环境法押金制度探析

刘长兴 （中南财经政法大学 武汉市430070）

摘要 环境法上的押金制度以环境保护为目标，其作用在于防止固体废弃物污染。一方面，它以国家环境管理权、公民的环境保护义务以及行政委托理论为基础，可以纳入环境法律制度的运作框架；另一方面，其灵活性和经济刺激性促进了个人行为的合理性，并能以较小的成本达到防止污染的目的，具有经济上的可行性。因此，在我国固体废弃物污染日益严重的情况下，应尽快建立押金制度。在具体构建上，需要解决押金制度的立法基础、模式以及适用范围、实施程序等诸多问题，应该在理论的指导下在实践中逐步完善。 关键词 环境法 押金制度 法理基础 经济合理性 作为法律对日益严重的环境问题的回应，环境法应运而生。在制度层面，环境法理论和实践中产生了种种独特的制度，如环境影响评价制度、污染权交易制度、押金制度等。其中押金制度在部分西方国家已经成为环境保护领域的重要法律制度，但我国环境法没有建立押金制度，环境法的理论研究中也较少涉及。从西方国家的实施效果来看，押金制度在防止和减少固体废物污染方面的作用十分明显。 在我国环境污染问题日益严重、固体废弃物大量出现并成为重要污染源的情况下，加强对环境法上押金制度的研究，建立完善的押金制度，对环境法理论体系的完善、环境法制建设和环境保护目标的实现都具有重要意义。

一、押金制度的基本内容

在环境法上，押金制度具有特定的含义，就是对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用，如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定的收集系统后达到了避免污染的目的，就把押金退回购买者。 依据环境法上的押金制度收取的押金不同于通常经济交往中的押金，在此将其称为环境押金。在展开对环境法上押金制度的具体讨论之前，为了确定押金制度的基本构架，并作为以后论述的基础，先将其基本要点简单归纳如下点： 第一，押金制度以保护环境为目的。日常生活中有很多物品，在使用后即完全丧失或只有极小的经济价值，因此容易被随意丢弃。但有些物品可能带来严重的环境污染。押金制度就是通过收取环境押金使随意丢弃某些废旧物品的行为将付出丧失押金的代价，从而以经济利益驱使使用者将废旧物品交回收集系统，再利用或集中处理后消除可能的污染或把污染降低到最低限度，达到保护环境的目的。 第二，由国家确定环境押金的收取。环境押金并不与一定的经济利益相对应，即交付押金并没有获得相应的经济对价，因此押金的交付不是平等的经济交换关系，而是国家作为公共利益的代表，强制实施的限制污染环境行为的手段。当然，国家实施押金制度的权限应当有一定的限制，依法确定其权限范围。 第三，以交回废旧物品为返还环境押金的条件。环境押金并不是保障经济利益的返还，而是保障对可能污染环境的废旧物品的回收。因此，只要将环境押金所保证的物品完整交回收集系统即可取回押金，而不要求物品的完好或保留使用价值。

