政实体法上的实现，主要是通过政府主导的这三种调控模式来完成。其中“直接调控”的基础性地位是不可替代的，经济手段往往使严厉的直接控制方案变得“温和”而有助于实施，有利于预防性环境政策的实现，而“自我调控”作为一种辅助、补充手段，也是十分必要和有待加强的。
三、环境权在行政程序法领域的实现
环境权的实现不仅具有实体正义的价值取向，而且还应体现程序正义的价值追求。环境权具体体现在环境危害产生之前为该公民或有关组织提供法律上的预防性手段，正如1992年《里约环境与发展宣言》原则10强调的那样，“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别加以处理。在国家级，每一个人都能适应地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。”环境权在行政程序法上的实现在目前情况下主要有两方面途径，即知情权与参与权。 环境知情权是公众实施其他环境权的基础和前提，只有公众获得了有关环境方面的情报资料，才有可能积极有效的行使环境参与权。如美国联邦行政程序法第553节规定，除法律规定的例外情况和紧急情况以外，行政机关必须把他所建议制定的法规草案或其主要内容，在联邦登记上公布，供公众了解和评论。第552条第一款规定“不得以任何方式强迫任何人服从应该在联邦登记上公布而没有公布的文件，也不应使他受该文件不利的影响，除非他实际已经及时得知该文件的内容 。”美国联邦阳光政府法规定公众有对政府会议出席、旁听和观看的权利。又如我国《环境保护法》第11条第2款规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公报。 同样地，伴随着环境知情权的实现，公众也有权参与到环境决策中。如美国《国家环境政策法》规定，在环境影响评价过程中，公众对联邦行政机关作出的“无重大影响认定”文件审查，即可审查认可，也可审查推翻该认定；在编制报告书阶段，公众都可以对初稿提出意见，环保部门必须对公众意见作出明确反应。公众环境参与权的行使，要求联邦行政机关在环境影响评价过程中收集并吸收其意见和建议，使环境影响报告书能够比较充分得反映拟议行动及其替代方案的环境影响，为决策提供全面、客观的科学依据。而我国《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律中也规定了环境影响报告书应当有该建设项目所在地单位和居民的意见，这些是环境参与权的具体体现。 另外，环境参与权的另一个重要方面是环境权听证权。听证是指行政机关在作出影响当事人利益的决定时以听证会的形式听取当事人的陈述、申辩和质证的程序 。公众通过环境听证权的行使防止行政机关侵犯公民或单位的环境权，是环境权实现的有力保障。鉴于我国行政程序法还有一个发展的过程，因此立法、行政机关在环境权的实现过程当中，可以借鉴国外一些可行的、先进的环境程序规定，完善我国的环境行政程序体制。
四、环境权在行政诉讼法领域的实现 对公众参与到环境行政决策中，无论是计划、规划的制定，还是各种标准的颁布以及环境影响评价及许可证的颁发等行为 ，更多体现的是一种参与，目的是预防环境问题的出现。但是对于已出现了的或正在发生以及将要发生的污染和破坏环境行为，公众仍然可以通过环境权的行使达到救济的目的。从司法和执法实践来看，为保护环境权，以下几种行政诉讼是不可或缺的。
1、公民诉讼。公民诉讼是指公民在环境保护监督管理机关未依法律规定履行义务时，想法院提起的行政诉讼 。我国行政诉讼法第11条第5款规定，对行政机关不履行保护公民人身权和财产权的法定职责的情况，公民可以提起行政诉讼。因此在环境权实现中的公民诉讼制度，只不过是行政诉讼的一个方面。从操作层向上讲，诉讼之前应有一个前置程序：即公民应首先向环境保护主管机关申请保护环境权，防止污染和环境破坏，处理环境权益冲突，这一程序需要给予主管机关一定调查研究和处理时间，美国法律上类似规定为60天。从理论上讲，公民诉讼存在着诉讼导致交易成本变大和个人无足够财力、物力进行诉讼两大障碍，可以通过倡导集团诉讼的方法予以解决。建立相应的诸如环境保护委员会和环境保护基金等环境诉讼团体，代表公民进行诉讼，是与我国民事诉讼法第54条规定的代表人诉讼制度相一致的，值得在我国推广。公民诉讼制度的建立，可以有效防止污染发生，提高环境行政机关的工作效率。
2、环境行政监督诉讼。这种诉讼是指公民认为环境保护监督行政管理部门应履行义务不当，有可能引起环境污染或环境破坏时，向人民法院提起的诉讼。我国的环境保护行政主管机关在具体审核批准有环境影响的项目时，应尽可能保持经济发展与保护公众环境权的协调一致。当公众对此有疑问时，应向公众作出解释，直至在法庭上作出最后解释。当环境保护行政主管部门及其工作人员因履行义务不当（如因过错审批而造成污染）给公民带来权益上的损害时，国家应负赔偿责任。具体程序应按《国家赔偿法》的要求，先向赔偿义务机关（环境保护行政主管机关）提出，或在申请复议或行政诉讼时一并提出，这种诉讼有利于增强环境保护主管部门的责任心。
3、现行环境保护行政诉讼制度的完善。我国《环境保护法》第40条规定：“当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起15天内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议不服的，可以在接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知起15日内，直接向人民法院起诉。”上述条文表明，公民即使是环境污染的直接受害者，也不能对环境保护行政管理机关作出处罚的决定提起行政诉讼，这样就忽略了受害公民（间接相对人）的权利，这是有损公民环境权的。我国行政诉讼法第40条规定“原告是认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织”。因此，我们可以由行政诉讼法看出，间接相对人可就行政处罚对环境保护行政管理机关提起行政诉讼。通过对现行环境保护行政诉讼制度的完善，可以避免环境保护行政主管机关“代为”处置公民或单位的环境权，促其正确严格地执行。
Environmental Right's Realization on Administrative Law LI Dan (Research Institute of Environment Law of SEPA & Wuhan University) Abstract On market-economy condition, the ultimate goal of laws is to protect men's rights. As an elemental right that affects human being's living and developing, environmental right ought to be sufficiently respected and highly valued. Because of environmental right's quality of public and society, its realization must depend on the practice of the administrative actions of the government, which is considered as the representative of public benefits. Thus it has important theoretical and realistic senses to study the issue of environmental right's realization through the stratum of Chinese environmental protection and drawing lessons from foreign advanced institutions, this article studies the issue of environmental right's realization and carries out useful researches into improving now available institutions through the areas of administrative litigation law, administrative procedure law and administrative substance law.
Key words environmental right; administrative law; realization
作者简介 李丹，武汉大学法学院2001级环境资源法学专业硕士生
