加强环境技术政策研究 促进环境科技与环保产业发展 李健民 万劲波 （上海市科学学研究所/上海科技发展研究中心 上海市200235） 摘要 环保产业的发展主要取决于环境领域先进的科学与技术，而且也取决于通过商业化把这些科学与技术的成果转化成环境产品、设备和材料。发展环保产业，一方面可以促进经济的发展，为环境保护筹措到一笔资金，另一方面又可以促进环境科技的进步，最大限度地利用好有限的环保投入，以推进经济、社会与环境的持续发展。本文对环境科技、环保产业及环境法制的互动关系进行了较为深入的探讨，针对我国环境科技与环保产业发展面临的主要问题，提出加强环境技术政策研究、推进环境科技的产业化的六方面具体建议。 关键词 环境科技 环保产业 环境法制 一、引 言 由于人类破坏自身生存环境能力大大增加，经济发展与环境治理相脱节，社会进步与生态发展面临的矛盾越来越尖锐，环境恶化已经影响到人类的生存与发展，环境问题日益为世人所关注。在这种背景下，环境科技应运而生且不断进步，主要包括为加深对生态环境本质认识的各项科学和技术，为防治环境问题的出现及危害的各项科学和技术，以及为保护环境所采取的政治、经济、法律、行政及教育等各项专门知识和手段。环境技术的发展是降低材料、能源消耗，降低生产成本，提高经济效益的重要途径。如何更好地依靠科技特别是高新技术，大力提高资源、能源的利用效率，采用“循环经济”的发展模式，实施废品资源化工程，大力扶植环保产业，发展环境科技，积极治理污染、保护环境，将成为“十五”期间和今后一段时期的环境保护工作重点。 人们曾经认为，认识自然、改造自然、征服自然的水平和能力是衡量科学的唯一价值尺度，从环境中攫取自然资源越快的技术就是越好的技术，因此，只注重科学所产生的经济效益而不顾社会效益和环境效益。科学观的扭曲，导致了方法论的扭曲，把发展引上了歧途——以牺牲环境为代价的道路。越来越多的经济学家发现，发展研究不能仅从经济学角度进行，而必须把经济发展同生态环境、自然资源、人口、制度、文化及技术进步等因素结合起来，展开深层次的和综合性的研究。 可持续发展观体现了人类对于人与自然的关系以及人的自身社会经济行为的认识的飞跃。正是由于经济发展中出现的环境与资源问题，可持续发展观提出不能将发展完全建立在以牺牲环境为代价的基础之上，要充分协调环境与发展之间的关系，实现人与自然的和谐发展。对于广大发展中国家而言，社会发展既不能走回头路，更不能停滞不前，特别是在知识经济时代，经济发展是第一位的，发展中国家如果不快速发展，将错过超越发达国家的最后机会。由于各国对环境污染的问题高度重视，高新技术日益广泛地被采用，一些新兴高技术将代替传统技术，这些高技术在开发时就改变了传统技术无情掠夺自然资源的技术目标，而以人与自然协调为目的。这些技术组成了有益于环境和可持续发展的高新技术体系，这将有助于解决经济发展和环境污染这对矛盾。知识经济以信息化和网络化为基础，把科学和技术融为一体，以先进的科学技术手段，使人们能够更有效地使用能源，用清洁可再生能源代替矿物燃料，通过企业创新，合理有效地利用资源，促进科技、经济、社会的和谐统一，实现可持续发展。 二、环境科技、环保产业及环境法制的互动 发展环保产业，一方面可以促进经济的发展，为环境保护筹措到一笔资金，另一方面又可以促进环境科技的进步，最大限度地利用好有限的环保投入，以推进经济、社会与环境的持续发展。环保产业的发展是社会经济、环境保护和科学技术同步发展的结合。（图1环保产业与社会经济、环境保护和科学技术同步发展） 环保产业要以环境技术为基础，同时，环境技术又要通过环保产业来应用于环境保护实践，并在实践中不断地加以创新。环保产业的发展潜力根本上取决于环保产业市场的开发潜力。环保产品的市场实现是政府、企业以及公众保护环境的决心和意志的体现，也是政府、企业和公众经济支撑能力的体现。环境法律、法规的首要作用在于培育环保产业市场、决定环保产业市场的发展的方向。