论我国饮用水源保护法律制度的重构

蓝楠 （武汉大学环境法研究所 武汉 430072）

摘要 本文着眼于对饮用水源进行保护，在对现行饮用水源保护法律制度的不足进行分析的基础上，提出重构我国饮用水源保护法律制度的必要性。同时，深入分析了重构我国饮用水源保护法律制度应遵循的指导思想和基本原则，并提出了具体的内容，为我国饮用水源法制建设进行了有益的探索。 关键词 水源 饮用水源 保护 法律制度 随着我国饮用水源污染态势的持续加剧，它已不仅仅局限于工业点源污染，并且出现了工业点源污染、生活废水和农业面源污染相结合的新趋势。我国现行饮用水源保护法律制度因其缺少针对性、操作性不强、制度间相互分割甚至抵触，同时还存在诸多的法律空白，势必构成加强和健全我国饮用水源法制建设的主要障碍和“瓶颈”因素。因此，在正视我国饮用水源污染现状和法律制度不完善的基础上，重构配套的有效率的法律制度成为当务之急。

1．重构我国饮用水源保护法律制度的必要性

从总体来看，我国饮用水源很丰富，但人均占有量少，加上其分布的时间上和空间上的不均匀，水灾旱灾频繁，导致我国饮用水源资源性和季节性的缺水。特别是饮用水源污染十分严重，不仅地表饮用水源受到污染，而且严重的污染已经直接影响到浅层地下水，这更加剧了我国饮用水源的危机。以滇池为例，2000年进入滇池的污水量2.4亿立方米，其中生活污水1.81立方米，约占污水总量的75%。生活污水携带的有机物含量和氮、磷含量明显高于其他污水，大量污水排人滇池，造成生态环境恶化，影响了昆明市的饮用水的安全。 辽宁省沈阳市因地下水受到污染，沈阳市在沿浑河的53 眼饮用水井中，73.6%达不到地下水水质饮用标准。 我国饮用水源污染严重的现状迫切需要完善和健全的饮用水源保护法律制度来进行规制。 我国现阶段饮用水渊源保护法律制度主要在《中华人民共和国宪法》（1982）、《中华人民共和国环境保护法》（1989）、《中华人民共和国水污染防治法》（1996）及其《细则》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（1989）中有不同程度的规定，但于我国饮用水源的稀缺性、污染严重的现状和保护的要求相比，还显得十分不足。其主要问题表现在：第一，由于这些法律法规大部分是在传统的计划经济体制下制度的，而“法律是根据人类欲实现某些预期结果的意志而和意识地制定的，也即法律在很大程度上是国家为了达到一定的目的而有意识地制定的”。 因而法律的规定大都以“一切以经济建设为中心”作为指导思想，往往忽视了对饮用水源的保护。随着社会主义市场经济体制的建立，饮用水源的重要性日益被人们所认识，加强对饮用水源保护的要求也越来越强烈。这样，传统计划经济体制下制度的法律制度显然不适应我国饮用水源保护现状的要求。第二，我国饮用水源保护法律制度大多仅限于各种禁止、限制性规定，鼓励性规定极少。这可从我国《水污染防治法》第20条及其《细则》第23条、33条等的规定中窥见一斑。同时，关于饮用水源保护的法律责任的规定非常缺乏。仅有《水污染防治法》第49条的规定：“违反本法第20条第4款规定，在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建于供水设施和保护水源无关的建设项目的，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。”仅仅规定了“停业或者关闭”，而无更加严格的法律责任，显然不能有效防止新的“污染者”的出现。尤其是对生活饮用水地表水源二级保护区和地下水源保护区只字未提，极不利于我国饮用水源的保护。第三，我国饮用水源保护法律制度还存在许多空白。目前，我国饮用水源的主要污染源是城市生活污水、工业废水和农村面源污染，可是缺乏相应的法律制度予以规制，使我国饮用水源保护非常被动，严重阻碍了我国饮用水源保护的进程。因而十分渴求对我国饮用水源法律制度进行重构，以便切实保护我国的饮用水源。 饮用水源的保护是一个全球共同关注的问题，国外有许多有效而可行的法律规定值得我国在重构饮用水源保护法律制度时予以借鉴。如美国国会1974年制定《安全饮用水法》（SDWA），该法经数度修订沿用至今。该法的立法目的是控制饮用水质和保护地下饮用水源。通过授权美国环保局（USEPA）保护人民饮用水的安全。为此，《安全饮用水法》（SDWA）授权美国环保局（USEPA）制定最大污染物水平（MCL），即确定公共饮用水供应系统中一些污染物的安全水平。保证饮用水安全的最根本方法是对源水（地下水源）的保护。源水保护是通过以下4个计划来实现：（1）井源保护计划（WHP）；（2）唯一源水含水层计划；（3）地下回灌控制（UIC）计划；（4）源水评价计划（SDWA1996年修正案授权）。 资料表明，该法对于美国的饮用水源起到举足轻重的作用，因而为了使我国饮用水源保护达到国际标准，必须重构我国饮用水源保护法律制度。

