建立中国可持续发展综合决策法律机制的思考

柯坚 （武汉大学环境法研究所 武汉430072）

摘要 环境与发展综合决策是人类社会追求可持续发展的必然要求，是中国可持续发展的理性选择。中国环境与发展综合决策的法治推进应该立足于建立法律法律倡导机制、约束机制、法律审查机制、法律监督机制、法律责任机制等法律机制。

关键词 综合决策 可持续发展 机制

1992年联合国环境与发展大会后，可持续发展逐步成为了中国的一项重要国家战略。可持续发展不仅是一个宏观、抽象的战略目标，更是一个需要全社会切实加以实施的国家社会、经济发展和环境保护综合对策。在可持续发展战略实施涉及的众多主体和不同方法中，由于政府所具有的特殊地位以及政府决策蕴涵的环境影响的宏观性和长远性，建立环境与发展综合决策机制已经成为各国、各地区所采取的推动可持续发展战略实施的重要措施。以法治手段推进中国环境与发展综合决策机制的建立，增强国家社会、经济发展决策中的生态理性，是实施中国可持续发展战略需要解决的关键问题之一。

一、环境与发展综合决策思想的产生和发展

环境与发展综合决策，其含义是指在经济和社会发展决策中，充分考虑发展过程中存在的环境影响，并通过对经济和社会发展过程中涉及的环境因素的分析、评估和对策的采纳，使经济和社会发展符合环境保护要求的决策思想、方法和过程。环境与发展综合决策是人类社会追求可持续发展的必然要求。工业革命以来，倚仗于科学技术的飞速发展和人类社会生产力的极大提高，人类从自然界的被动适应者转变为自然界的主宰者。长期以来对自然界的内在规律的漠视以及不加节制地开发、利用自然的发展方式，导致了现代人类社会所面临的环境危机。环境危机日趋严重的现实迫使人类社会不得不对以牺牲自然为代价的发展模式进行反思，探求一种人与自然和谐的发展模式。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》的报告中提出的可持续发展的概念，代表了一种既能满足当代人发展需要，又不损害子孙后代发展需要的新型发展观。可持续发展要求人类以整体、系统、长远的观点认识人与自然的关系，通过将环境、资源等自然因素与社会、经济发展进行综合决策和长远考虑，进而达到社会、经济发展与自然环境的和谐。可持续发展为环境与发展综合决策的产生和发展奠定了思想基础。 环境与发展综合决策的产生和发展，也是人类社会环境保护社会实践深化发展的必然结果。工业革命后相当长的历史时期，环境保护作为一种社会实践活动只是被作为对人类社会、经济活动造成的环境污染、破坏的末端（End of Pipe）补救措施。这种事后的补救措施固然一定程度上可以减少和缓解经济、社会发展带来的环境污染和破坏，却难以从根本上消除社会、经济发展过程中带来的环境危害。而且，由于环境本身的脆弱性和某些环境变化的不可逆转性，末端补救措施给社会带来了高昂的经济、社会和环境成本。基于对政府决策环境影响宏观性、长远性的认识，人类认识到只有从政府决策阶段就考虑环境保护的要求，才能从源头（Source）预防和控制社会、经济发展的负面环境影响，即通过在政府政策、计划、规划等决策中充分考虑环境保护的要求，实现环境污染、破坏的事前预防、源头控制，来代替以往的环境污染和破坏的被动的事后补救、末端控制方法。这种认识转变在国际社会形成了广泛的共识。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》明确提出：“政府在制定经济、社会、财政、能源、农业、交通、贸易及其他政策时，要将环境与发展问题作为一个整体来考虑”，“要求决策者在制定政策时必须确保经济增长绝对建立在它的生态基础上，确保这些基础受到保护和发展，以使其可以支持长期的增长”。