二、押金制度的法理基础

（一）押金制度的性质

环境押金和押金制度的法律性质，要通过与普通押金及相关制度的比较进行分析。 通常意义上，押金是指抵押给他人作为某种义务之担保的一定数量的金钱。普通押金的收取方和交付方之间是平等的民事关系，与押金的收取和交付相关的权利义务是有关的民事合同的一部分内容，因此不构成独立的押金制度，而是民事合同制度的组成部分。因此，通常的押金是一定经济利益的对价，担保的是经济利益的返还。 前面已对环境法上押金制度的要点作出归纳，可以看出环境押金不同于普通的押金，其中最根本的一点是收取环境押金的对价不是特定的经济利益。押金制度的环境保护目的决定了环境押金与特定的环境利益相对应，亦即环境押金所担保的是环境利益的实现，收取环境押金是为了防止对环境的污染和破坏。所谓环境利益，从环境的工具价值的角度来理解，可以界定为人对环境具有的利用、使用等利益。依照环境论理学的观点，环境具有工具价值和内在价值，后者是不依赖于人的利用与否而存在的价值。承认环境的内在价值必然涉及到其与环境的工具价值的协调问题即人对环境的工具性利用到何种程度是合理的，何种程度的利用才不损害对环境的内在价值的尊重，这中间存在冲突。但至少在防止环境污染方面，环境的内在价值和工具价值是统一的。本文讨论的押金制度的作用也在于防止环境污染，因此，对环境利益一词即以上述工具价值性的理解为准，其内容包含了人类对环境具有的生态利益、人格利益等。 环境利益和经济利益的区别决定了环境押金及押金制度与普通的押金制度具有不同的法律性质。特定的经济利益通常可以直接归属于社会个体（自然人、法人或其他组织），具有私人性；而环境利益却表现出强烈的不可分性，即在更大程度上是一定范围内多数人的共同利益。按照经济学的分类，环境利益有典型的公共产品的特征。普通押金所担保的特定经济利益可以明确归于私人，在法律上可以归入私权利的保护范围，通过民法上的合同制度规范押金收取和交付双方的权利和义务，双方的关系是平等的民事法律关系。与之相比较，环境押金所担保的环境利益的特征决定它属于公共利益的范畴，其主体不易明确，这在法律上涉及公权力及其行使问题。也就是说，环境押金的收取方必须是能够代表公共利益、享有公权力的主体。在通常的法律制度设计和实践中，由国家（或者更具体到政府）来代表公共利益、行使公共管理职能，虽然这在理论和实践中还存在某些问题，但仍不失为最现实可行的方案。本文的讨论仍在国家代表公共利益、行使环境管理职能的框架下进行。这样，押金制度的一方是公权力主体，另一方是因为使用特定物品而须交付环境押金的社会个体，双方就不再处于平等地位，其权利（力）和义务就具有了强烈的公法性质，双方之间构成管理和被管理的纵向公法关系。 因此，虽然环境法押金制度借用了普通押金及其相关制度的概念、形式和运作机制，但从法律性质上讲，其主体、权力（利）义务内容和主体之间的关系已超出了民事法律的范畴，契合了环境法的公法性质。概言之，普通押金的收取和交付双方是平等的民事法律关系，其相关制度属于民事法律制度，而环境押金的收取和交付双方是公法性质的环境法律关系，具有命令——服从式的公法属性，押金制度属于环境法律制度。

（二）押金制度的基础：国家环境管理权及其界限

押金制度的公法属性体现在国家作为公权力主体的介入，其与普通押金制度的区别也正在于此，因此在一定意义上，国家环境管理权是构建环境法押金制度的基础，不引入国家环境管理权，环境法押金制度就无从建立和实施。但国家环境管理权的行使，必然影响社会个体的私权利，这种公权力和私权利的冲突反映了公共利益和私人利益的矛盾和冲突。公共利益和私人利益都是法律所要保护的对象，问题在于如何对二者进行平衡和协调，反映在法律上就是如何划定公权力和私权利的边界。在押金制度中，国家环境管理权体现为向具有潜在污染产品的使用者收取环境押金的权力，它应当有合理的基础和适当的界限。

1、国家环境管理权是建立押金制度的基础 国家环境管理权产生于国家的公共管理职能，指“国家环境管理职能部门依法行使的对环境保护工作的预测、决策、组织、指挥、监督等诸权力的总称”。 环境污染和破坏产生的原因复杂，影响范围广泛，而且往往具有不可预测性，污染或破坏后难以恢复，严重危害公共利益。因此，需要国家代表公共利益，发挥公共管理职能，采取有效措施防止或减少环境污染和破坏，在法律上赋予其管理环境事务的权力。 押金制度中，环境押金支付义务人支付押金并没有象普通押金一样获得对相应的经济利益的占有，而是对公共性的环境利益的保障，因此支付环境押金对个人来说没有相对应的直接利益，在一定意义上是一种单纯的义务承担。这就使个人自觉支付环境押金缺乏动力和制约，需要一定的强制力保证实施。国家环境管理权的公权力性质赋予了押金制度所需要的强制力。因此，国家环境管理权的合法存在和行使是押金制度赖以建立的基础。