2．重构我国饮用水源保护法律制度应遵循的指导思想和基本原则

2.1 指导思想

2.1.1 确立饮用水源公益性的指导思想。公益性是指公共资源的受益对象是全体社会公众。一方面，公共资源为全体公众共同享有；另一方面意味着公共资源对于整个社会发展是必不可少的。饮用水源作为一种公共资源，对人类的生存和发展具有不可替代的作用，需要社会公众共同保护。而从公共管理的角度来看，管理权力主体越分散，管理责任就会越是趋于松弛，对资源的保护就越无力，资源状况就越坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向于单一中心，责任就越明确，对资源的管理就越有效。因此，在我国饮用水源的保护中，必须实行统一指挥、加强调控、推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统，实行饮用水源的集中管理。同时，饮用水源作为公共资源，在其管理中需要广泛的协调和处理机构间冲突的机制，存在着权力交叉和分割。换言之，在同一背景和理由下，对饮用水源的保护既需要集权，也需要分权与制衡。笔者认为，在对饮用水源的保护中，将饮用水源管理权力专门化的同时，应注意发挥其他部门的作用，集权和分权相适应，防止大一统的权力垄断；同时，应规定明确饮用水源保护部门在各部门的权力系统中占统治地位和主导地位。这样，才能使饮用水源保护部门担负起统一管理的责任，保证管理的效率，真正实现饮用水源保护的目标。

2.1.2 坚持饮用水源保护绝对优先的指导思想。民法规定公民享有生命健康权，这是最基本的权利。饮用水源和人的生存和生命健康密切相关，因而许多国家在法律中规定了饮用水水质的安全标准来优先保护饮用水源。如德国法律规定“任何公共或私家自来水龙头放出的水都可直接饮用”； 美国法律规定“饮用水的污染物最大水平目标必须达到两项要求，即不引起已知的或可预见的对人体健康的有害影响和留有充分的安全余地”， 这必定要求饮用水源得到保障。我国仅仅规定饮用水水质的卫生标准，但就这个低一级的标准往往也难以达标，极不利于保障人们的生存需要和生命健康，引起许多的社会问题。因此，在我国水源战略中，应树立优先保护饮用水源的指导思想。

2.2 基本原则

2.2.1 预防原则。传统的“末端治理”或“末端控制”采取“命令——控制”模式，强调污染物达标排放或废弃物无害处理，在特定的历史时期曾发挥了一定的作用，但已不适应新时期发展的需要。“法律通过确使现存价值得到保护，并使新的价值得到促进而在人类文化生活的发展中起着重要的作用，每种文明形态都必须去发现最适合其意图的法律。法律必须与不断变化的文明状态相适应，而社会的义务就是不断地制定出与新的情势相适应的法律。” 因而在我国饮用水源的保护中，应采取新的保护策略，从“源头”上对饮用水源进行保护。严格新建项目的审批，对不符合饮用水源保护工作要求的一律不得审批。城市污水处理厂与供水厂建设、管网建设与污水处理厂建设应同时设计、同时施工、同时投产使用。调整现有的产业结构，分期分批在重点区域及重点行业推行清洁生产审核工作，在生产过程中减少污染物排放量，依靠ISO14000国际环境管理标准，强化环境管理，提高对各类污染物的控制水平。同时，还应当改变传统的农业生产方式，积极发展生态农业，不断提高农业生产的科技含量，预防工业点源、生活废水和农业面源污染对饮用水源的破坏。