法规标准的制定在相当程度上决定了一国环境科技的发展水平及环境技术贸易的规模和层次；严格的执法使得企业不可避免地要更多地考虑环境污染的治理问题，尽可能以最经济的方法开发环境技术、购买技术和设备。（见图2环境科技、环保产业及环境法制的互动关系） 一般认为，环境问题的产生有自然的原因，也有人为的原因。对人为造成的环境问题，人类应该通过立法来遏制。由于环境政策会创造新的市场，因此环境技术市场对政府政策有很强的依赖性。环境科技的开发及成果推广，很大程度上依赖于产业结构的调整、环境标准的制订和严格的执法。最大的和技术最为先进的公司都产生在拥有严格环境立法的国家。迫使公司去获取环境技术的其他动力则是对企业良好声誉的追求，这不仅仅是做给公众看，也是在雇员、用户、上司和投资者面前树立形象。环境技术行业拥有其战略意义，一方面是由于其本身的增长势头，另一方面是因为它正在成为在其他各行业中竞争与发展的先决条件。除了本国严格的环境立法之外，研究与开发也是一个有竞争力的环保企业所必需的重要因素。OECD国家政府现有研究基金的2%被投向环境方面的研究，瑞典2.5%，丹麦3%，荷兰3.8%和德国3.4%。 随着环保产业的发展和成熟，环保企业应该成为环保技术研发的主体，单纯的环保技术研究机构将很难生存。没有高水平研发机构的环保企业将不具备持续竞争力，依靠松散联合的校企组合方式绝非环保技术开发的典范，他们具有短时性和投机性。高校可在某些基础研发领域占有一席之地，单纯的研究机构或痛苦转制，或被并购。未来的环保技术随着开发主体的变化将出现飞速的发展，由于环保技术本身就是一门综合性的边缘学科，几乎每一门应用学科的发展都能促进环保技术的进步。而从这一角度来说，它具备有比其他学科更快的发展速度的可能。机械、电子、材料、信息、网络甚至基础学科如化学、力学、生物学等的进步都可能引起环保技术的变革。环保技术将逐步向定量化、定理化、定型化、模块化方向发展，非标性将逐步减少。高水平科研人员将向企业研发中心转移，环保科技及环境工程技术开发需要更多的相关人才而不是一、两个专业人才的联合开发。我们应该鼓励并支持各行各业参与到环境保护工作中来，而不能仅仅依靠环境科技工作者。 三、我国环境科技与环保产业发展面临的主要问题 中国实施可持续发展战略面临着科学技术水平整体低下和科学管理落后的困难局面，有两方面的突出表现。其一，科技成果转化仍然较慢，高新技术所需的风险投资机制尚处于萌芽状态。由于缺乏风险投资之类的孵化机制，大量优秀科研成果因为开发试验，以及中、后期形成批量生产能力所需的资金不足而长期不能产业化，一方面科技成果的需求与供给严重“过剩”，成果发育方向与市场严重脱节；另一方面我国却仍然不得不动用大量外汇重复引进国外技术。其二，长期以来，我国对科学技术的研究与应用方面存在着重“硬”轻“软”的现象，对软科学的研究与应用没有给予足够的重视，以致于软科学所达到的水平相对较低。事实上，社会发展的研究对一个社会发展的方向、途径、模式等的选择至关重要，可以为党和政府决策提供重要参考。软科学的社会应用价值在于可以为解决人口、资源、环境、生态、社会安全和人类福利等问题提出思想战略、规划、措施，追求人与自然和谐共处，经济与社会的持续协调发展。 环保产业由于其特殊性质和目的，由于其在人类、社会可持续发展中占有独特的地位，不能单独地把其看作是一种与一、二、三次产业等同的经济活动，而是渗透和融合于各次产业之中。20世纪90年代以来全球环境建设总投资增长了近3倍，1996年全球环保业的市场规模已达到5400亿美元，2000年则超过6500亿美元，到21世纪将以空前的速度增长。特别是在发展中国家和经济转型的国家中，环境市场将快速发展，并为国际贸易提供潜在的机会。据OECD一项研究预测，德国和英国的企业在废水处理和垃圾处理方面将有潜在的优势，美国公司则擅长于固体废弃物治理、有毒废物治理、工程、补救措施、分析服务与信息系统。而来自日本的企业在治理大气污染方面比较有经验。但据了解，1999年，我国环保产业的年产值仅达521亿元。