2、押金制度中国家环境管理权的界限 押金制度中国家环境管理权的范围和界限，受其产生和存在的前提或基础的制约。这涉及社会结构变迁和公民的环境保护义务等理论。 首先，国家环境管理存在的直接基础是保护公共性环境利益的需要，因此，公共性环境利益的界限以及应当保护的程度构成了国家环境管理权本身的限制。即国家环境管理权的行使应当是保护公共性环境利益所必需的，其范围和界限不能超出公共性环境利益的界限。如前所述，环境利益往往表现出明显的公共性，但有时仍然可以明确归属于个人，更大程度上体现为私权利，例如特定居民的采光权，即可以说与公共利益无关。区分公共性和私人性的环境利益，应当考虑两个标准，一是影响的范围，二是环境影响的程度。具体到押金制度，国家行使环境管理权确定环境押金的收取必须考虑具有潜在污染产品可能造成污染的程度以及污染影响的范围的大小，合理界定收取环境押金的范围和标准。 其次，国家环境管理权的范围和界限要与公民的环境保护义务相适应。国家环境管理权的行使通常直接导致公民承担相应的义务，这种义务不能超过公民在客观上应当承担的环境保护义务的范围。即从公民的环境权利和义务角度，国家环境管理权也应当有一个客观的界限，这构成国家环境管理权的外在限制。公民环境保护义务的确定，有赖于一定的环境伦理和正义标准的明确，并受制于公众环境意识的强弱。但最基本的如环境责任原则、污染者负担原则已得到普遍的承认。具体到押金制度，如果某种物品的大量废弃会造成严重的环境污染，则通常可以认定该物品的使用者负有不得随意丢弃的义务，如随意丢弃则应承担污染所引起的损失和治理污染的费用。国家环境管理机关在这个范围和限度内进行管理，应该被认为是适当的。当然，具体实施的程度应该有具体的分析。 最后，国家环境管理权要受到公民基本权利的制约。国家环境管理权和公民环境保护义务都是维护环境利益，在这一点上二者是统一的，仅仅是观察问题的角度不同，但环境利益与公民的其他利益其中主要是经济利益存在冲突。国家环境管理权与公民的权利——在押金制度中主要是财产权利——也存在正面冲突。财产权利是公民的基本权利，法律必须在保护环境和维护公民财产权利之间进行平衡，在一定意义上是从维护公民财产权利的角度对国家环境管理权的范围和界限进行限定，不能容许滥用国家环境管理权侵犯公民的财产权利。这要在对环境利益和经济利益进行权衡的基础上，通过公正的立法程序对国家环境管理权进行明确的限定，在押金制度中即对环境押金的收取范围和标准进行限定，以维护基本的财产权利，明确国家环境管理权的界限。 总之，国家环境管理权的界限主要由以下因素决定：公共性环境利益的范围和需要保护程度、公民环境保护义务的范围、公民基本权利的制约以及环境权利受私法保护的程度。这几个方面是相互关联的，对其综合考察才能具体确定国家环境管理权的界限。押金制度中国家环境管理权的行使至少应当满足以下条件：第一，必须针对具有潜在污染产品的丢弃行为，这种行为将导致严重危害公共利益的污染。第二，管理的对象即环境押金的支付义务人对污染后果负有直接的责任，在法律上有通过适当途径避免污染的义务。第三，环境押金支付义务人支付的押金应当与可能的环境污染后果相适应，不能收取高额押金损害公民的财产权利。第四，污染的受害者不能通过民事侵权诉讼获得适当的救济，或者其代价过于高昂。主要表现在受害主体的不确定性。

（三）押金制度中的委托代理

押金制度的实施中，由国家环境管理机关直接对个人或组织收取和返还环境押金是不现实的，通常由具有潜在污染产品的生产商或经销商代为执行，从而形成国家环境管理机关与生产商或经销商之间的委托代理关系。 环境押金收取和返还的双向性使这种委托代理具有民事代理的形式。然而，押金制度中的委托代理本质上是国家环境管理权行使上的转移，而不是平等主体间民事权利的委托行使，因此不属于民事代理，在法律性质上应归于行政委托的范畴。 押金制度中环境押金的收取和返还通常有两种方法，一是法律直接规定生产或经销特定商品的组织或个人有收取、缴纳和返还环境押金的义务；二是环境管理机关以委托决定的形式委托特定组织施行，这通常用在环境押金的返还程序。前者与税法上的代扣代缴具有相同的特征，即由法律直接规定符合条件的组织或个人代行环境管理机关的部分职权，无须环境管理机关另行出具委托决定；但代为收取和返还押金的权力并不是直接授予该组织或个人，也并不赋予其行政主体资格，其行为的后果仍由环境管理机关承担，例如违法收取环境押金的行为仍应以环境管理机关为诉讼被告对环境押金支付者承担责任，因此本质上是行政委托。后者则具有行政委托的全部特征，属于典型的行政委托。 作为代行环境押金收取和返还权力的被委托人，通常对环境管理机关只负有义务。这种义务的基础可以归结为被委托人承担的环境保护义务，即普遍意义上的公民环境保护义务。而且由于被委托人向社会输送具有潜在污染产品的行为而使其环境保护义务加重。所以，押金制度中被委托人承担的义务不仅基于环境管理机关权力的强制性，也有其本身存在的原因。因此这种义务通常不能获得对价，这也使其区别于民事代理。