2.2.2 安全原则。语义学上“安全”是一种不受威胁的稳定、持续状态，虽然它不象自由、平等那样倍受关注，但始终是法追求的价值之一，它有助于使人们享有的生命、财产、自由等价值的状况稳定并尽可能的持续下去。 饮用水源是一种公共资源，安全在这里指的是对人体健康（或卫生）没有危险、危害、干扰等有害影响。确保人体健康最为关键的是保证我国饮用水源水质达标。为此，可以通过建设城市污水处理设施，加强对农药、化肥的控制，提高其利用率，减少对饮用水源水质的破坏。同时，对饮用水源实行全程自动监测，对影响人体健康或可能对人体健康引起危害的情况采取紧急处置措施，彻底消除安全隐患，确保人们生存权和生命健康权的实现。

2.2.3 区际公平原则。法学家认为“同样情况同样对待”和“不同情况不同对待”是公平观念的核心要素。 “公平是指人们之间权利和利益的合理分配关系，如果人们之间的权利或者利益分配——分配过程、分配方式于分配结果——是合理的，则称之为公平；反之，则称之为不公平。也就是说，公平是指人们之间分配关系上的合理状态。” 在饮用水源的保护中应追求公平原则，实现城市饮用水源和农村饮用水源一体保护，这是代内公平即“在任何时候的地球居民之间的公平” 的一种表现。饮用水源作为一种战略物质，同国家的安定团结、人民的生命健康密切相关，因而在对饮用水源的保护中，国家应在宏观决策的高度，统筹安排对饮用水源的保护，进行合理的资金和政策倾斜，以达到城市和农村的饮用水源的公平保护，彻底改变农村饮用水源保护不足的现状：截止2000年底，全国农村有自来水厂67.46万座，饮用自来水人口5.227亿人，占农村人口的55.2%，手压机井4891万台，饮用手压机井水人口2.23亿人，占22.3%。经全国布点监测，2000年农村地区饮用水卫生合格率62.1%。实现农村和城市饮用水源保护的公平。

2.2.4 国家扶持原则。饮用水源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应当是全体人民的“共享资源”，是全体人民的“公共财产”，任何人不能对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这“共有财产”，共有人委托国家来管理。 因此，我国饮用水源的保护必须依赖于国家的大力扶持。国家扶持应主要体现在以下方面：其一，国家应通过法律规定饮用水源公益性和绝对优先保护的思想，号召公众参与，实现对饮用水源的共同保护。其二，加大资金投入力度，运用政府补贴、优惠的金融信贷政策带动企业自筹和公众筹资，接受国内外组织和个人的捐赠，发行环境彩票，使融资渠道畅通。其三，加大饮用水源保护的执法力度，防止因执法不严导致企业达标后又超标等现象的出现。为饮用水源的保护营造一个可靠的外部环境。

3．我国饮用水源保护法律制度重构的基本内容 一定目的的实现必须以法律制度作为依托和保障。法律制度因其在部门法中起着承上启下的作用，“既是从整个社会的结构和习惯自下而上发展而来，又是从社会的统治者们的政策和价值自上而下移动”；既是法律理念在司法实践中的体现，反映立法的指导思想，又是同类法律规范的总和，具有相对的独立性和很强的可操作性，因而对此进行研究尤为必要。

