完善我国环境收费制度的法律思考

刘波 （广东商学院法律系 广州510320）

摘要 我国环境管理的基本政策之一是“污染者付费”，环境收费成为调控和管理环境的重要手段，随着近20年环境收费政策的实行，环境费的问题日渐突出，从长远角度看，“税强费弱”最后到“费改税”是一个必然的发展趋势。环境税法的建立必然要触动现行的各种收费体制，如何抑“费”兴“税”？这正 值得探讨的问题。

一、我国环境管理中“收费”的状况

我国环境管理的基本政策之一是“污染者付费”。基于这一政策，国家为保护自然环境和维护生态平衡，制定了向排放污水、废气、固体废物、噪声、放射性污染物以及破坏生态环境者征收一定的环境费（包括：排污费、生态补偿费、环境赔偿费、罚款等费用）的制度。该项制度已成为我国动用经济手段来保护环境的一项法律制度，在我国的环境管理制度和经济刺激手段的应用中起着核心作用。 我国环境收费制度已实施近20年，以排污收费为例，现行的排污收费已覆盖废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大领域，收费项目达113个。 其主要功能是为重点污染源治理筹集资金。在征收环境费过程中，存在以下问题：

1、在征收政策方面：具体表现为（1）微观性。我国环境收费政策制定局限于环境管理系统内部，着眼于微观的环境管理，一些地方政府受部门收入利益驱动，热衷于制定“小环境”之下的收费政策，疏忽了在整个经济结构调整、能源发展战略、财政收支、各行业的发展政策中引入有利于环境的经济刺激手段。国家环境经济政策与地方部门政策之间不相协调；（2）多样性。政出多门，一些地方政府部门出台了五花八门的具有资金收入的收费政策，致使某些城市对取水和废水排放这一单项征收就有12种费用。收费政策演变成了“乱收费”，各种收费和摊派挤压了国家税收，严重侵蚀了国家税基；（3）显失公平性。环境收费征收的主体是一些国有大中型企业，其他类型企业（如私营企业、乡镇企业）征收力度薄弱；（4）大量的收费资金进入预算外管理，削弱了政府的财政职能。

2、在收费标准方面：具体表现为：（1）超过国家或地方排放标准的排污单位征收超标排污费，而对已经达到或低于排放标准的，不征收排污费；（2）根据污染物排放浓度超标收费，而不考虑污染物排放总量；（3）收费标准过低，据估计，现行收费标准大大低于治理成本和污染损失费用，如COD的收费标准还不到其平均治理成本的50%。 以至污染者从自身经济效益出发，宁愿支付环境费而不愿采取减污控污措施。

3、在收费资金的使用和管理方面：具体表现为（1）参与收费资金分成的财政全是地方财政，中央财政不参与收费资金的分配。削弱了国家对环境收费资金的宏观调控职能；（2）收费资金被有关政府部门大量积压挤占、挪用、非法使用；（3）收费资金一般由地方6至7个部门分配，其中返回企业用于环境保护的部分，很难确保真正用于环境治理。（4）随着

我国治理污染力度的加强和深入，环境质量得以的改善，环境收费渐渐萎缩，我国可持续发展利用资源的后备资金将短缺。 4、在环境费收支责任方面：主要表现为环境费收支责任的法律界定不明确。环境费由当地环保局统管，企业的环境费实际上成为环境主管部门的收入来源，污染企业多，征收的污染费多，环境部门的收入亦高，这大大削减了环境管理部门对污染企业的控制意愿与力度。