（四）押金制度的框架

分析至此，可以对环境法押金制度的法律的框架略加归纳，包括各主体之间的法律关系和保证押金制度实施的法律责任体系。 1、押金制度中的法律关系 环境法律关系是指环境法主体，根据环境法的规定，在参加与环境有关的社会经济活动过程中所形成的保护环境的权利义务关系。 押金制度的基本主体一方是行使环境管理权的国家，通常由国家环境管理机关来代表；另一方是具有潜在污染产品的使用者，包括公民个人和法人、其他组织。二者之间是环境管理法律关系。在押金制度中，双方之间构成押金制度的基本法律关系。 环境管理机关与代为收取和返还押金的组织和个人之间形成行政委托关系。其主要内容是被委托人的权利和义务，这要依据行政委托的相关理论确定。 被委托人和环境押金的交付义务人是直接进行环境押金的收取和返还的双方。在形式上，二者的关系与普通押金制度的双方当事人完全一致，而且环境押金也是随购买合同收取的，极易与普通押金相混淆。但基于押金制度的公法属性，被委托人仅是代环境管理机关行使职权，所以在正常执行押金制度的范围内，被委托人与环境押金的交付义务人并无实体意义上的法律关系。但在押金制度执行中有违法行为而且被委托人的责任不能依委托关系归由环境管理机关承担的情况下，二者之间也可能产生某种形式的法律关系。 2、押金制度的法律责任 环境违法行为承担责任的形式有民事责任、行政责任以及刑事责任，各种法律责任是环境法制度实施的最后保障，是各制度的有机组成部分。在押金制度中，基本的法律关系是环境管理关系，因此以环境行政制裁为主的行政责任是押金制度有效实施的基础，但押金制度中最常见、最具特色的是以丧失押金的形式的承担的民事责任。 押金制度的正常执行中，最后程序是环境押金交付者交回废旧物品换回押金。押金制度对普通押金的借鉴在于最后程序的制衡机制，即如不按规定交回废旧物品则丧失取回押金的权利。丧失的环境押金就成为交付者可能造成环境污染的行为的民事补偿，从而使个人的行为与其承担的义务相适应。这样，环境押金交付者就应当具有选择权，其不予交回废旧物品的行为不再是严格意义的违法行为，环境管理机关也不能强制其交回废旧的物品，否则将丧失建立押金制度的意义。押金制度通过环境押金的返还机制保证污染者付费原则和环境保护目的的实现。

三、押金制度的经济合理性

上述从法学理论角度的分析旨在表明，押金制度可以纳入环境法律制度的运作框架，成为环境法的一项具体制度，促进环境法目标和价值的实现。但这主要是说明了建立押金制度的可能性，并不能证明其必要性。例如，对于废旧物品可以直接收集或收购，而不一定是以押金来促使使用者交回。那么押金制度的优越性在哪里？下面以经济学的成本——效益分析说明押金制度相对于其他制度的效率价值。