3.1 建立饮用水源优先保护制度 饮用水源优先保护制度是对公益性和优先保护的指导思想以及预防原则和安全原则的具体贯彻。目的是通过划定一定的区域来对饮用水源进行特殊保护。具体内容包括：（1）优先保护人的生命和健康，保障人们良好的饮用水源生态环境。在《地面水环境质量标准》中集中式生活饮用水水源地一、二级保护区实行比下列水体更为严格的水质标准：一般鱼类保护区及游泳区、一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区、农业用水区及一般景观要求水域。实行更严格的水质标准是为了切实保护人民群众基本生活需要和对生命健康的追求。这体现了“人民的安全是自高无上的法律”的思想 ，也符合法律坚决保护重大的需要和利益的目的。（2）饮用水源优先保护区制度的另一个重要内容是当经济利益和饮用水源保护的生态要求发生冲突时，应当优先考虑保护饮用水源的生态要求，优先满足生态安全的需要，做出有利于保护饮用水源的管理决定。决不可反其道而行之，为了眼前的经济利益而牺牲整体的饮用水源利益。优先保护我国饮用水源的思想在我国立法中得到了体现，如《水污染法规子法》第20条及《细则》第23条、33条规定：“禁止在生活饮用水地表水院一、二级保护区内新建、扩建于供水设施和保护饮用水源无关的建设项目。”“对在生活饮用水地下水源保护区规定了严格的禁止性措施。” 饮用水源优先保护区制度应通过如下措施得以实施：（1）明确划定生活饮用水地表水源保护区和地下水源保护区，禁止在上述地区排放污水、新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，并规定严格的法律责任，使得饮用水源保护的各项措施的贯彻有法可依。 法国《公共卫生法典》的规定值得我们借鉴：“宣布某提取生活用水工程为公用事业的法令规范在该法令公布之日已经存在的活动、设施和存放物，并且规定使之符合本条款和上述法令规范的期限；鉴于同活动、设施和存储有关的污染产品的性质和数量及所占地块的面积，对具有导致已经提取水体遭受污染危险的活动、设施和存储进行规范管理。” 同时在生活饮用水水源保护区外必须设置卫生防护地带，以减少对饮用水源的污染和破坏。 （2）规定专门的饮用水源优先保护区的管理机构，对饮用水源保护区的各项工作进行管理。明确规定该机构和国家其他机关的关系，促使机构间的协调和权力的行使，使饮用水源保护的各项工作落到实处。美国《安全饮用水法》（1974）规定联邦各部门的管辖权让位于水源保护区当局的管辖权。 笔者认为，在我国饮用水源优先保护区内，为了饮用水源保护的目的，国家其他部门的管辖权应让位于饮用水源保护区管理机构的管辖权。（3）实行饮用水院保护的全程自动监测。饮用水源的保护是一个复杂的动态过程，必须实行全程自动监测，随时注意信息反馈，以便及时发现问题并采取得力措施来保护饮用水源。

3.2 紧急处置制度 饮用水源具有环境要素的一般特性，一经污染和破坏，将难以治理或无法治理，而且对人体健康的损害往往无法避免，因此应建立紧急处置制度。在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水源，并对人体健康引起或可能引起重大危害，而且有关州和地方机关未采取应急措施的情况下，联邦环保局有权采取它认为保护人体健康所必须的任何行动。 这样，“防患于未然”或将危害减少到最小程度，切实保障人们的生命健康，体现饮用水源保护把人作为首要目标的宗旨。 加强饮用水源污染事故和灾害的紧急处置，实际上包括预警和应急两方面的工作，努力减少对饮用水源的生态利益的影响和对人们生命财产的损失。在饮用水源污染应急处理的实践经验总结的基础上，借鉴国外经验，应从以下几方面进行规定：（1）明确规定企事业单位在发生饮用水源围绕事故时立即采取应急措施的强制性责任和具体的事故报告程序及内容。这样，努力在事故发生之初立即采取措施予以制止，同时通报可能受到污染和破坏危害的单位和个人，并向当地有关行政主管部门和饮用水源优先保护区管理机构报告，以便及时采取措施，避免或减少对人体健康、生命安全的危害和经济损失。（2）对有关饮用水源保护监督部门的事故调查、监测、处理、报告和通报及应急措施进行规定，切实发挥其作用，对污染事故进行预警和应急，预防事故的发生和进行救济，将损失减少到最小。（3）对发生或可能发生跨行政区域危害和损害的饮用水源事故的通报制度做出规定。饮用水源常常跨越几个行政区域，因而对饮用水源应联合保护，发生或可能发生跨行政取消危害和损害的污染事故时互相通报，以预防或减少对人体生命健康的损害和财产的损失。

Abstract: From the prospective of protection of drinking water resource , the author accesses the scarcity of the legal system in china and analyzes the necessity to rebuild the legal system to protect drinking water resource . On the basis of analysis, he theoretically makes a research on the guidelines, basic principles of Chinese legislation on drinking water resource. Thus, the legal system of drinking water resource is improved.

Key words: water resource; drinking water resource; protection; legal system

作者简介 蓝楠，武汉大学环境法研究所2000级硕士生