二、环境管理中“费改税”的可行性

从税收本身性质而言，税收具有强制性、无偿性和固定性三大特征。这是确保国家收入实现的法宝。其一，环境税是国家为了保护自然环境和维护生态平衡而凭借自己的权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用程度或产生污染行为的责任大小而征收的一种税收。环境税是通过国家立法的方式确认下来的，具有强制力，任何单位和个人都不能违反环境税法有关规定，毫无疑问，环境税的法律效力远远比具有行政意义上环境费强。其二，税收无偿性表现为个人、不同类型的企业无条件的缴纳税款，没有税款的返还，同样环境税征收获得的收入在国家的宏观调控下，可以作为专款专用而投入到不特定的纳税人身上进行污染治理和资源保护。再三，相对环境费而言，环境税是通过法律对征收对象、征收范围、税率及纳税环节等方面一 一作出具体规定。有较强的透明度、可操作性，环境税的内容具有明确而稳定的优点。 从环境管理原理分析，税收能够提供比管制手段成本更低的达到环境政策目标的方式，并能够对消除污染和技术创新给予不断的刺激。在环境税法中如果税率规定得足以达到刺激作用，企业不得不被优惠政策所牵动，强化自身经济活动所产生的环境破坏的治理，这大大增强了国家对污染企业的控制意愿与力度，这种管制手段与其它可用的手段相比，该手段更具透明性，使环保目标的实现更具费用的有效性。而且引入与环境有关的税收可以增加市场主体间的公平性，对于环境有关的税收收入可以作为政府的专项公共基金，用于改善环境。环境保护公益性的特点显出。 从环境与经济、社会协调、持续发展的长远眼光来看，我国环境管理当中引入环境税收有利条件主要有：（1）有关的环境保护法规和税收法规体系已经基本建立，为环境税收的建立提供了法律保障，并为税制“绿色”改革奠定了基础。这样，通过相关政策法规的完善和调整，为实施税收政策提供法律保障，只有在相应的法律保障下，才具有合法性和权威性，这才是环境经济政策的生命线。（2）政府管理部门已经认识到单靠行政干预已不能解决环境污染，更多的利用税收，即环境税通过法律手段调控市场。（3）日益恶化的环境污染唤醒了全民的环境意识，整个社会的环境意识水平将明显提高，在公众对环境质量的要求明显提高的同时， 公众的环境素质和参与环境保护的程度也普遍有了提高，既会体现道德伦理层面，又会体现在物质消费层面。这有利于提高社会对环境税可接受性。（4）现有的税收征管系统为环境税的征收提供了机构和能力保障。 保护环境有很强的社会公益性质，人们越来越关心环境，也越来越需要更加严格、更加有效的环境保护手段，环境税的建立正是顺应环境保护的需要。

三、环境管理中“费改税”的实施构想

环境管理中“费改税”的主导思想：在环境管理中有法可依，发挥税收的刚性，增强国家环保宏观调控能力。 环境管理中“费改税”的基本思路：正确处理环境费与环境税的二者的关系，将具有强制性、无偿性、固定性特点的收费逐步纳入国家税收征管程序，将具有政策性收费逐步转变为强制性税收的形式，“费改税”是一个阶段性的工作，是一个抑“费”兴“税”的复杂系统过程。

（一）环境管理中“费改税”的前提条件

1、公众意识。由于公众与环境问题和环境保护有着密切的不可分割的利益联系，作为人类环境的整体应该是全人类的共同财产；自然环境是人赖以生存和发展的基本条件，每个人都应有与生俱来的、不可剥夺的享用适宜环境的权利；公众对防治环境污染和环境破坏具有极大的积极性，因此，公众参与和支持环境税收是搞好环境保护和管理的重要途径和可靠保证。另一方面国家在进行环境税收工作，必须依靠广泛的社会支持和公众的积极参与，国家有义务为公众参与环境管理健全参与机制、提供法律保障。公众参与环境管理可以增加政府决策和管理的公开性、透明度、使政府的决策和管理更符合民心民意和反映实际情况，减少民众和政府之间的磨擦，加强政府与公众之间的联系和合作。因此，支持、发动和依靠公众参与环境税收从而保护环境，是国家政府履行其环境保护职责的根本途径。再者， 污染者交纳环境税并不免除其污染治理的责任，这就要求每个纳税人具有较高的环境保护意识，同时要求社会形成良好的污染控制机制。

2、环境税的功能定位。环境税应具有调节可控制污染行为的功能，但目前环境税的功能定位于以筹资资金为主，兼顾行为激励。利用环境税收这一经济调控手段，为环境冶理资金提供来源，专项用于环境保护措施。一是作为专项使用公共（政府）财政收入，二是补贴污染控制与自然保护措施。将污染者作为一个集团来看待，专项使用环境税克服了把单个污染者与损害相联系以及采取替代方法使普通纳税人支付污染治理费用的困难。并可能作为把普通污染者的资金循环用于需要优先采取补救措施的污染者的途径。