1、个人行为的经济分析 这里讲的个人行为限于押金制度所涉及的范围之内，即个人处置其使用过的可能污染环境的废旧物品的行为。 对于已经丧失或只有极少经济价值的废旧物品，人们通常的做法是一丢了之。对可以自然分解、几乎不产生环境污染的物品，这种做法无可厚非，但对具有潜在污染的物品，随意丢弃会带来外部成本，即由物品使用者之外的人承担的因环境污染的不利后果。这在经济学上称为外部性，指“两个当事人缺乏任何相关经济交易的情况下，由一个当事人向另一当事人提供的物品束”。 其中对接受一方当事人不利的外部影响称为负外部性或外部不经济，个人丢弃具有潜在污染的物品即属于外部不经济。 解决外部不经济的方法是外部成本的内部化。对个人丢弃物品的行为，如果其丢弃的物品污染或可能污染环境，将污染环境的成本内部化的方法就是由行为人承担某种不利的后果，例如要求其支付一定数额金钱或给予其他处罚，即由本人承担或至少是部分承担其行为造成的不利后果，以遏制其损害社会和他人利益的行为。 但是，物品使用者在丢弃物品之前污染后果并不确定，如果将废旧物品交回处理系统集中处理，就可以用极小的代价避免污染，甚至可以通过再利用获利。因此，对物品使用者确定统一的金钱支付义务是不合理的，类似排污收费的制度显然不适合这种情况。 押金制度的灵活性在这里有明显的优势。在个人购买具有潜在污染的产品时收取一定数额的金钱作为押金，如果将使用过的物品随意丢弃，造成或可能造成环境污染，则没收环境押金补偿治理污染的费用或污染造成的损失；如果将废旧物品交回收集系统避免污染，则返还环境押金。这样，从个人的角度，其行为的成本由个人承担，可以保证其行为的合理性。

2、押金制度的经济分析 制度实施的目的是要达到一定的效果，而制度的运行是需要成本的。从经济分析的角度，一项制度的优劣就在于其是否以最小的成本获得最好的效果。在既定的条件下，押金制度的成本包括实施机关的执法成本、废旧物品的回收和处理的成本，而其收益表现在环境污染的减少。虽然我们认为花费一定的人力、财力防止或治理污染是完全值得的，但因为减轻环境污染的收益不能用经济价值衡量，所以很难对押金制度的成本和收益作直接的比较。押金制度的经济合理性体现在与其他防止废旧物品污染的制度的比较中。 首先，如果不辅以其他措施而直接要求特定物品的使用者将使用过的物品交回处理系统或以其他形式避免污染，则对物品使用者来说除了强制没有其他驱动力，这样的制度实施起来会产生巨大的强制成本，如督促、监控、处罚等都有成本开支。而且物品使用者也很容易避开执法者丢弃废旧物品，因此很难取得理想的防止或减少污染效果。 其次，如果由环境管理机关主动回收废弃的潜在污染产品，也存在几个方面的问题。一是从物品被丢弃到回收必定有时间差，其间可能已产生污染；二是被丢弃的物品是分散的，不可能达到高的回收率，遗漏的部分仍会产生污染；三是回收费用支出巨大。 因此，在防止废旧物品污染的可供选择的制度中，押金制度由于利用了押金的灵活性和经济刺激性，制度实施的成本相对较低而防止或减轻污染的效果最理想，从经济分析角度看是最具合理性的制度。

四、押金制度的构建

（一）押金制度的模式

从国内外的实践看，以保护环境为目的的押金制度或者说收取押金的做法（并不能称为制度的实践）有两种模式。 1、针对特定产品的押金制度 押金制度通过回收和处理具有潜在污染的产品防止环境污染，所以通常的押金制度是针对产品的，即由环境管理机关依法确认需要收取环境押金的产品范围和收取标准，由各级环境管理机关或其委托的组织向特定产品的销售者收取环境押金，使用者购买时支付的款项包括产品价款和环境押金，在使用后将产品交回特定的收集系统（专门的组织或经销厂商）换回押金，或者交回旧产品同时购买相同数量的新产品时仅支付价款，不再支付环境押金。废旧物品回收后统一集中处理，有利用价值的可以再次利用，从而避免或减少环境污染。其特点是针对特定产品，在一国管辖范围内适用统一的标准，有条件的可以建立全国统一的回收系统，因此在产品选择上有一定标准。 2、针对特定区域的押金制度 不同区域的环境质量标准有不同的要求，例如自然保护区和风景名胜区就应该保持更加清洁的环境，而且这些区域往往范围大，交通不便，已丢弃的物品回收十分困难，因此在这些区域丢弃物品应受到更加严格的限制，押金制度在这里也可以发挥作用。由法律直接赋予或环境管理机关依法委托特定区域的管理机构收取环境押金的权利，对带入这些区域的特定物品按一定的标准收取环境押金，将特定物品带出特定区域即可返还押金，而不要求交回废旧物品回收系统，否则不予退还押金。这种做法在某些风景区已有实践，可以较好地起到保护特定区域环境的目的，特别是对于防治白色污染有良好的效果。 上述两种模式虽然具体操作有区别，但基本原理是一样的。实践中应当建立这两种押金制度，充分发挥各自的作用。