二、环境与发展综合决策是实现中国可持续发展的理性选择

中国政府在联合国环境与发展大会后明确提出了走可持续发展的道路，并将可持续发展作为一项重要的国家战略。中国政府于1993年制定了《环境与发展应采取的十大对策》，1994年批准发布了《中国21世纪议程－－中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，两部国家文件都明确提出建立中国的环境与发展综合决策机制。无论是从历史的经验教训分析还是从现实的客观要求出发，环境与发展综合决策是中国可持续发展的理性选择。 首先，环境与发展综合决策是基于中国环境问题的历史启示。纵观中国环境问题的演变，许多环境问题是由于重大决策失误造成的，教训极为惨重。建国以来，大跃进、人口增长的放任和文化大革命等三次大的决策失误都给我们的生存环境带来了灾难性的破坏。其它诸如大炼钢铁、以粮为纲、围湖造田等错误决策留下的环境遗患在相当长一段时期难以消除。近几年来，虽然国家开展了一些大规模的环境整治行动，如对淮河流域“十五小”企业的关停以及1998年洪灾后禁止大江、大河上游地区森林的采伐、退耕还林等措施，但这些措施是在环境灾害发生后采取的一种事后补救措施，难以挽回环境灾害造成的巨大经济损失和社会影响。历史经验教训告诫我们，必须改变社会、经济发展与环境保护分离的决策方式，实现环境与发展综合决策。 其次，环境与发展综合决策是中国可持续发展的现实要求。中国是一个发展中国家，面临着贫困与生态恶化的双重压力，经济发展与环境保护关系的回旋余地很小。不可否认，在中国社会主义初级阶段，发展是国家面临的首要问题。环境问题产生于社会、经济发展过程中，而由于各级政府都直接参与经济活动，发展是主要职责，造成一些决策者在决策中片面强调经济发展，忽视环境保护。勿庸讳言，一些决策者片面地理解“发展是硬道理”，将“先污染，后治理”当成规律，当经济发展与环境保护发生矛盾时往往选择牺牲环境发展经济的道路。而以产值和增长率作为评定、考察政府官员政绩的指标，也纵容了一些决策者倾向于为了经济发展容忍、袒护、甚至支持经济发展中污染、破坏环境的行为。此外，作为一个发展中国家，中国在短期内很难在环境保护方面有较大的资金投入，客观上也要求我们通过环境与发展综合决策走一条源头控制、事前预防的环境保护道路。当前，中国经济发展正处于转型时期，西部大开发等国家重大决策也正在逐步实施，环境与发展综合决策是需要关注的一个重要问题。