虽然历经20年的发展，我国环保产业的年产值仍不到全球环保产值的1％，每年只有0．2亿美元的环保产品出口，少得不值一提。 我国环保产业的现状是企业数量多（环保企业的单位有近万家）、规模小、产品技术水平低、质量差、价格低、缺乏名牌、市场竞争无序化、基本上在国内竞争。企业中大部分为乡镇企业，近年来涌现出了大量的技术型小公司。这些企业基本上都是些自发发展起来的民办企业，也有少量由国家投资的环保企业或由国有企业转型的环保企业。到目前为止，绝大多数企业处于挣扎的边缘，不少企业在3～5年之内已经消亡，还有不少企业（不少于50％）在3～5年之后也将消亡。环保产业在艰难中前进。与国内环保企业的尴尬境地相反的是：国际环保市场拥有巨大的市场容量（5000亿美元／年以上），国外环保公司长驱直入中国市场，如入无人之境。很多环保设施经常显得杂乱、粗糙，难于驾驭，这里有技术问题，有环保监督不严的问题，有业主的问题，也有环保企业自身的问题。由于环保执法不严，很多业主(包括地方政府)心存侥幸，建设施工时就是应付。由于环保市场混乱，有些技术水平低下，有的甚至根本谈不上技术的环保企业经常能获得业主的信用，结果可想而知。另一方面，环境科技成果严重“过剩”，其基本原因就是成果发育方向与市场严重脱节。 随着环境污染的加剧和人类对环境质量要求的提高，环保企业不但会成为社会经济发展的重要组成部分，更将成为人类生存环境保护的不可或缺的中坚力量。环保技术的高新技术概念将名符其实，环保设施将真正成为环境保护的有力工具。环保产业也会像网络产业一样被人们看好。但是，潜在市场并不等于现实市场，我们需要特别关注的是在什么时候、什么条件下，潜在市场才能转化为可操作的现实市场。所以，环保产业虽然是一个热点行业，但切忌盲目性，更关键的是我们要有能力抓住市场的脉搏和把握技术的发展趋势。 四、加强环境技术政策研究，推进环境科技的产业化 就环境科技的产业化而言，不同于一般科技的产业化，资金匮乏是一个原因，但更重要的是政府应为环境科技的普及发展提供空间。要把巨大的潜在需求转换为有效需求从而进入活的市场，这一点对于促进环保技术的创新和技术的产业化以及促进环境科技与环保产业快速有效的协同发展至关重要。应当加强环境行政主管部门协同科技行政主管部、政府不同层次间的协作，广泛推行示范项目并对引进项目实行预审查制度，避免重复引进。要继续开展现代环境管理制度的研究，进一步完善环境监督管理体系。针对我国环保产业发展的实际以及环境管理工作对环境科技发展的要求，现提出加强环境技术政策研究的具体建议。 （1） 完善、补充、修改环境法律法规，在制定法律法规过程中，要特别注意借鉴国外发达国家的经验教训。依靠科技进步，全面提高政府在环境保护方面的科学综合决策能力。建立现代环境管理模式，实行政府与企业的职能分开，实现管理现代化和科学化。研究适应市场经济的现代环境政策，大力发展软科学、社会科学等学科，提高科学决策和科学管理的水平。研究建立重大发展政策和规划环境影响评价、市场经济条件下的公众参与制度、环境信息公示制度、污染控制的自愿协议制度、环境风险管理制度，研究环保工业生产基地的合理化改造和重组，以改进技术标准、质量和价格制定，研究环境管理机构建设和人力资源配置，完善污染物排放总量控制等环境管理制度所需的理论、方法、政策。 （2） 加快环境科技体制改革的步伐，优化环境科技队伍结构和格局，调整学科领域，对现有的科研机构进行重组和整合，明确行业协会及科研院所的地位及职能，深化科研机构人事制度改革，初步建立适应市场经济和环境科技事业发展规律的环境科技体系。形成完善的环境保护科技投入机制，建成一支结构优化、运行良好的环境科技队伍。建立多层次、多元化、产业化、市场化的环境技术开发体系和技术咨询体系。经济体制改革和政治体制改革为环保产业协会改善行业管理的效能创造了十分有利的条件；促进环保产业与环保科研之间的良性互动，形成产、学、研一体化。要结合科研体制改革对环保科研院所的发展方向、任务进行调整，使之尽快适应环保产业发展的需要。 （3） 开展适应市场经济的环境经济学理论和方法研究。包括环境污染的经济损失核算理论和方法，可持续消费政策和绿色消费模式，环境资源和能源的价格机制，环境税收与收费机制，环境保护的投融资机制，排污交易和环境保险政策等。一方面花大量人力财力投入生态环境建设，但另一方面又放任自然资源无序开发，正是中国许多环境问题局部有所好转而整体仍在继续恶化的主要政策性原因。因此，要想提高整个政策效果，使我国走上可持续发展道路，就不能回避“政策性内耗”问题，特别是环境政策与经济发展政策互相脱节的问题。推进环境与发展的综合决策机制及制度研究，促进建立一个环境政策与经济发展政策的结合的新政策体系，提高经济、科技、环保部门以及企业和公众参与环境与发展一体化决策的能力与管理的科学水平。 （4） 政府作为环境法规、政策及标准的制定者和执行者，应该制定切实可行的优惠政策（如减免关税或实行低关税政策、政府补贴等）引导环保产业的发展；应当积极引导企业进入市场进行技术贸易，并为环境技术的引进、开发与创新的提供明确的技术导向。不断探索促进产业结构调整和发展环保产业的技术经济政策。只有在技术上不断创新并领先、不断推进技术产业化的企业才有可能在激烈的市场竞争中得以生存和发展。因而，我国应加快环保产业内部结构的战略性调整，制定相关政策及法规，推动我国环保技术的创新、进步和提高，加速环保技术成果的转化，积极引导环保技术服务业的发展，以提高和增强上海企业与国外企业在这一领域的竞争力。 （5） 加强技术服务。政府应重视行政指导的作用，诱导环保产业设置培训计划，帮助企业如何建立环境战略和系统，使企业从遵从命令转为自我规范。我国有很多环境问题都是由于科学技术落后，资源、能源得不到合理利用造成的。因此，推广环境科技，发展环保产业将大有作为。对于已有的环境科技，我们应该进行评优，优选和配套；应尽快将科技成果转化为现实生产力，同时重视引进和吸收国外环境科技的最新成果和环境科学技术的普及推广；政府要下达一定的环保科研项目并抓好项目的技术跟踪服务；要抓好环保设施的引进、生产及运行的跟踪管理；抓好环保实用技术的反馈、搜集及提高工作；抓好管理人员及相关人员的技术培训；把推广环境科技和发展环保产业有机结合起来，鼓励各类企业参与环境保护科学研究和产品开发。 （6） 重视环境与贸易的关系问题研究，迎接我国“入世”后的机遇和挑战。环境壁垒种类繁多，有绿色关税和市场准入、绿色技术标准、绿色环境标志、绿色包装制度、绿色卫生检疫制度等，其核心都是以保护环境为由而限制贸易。虽然解决环境壁垒问题的关键在于改变旧的、不平等的国际经济秩序，但在现有体制下，我们必须加强研究国际环境公约对国际贸易的影响以及国外环境标准、标志对我国出口贸易的影响，研究世界贸易组织、国际贸易条约和协定对环境的特殊要求，研究主要贸易对象国与国际组织的环境政策对我国国际贸易的影响，分析加入世界贸易组织（WTO）对主要污染行业及自然资源产业发展的影响，提出我国应对国际环境与贸易公约应采取的对策。环境壁垒涉及环保——贸易——发展三者之间的关系问题，这几种关系会牵涉到发达国家与发展中国家的关系问题，牵涉到贸易规则与环境协议的法律协调问题，从这两方面入手，着手协调发达国家与发展中国家的合作关系，建立新型的全球伙伴关系；协调贸易规则和环境协议，使得在全球范围之内既能保持较高水准的环保水平，同时又尽可能地保障贸易自由。 作者简介 李健民，男，1950年生，高级工程师，上海市科学学研究所所长、上海市科委副总工程师 万劲波，男，1974年生，法学硕士，上海市科学学研究所助理研究员，已公开发表学术论文25篇(核心12篇)，获学会优秀论文3篇，其他优秀论文3篇，参写学术著作2部，现主要从事环境法及科技政策研究 通信地址：200235 上海市中山西路1525号11楼 上海市科技发展研究中心 李健民 万劲波 E-mail：wanjinbo@263.net TEL:021-64645558--4115(O) FAX:021-64381056