（二）押金制度的具体内容

1、押金制度的适用范围 押金制度的适用范围主要指适用的产品范围。适用押金制度的产品应符合以下四个条件：第一，须是固体形态。押金制度中从收取押金到收回废旧物品返还押金有一个过程，在其间物品的形态不能产生变化，否则无法辨认回收。第二，具有潜在污染性。第三，使用后不具有或只具有很少的经济价值。第四，分散性。即产品的使用是分散的，一旦丢弃后不易收集。因此押金制度主要适用于个人消费领域，生产领域产生的废弃物因为相对集中而较易控制，一般不适用押金制度。 针对特定区域的押金制度还涉及适用的地域范围。地域范围的确定应考虑两个方面：一是对环境质量的特殊要求。只有对环境质量有特殊要求的区域才有必要建立押金制度。二是区域的封闭性。只有相对封闭的区域才能在人员和物品的进出上采取限制措施，开放性的区域无从建立区域性的押金制度。 2、收取环境押金的标准 确定环境押金的收取标准要考虑两个因素：一是可能产生的污染后果。一件物品可能带来的污染后果越严重，收取的环境押金应该越多。二是促使使用者交回物品所需要的经济刺激。促使使用者交回物品是收取押金的直接目的，因此押金的数额足以促使使用者交回使用后的物品即可。当然，同样的经济刺激对不同的人效果不同，要维持高的回收率需要较多的押金。 3、环境押金的收取 环境管理机关有保护环境的职权和职责，也是我国的环境执法机关。因此环境押金应当由各级环境管理机关或其委托的组织负责收取。 环境押金的最终承担者应当是特定物品的使用者，因为在物品使用之前流转的是物品的使用价值，而押金制度要限制的是物品丧失使用价值之后的丢弃行为，这是直接造成污染的行为，由物品的最终使用者承担环境押金才能达到预期效果。 但收取环境押金的环节不一定要在将特定物品销售给最终使用者时，因为最终的销售过于分散会增加收取环境押金的成本。环境押金可以在特定物品的生产者销售该物品或经销商进口时集中征收，并随物品的转售依次将押金负担向后转移，最终由使用者承担。如果物品无法实现销售，也可以交回收集系统换回押金。在针对特定区域的物品征收的押金，应在将物品带入特定区域时收取。而且按两种方式收取的押金目的并不完全一致，因此可以重复征收，分别返还。 4、环境押金的返还 押金制度要建立完善的废旧物品收集系统，接收已收取过押金的废旧物品，并负责返还押金。根据不同情况可以建立专门的回收系统或由原来的产品销售商代为回收，并与新物品的销售结合起来实现以旧换新而不再发生押金的交付和退还。 环境押金的返还有两个需要注意的问题：一是防止骗取押金，即以未交押金的物品换回押金或以同一物品重复换回押金。二是要严格返还条件，如果使用后的物品已经有本该回收的部分无法收回，则要根据其可能造成的污染没收部分或全部押金。 5、回收物品的处置 及时处置收回的废旧物品一方面可以防止物品重新流失而被骗取押金，更重要的是它是防治污染的关键。在回收物品的处置中，一要作好物品的集中，将回收的物品迅速、安全地运至处理地点，避免散失。二是进行科学的处理。将废旧物品分类后，有利用价值的要充分利用。无利用价值的采取加热分解、焚烧、填埋等方法进行处理，尽最大限度避免或减轻对环境造成污染。 6、环境押金的使用 从押金的收取到返还有一个时间差，而且押金制度不可能达到百分之百的回收率，因此环境管理机关可以获得一笔稳定的资金。在资金的利用上不能偏离环境保护的目的。第一，对因时间差而获取的资金，由于将来是要返还的，所以要在保证安全性的前提下营运增值，增值的部分可以用于支付废旧物品回收的开支和处理的费用。第二，对于未交回废旧物品而没收的环境押金，则要用于环境污染的治理，实现污染者负担原则。当然，这两项资金不一定能够截然分开，实践中应当在加强核算、分别利用的原则下，共同服务于环境保护的目的。