三、中国环境与发展综合决策的法治推进

可持续发展对人类社会生产、生活方式产生了深刻的影响。中国可持续发展战略的实施，既为中国法治建设开拓了广阔的领域，也对中国的法治建设提出了更高的要求，它要求通过法治手段把环境保护融入社会、经济发展的各个领域，在政府政策、计划、规划等宏观决策中充分考虑环境保护要求。正如《21世纪议程》所提出：“确保在各级决策和所有部门中将经济、社会和环境考虑结合起来”，并“通过适当的法律法规政策、文件和执行机制，来促进国家、州（省）和地方各级的环境与发展政策的结合”。 环境与发展综合决策标志着决策的科学化、民主化，而法治化是环境与发展综合决策科学化、民主化发展的必然要求。从当今中国的社会政治条件分析，环境与发展综合决策法治化的条件已经具备。由于政府决策是一个政治过程，环境与发展综合决策的实施很大程度上取决于执政党的政治意愿。江泽民总书记在1997年以来召开的数次中共中央人口、资源与环境座谈会上多次强调“建立有效的环境管理程序，使环境与发展综合决策科学化、规范化”，“建立和完善环境与发展综合决策制度”。同时，人民群众环境意识和民主意识的提高，也为中国环境与发展综合决策的法治推进奠定了广泛的社会基础。 依法治国、建设社会主义法治国家是当前中国政府的治国方略，通过法治的强制、倡导、规范作用，可以引导和规范政府决策者作出符合可持续发展要求的决策。现代法治意味着权限的法制性、内容的合法性和程序的法定性，具体地，中国环境与发展综合决策的法治推进应该立足于建立以下几个法律机制： ——法律倡导机制。中国1978年《宪法》首次规定：“国家保护和改善生产环境和生态环境，防治污染和其他公害，”从而将环境保护作为国家的一项基本职责。其后，中国制定和实施了一些关于合理开发、利用自然资源，以及保护、改善环境的法律，但这些法律存在着零星分散、等级低、权威差、约束力弱等问题，难以建立环境保护和社会、经济发展的强有力的联系。因此，有必要通过制定环境与发展综合决策的明确法律规定，为倡导环境与发展综合决策奠定法律基础。一些发达国家和地区的经验值得我们借鉴，如欧盟1993年通过的《欧洲联盟条约》规定将环境保护要求必须纳入其它共同体政策的界定和执行之中，1997年修订的《欧洲联盟条约》在将可持续发展作为欧盟环境政策目标和指导思想的同时，规定环境保护要求必须纳入到共同体政策和有关共同体行动之中，以增进可持续发展。 ——法律约束机制。按照中国现行的政府机构设置，环境保护部门与经济管理部门彼此独立，经济管理部门的决策缺乏与环境保护部门的通报与协商。虽然法律规定环境保护部门实施国家环境保护的统一监督管理，但由于缺乏体制上的有效约束，一些经济管理部门的决策者从各自局部利益出发，难免作出一些对环境不利的决策。解决这一矛盾，需要各部门通力合作，从更高层次和更大范围考虑部门政策的价值取向，达到环境与发展综合决策目标的最大化；另一方面，更需要从法律上建立有效的约束机制，使环境保护部门能够参与到各项对环境有影响的决策中，同时，使各部门的决策者能够按照法律规定的程序和内容，在决策过程中充分考虑决策的环境影响。 ——法律审查机制。自1969年美国《国家环境政策法》建立环境影响评价（EIA）制度以来，环境影响评价制度已经成为经济、社会发展与环境保护相互结合的主要工具。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》首次规定了中国的环境影响评价制度，但是中国环境影响评价制度的局限性也是很明显的，即将环境影响评价的范围仅适用于具体的建设项目，而不适用于政策、计划、规划等政府决策。从国外的经验来看，美国《国家环境政策法》规定任何对人类环境产生重要影响的立法建议、政策及联邦机构所要确定的重要行动都要进行环境影响评价，新西兰、荷兰、德国、法国、加拿大等国家也通过立法在不同程度上要求进行对政府决策进行了战略环境影响评价（SEA）。有必要在中国环境影响评价立法中，将环境影响评价的范围具体建设项目扩展到政府决策，通过战略环境影响评价这一工具，为环境与发展综合决策提供了制度保障。 ——法律监督机制。政府决策是国家权力的行使，必须受到法律的监督，完善的法律监督机制是环境与发展综合决策的有力保障。一方面，加强人大、司法与行政等政府部门对决策的法律监督作用，建立环境与发展综合决策的政府内部监督机制。结合中国现行的法律监督体制，应该加强各级人大及其常务委员会对政府决策的监督作用，国家检察机关和审判机关对各决策部门及其工作人员依法决策的司法监督，以及行政部门对各决策部门及其工作人员的内部行政监督。另一方面，增强决策的公开性和透明性，发挥社会公众对于环境与发展综合决策的社会监督作用，建立环境与发展综合决策的外部监督机制。可持续发展强调建立在社会公正基础之上的公众参与，其实质在于监督与制约政府与企业的行为。环境与发展综合决策的公众参与，特别是通过公众参与环境影响评价，可以提高决策的生态合理性和社会可接受性。 ——法律责任机制。通过建立环境与发展综合决策的行政首长法律责任机制，使决策者的权力能够与环境保护责任真正地结合。《中华人民共和国环境保护法》第十六条明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区内的环境质量负责，采取措施改善环境”，对各级、各部门政府行政首长因决策失误造成重大环境影响的，应该建立决策重大失误责任追究制度，使环境保护能够落实到各级、各部门的政府决策之中。

Considerations On Establishing Legal Mechanisms of Integrating Environmental Requirements Into Other Policies For Sustainable Development in China Ke Jian Research Institute of Environmental Law, Wuhan University Abstract: Integrating environmental requirements into other policies is an important tool to make sure the realization of sustainable development strategies. On the basis of analyzing the evolution of integrating thoughts, the article urges that it is a rational choice for China to integrate environmental requirements into other policies to realize the sustainable development strategies. Some specific suggestions of establishing legal mechanisms of integrating environmental requirements into other policies are finally put forward.

Key Words: Integrating Environmental Requirements into Other Policies, Sustainable Development, Legal Mechanisms

作者简介 柯坚，武汉大学环境法研究所副教授、环境资源法学博士生