3、环境税税收资金的再分配。由“费”改“税”后，首先环境税收资金将纳入国家财政收入，由国家统一进行再分配，为保证污染源治理和环境质量的改善，需要一定比例的环境保护投入。现行的中国税制中，有的税种（如农业税、城市维护建改税）有“专款专用”的特点。但是设立过多的专项税，会产生一些负面影响，政府财政的完整性被破坏，降低财政的公共预算功能。为解决好此矛盾，目前的当务之急应从研究建立环保专项基金问题入手。环境基金是引导支持环境政策公共开支的工具，用于特定的污染控制和环境保护领域，基金的管理与监督机构必须在民主（公众）监督之下，行使职责，基金的分配须具有透明性，即政策、优先权、开支以及管理执行部门都应该受到监督，定期评估并公布结果，并提高基金分配的效率，讲求公平性，使费用达到最低标准，使评价与开支应该以较好支持，实现优先开支的技术和标准为基础。并建立清楚明了的运作程序。

4、政府的职能。环境收费制度纳入税法，环境费就只有较高的法律地位，环境费对国家预算来说是仅次于正常税收的收入来源。由于税务机关具有更广泛的法律权威来执行惩罚，收费的责任应由税务机关来承担。环境机构没有这种能力，环境机构必须通过法院采取法律措施维护收费。再由于大部分“费政税”项目属于地方税税种，因此，在改变或新增税种时，按照分税制财政体制的要求，中央政府应及时地赋予地方必要的地方税收立法权，以便地方有法可依，增加税收的刚性。中央政府的职能随着中国经济体制的改革也随之变化，将主要以宏观调控为主，相对较少介入各项具体的经济活动，并立法将其加以规定这是实行环境税所必需的。

5、市场主体的公平性。环境税征收的纳税主体要进一步扩展。涉及面不仅仅是国有企业、事业单位，要从涉及污染行为的自然人和法人方面考虑。

（二）“费改税”整体上的构想 现行中国税法中有有关环境资源税收方面的规定。与环境资源有关的税种主要有：资源税、城市建设维护税、车船使用税、耕地占用税、消费税等。我国目前征收的环境费主要包括：超标排污费、污水排污费、排水设施有偿使用费、污水处理费、生态环境补偿费、矿产资源补偿费等。按照“对号入座”的方法，具有税收“三性”特点的费直接求同合并变为税，异同部分采取并设结合的办法。将有关资源部门现有的资源补偿收费纳入资源税范围，如将矿产资源补偿费，生态环境补偿费，林业保护管理费、水资源费等纳入资源税范围。将超标排污费、污水排污费等纳入新设税种——污染税范围。资源税、污染税划归环境税的范畴。由于环境税必须是直接地与污染源相联系，存在许多污染者和污染物，去监督、去监测，并要求用科学分析方法来确定不同类型、不同标准的污染，技术性很强，改税后可由政府授权的环保部门代为征收。地方通过与环境有关的税征收的资金纳入地方税收，与资源有关的税收列为中央与地方的分享税。

（三）“费改税”环节中的思考

1、纳税对象问题。就污染税而言，其征收应与外部性即排污量联系起来，测量排放量有很大困难性，如果某一特定活动的排放物是不同物质混在一起时，便变得更为复杂，另一方面，如果征税与排放量之间的联系不紧，那么将不会对纳税者产生刺激作用，使其实施减少排污量的措施。因此，我们在征税多少与排放量之间建立的联系既不能太复杂也不能过于简单，需要找到一个折衷方案，污染税的纳税对象应从环保部门监测系统监测的综合指标和与污染有关的行为两个方面考虑进行征税。

2、税率问题。我国环境税率的制定应当遵循公平原则，效益原则，因为在现实中，税率往往是相互冲突的目标和利益集团之间妥协的反映。因此，环境税应达到环境效益和经济效益的协调统一，重迭征税原则。在污染税中，排污单位所排放的污染物中含有两种以上的污染物则应对各种污染适用不同税率，分别征税、累进征收。这有利于提高资源与能源的利用率，促进纳税人加速污染治理，以迅速改善环境质量问题，同时也符合我国环境污染由浓度控制转向总量控制的要求，也于排污收费由单因子收费向多因子总量收费的转变相适应。

3、征税收入资金的用途。税收收入纳入国家预算后，用途重点从三个方面考虑：（1）指定用于特定的环境计划；（2）用以削减预算赤字；（3）用以削减其它税。

参考文献

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