我国能源立法对新农村建设的影响

周玉华  刘程程 （东北林业大学 人文社会科学学院，黑龙江 哈尔滨 150040）

摘要：能源是国民经济发展的命脉，其供应的安全及污染的控制直接影响到我国全面建设小康社会的实现。我国是农业大国，没有农村的小康，就没有全社会的小康。当前，本届政府已正式提出了建设社会主义新农村战略，这对能源建设提出了新的、更高的要求，同时对我国的能源立法产生重要的影响。本文以此为切入点，在分析现行能源立法在推进新农村建设中存在的诸多问题的基础上，探讨如何进行完善，这在当今具有极为突出的现实意义。 关键词：能源立法 新农村建设 完善 能源是人类文明和社会进步的重要基础，是关系我国经济发展、社会稳定和国家安全的重大战略问题，也是实现可持续发展的根本保障。我国是一个农业大国，大约60%的人口是居住在广大农村地区的农民。农业的基础地位决定了它成为我国可持续发展的核心和关键。当前，我国正在全面推进社会主义新农村建设，全面建设小康社会，但这些目标的实现，都必须是在能源的依托下才能进行，对我国现行的能源立法产生重要影响。因此，完善我国的能源立法，保障新农村建设顺利进行，是我们当前立法工作的又一紧迫任务。

一、能源对保障我国新农村建设顺利实现的重要意义

（一）社会主义新农村建设内涵

建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，在中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称为《“十一五”规划纲要》）中，指出了“十一五”时期要高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，坚持统筹城乡经济社会的基本方略，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，积极稳妥地推进城镇化的同时，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进新农村建设。当前，要完善强化支农政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局。

（二）我国能源现状

“富煤、贫油、少气”、水力资源总量丰富，而人均能源资源总量相对不足是我国能源资源的现状。我国是能源生产和消费大国，能源生产总量和消费总量分别居世界第三位和第二位。能源需求总量不断增长，从2001年的13.5亿吨标准煤增加到2005年的22.2亿吨标准煤，增长了64.4%。能源结构不合理，主要以煤炭为主，中国2005年的煤炭消费量为21.4亿吨，占到能源消费总量的68.9%。能源供应相对问题的同时，浪费现象又极其严重，对能源的开发利用效率低，环境污染与破坏严重。石油等重要能源对外依赖性大，2003年中国的石油消费总量超过日本，位居世界第二位（仅次于美国），而2004年石油进口已经超出了1.2亿吨，能源安全问题尤为突出。

（三）在新农村建设中能源所起的重要意义

中国的农村能源问题是世界上独有的，对全国社会与经济发展具有特殊的重要性。目前，部分地区某些谷物单位面积直接和间接投入的能源已接近美国的水平，这意味着我国已进入高耗能农业时代。 当前，我国能源供需之间存在矛盾，总体来讲供不应求，正如温家宝总理在十届全国人大二次会议中指出，要保持经济平稳、较快发展，必须缓解当前能源、重要原材料和运输的供求矛盾。针对能源问题：一方面要增加煤炭、电力、油品生产；加强经济运行调节，促进煤、电、油运和重要原材料的供需衔接。另一方面，要坚持增产与节约并举，把节约放在优先位置。《“十一五”规划纲要》明确提出，到2010年，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低消耗20%，相当于一年节约三个大庆油田的产量 ，这是一个约束性的硬指标，对于保证我国能源安全和可持续发展目标的实现具有特殊意义。未来20年，我国将实行“保障供应、节能优先、结构优化、环境友好”的可持续能源发展战略。只有平衡农村与城市的能源需求，才能有效解决我国农村与城市争夺能源的矛盾。从实现小康社会的目标以及推进新农村建设的角度来看，解决农村能源问题同样是一项特殊重要而紧迫的任务。

二、我国现行能源立法在推进新农村建设中存在的问题

法律是一种以国家强制力来保证实施的社会规范。基于能源在我国新农村建设中所起到的至关重要的作用，以立法的形式对其加以明确规定，有助于保障新农村建设的顺利实现。而当前，我国的能源立法存在着诸多的问题，具体表现在如下几个方面：

（一）能源法体系不完善，实际可操作性差。 迄今为止，我国还没有一部全国统一的能源基本法律，也没有一部专门的农村能源方面的法律。一些关系到国计民生的主要能源领域的法律至今仍为空白，急待补充，如《石油法》、《天然气法》、《能源政策法》等等。另有一些能源法律法规不适应现实需要，应及早予以修订，否则，同样制约我国全面小康社会的实现。 另外，能源立法的条款规定原则性较强，实际操作性较差，能够具体化、量化的指标规定更是少之又少。就拿《可再生能源法》来讲，第6条规定：“国务院有关部门在各自的职责范围内负责相关可再生能源资源的调查，调查的结果报国务院能源主管部门汇总。”而对其“有关部门”到底应该指哪些部门没有以列举方式明文规定。第18条规定：“县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持”，但缺乏对此种支持具体的祥细的规定。再如《节约能源法》对节约能源、降低能耗及新能源和可再生能源等作出了综合性规定，但并末对其鼓励的内容、方式、程度、期限等作出具体规定。因此，此种条款相当大的程度上只能起到宣示性作用，法的实效不大。

（二）在具体内容的规定上，表现在如下几个方面： 1、在能源结构定位上，我国确立了“煤为基础、多元发展”的结构定位模式。“富煤、贫油、少气”为我国当前能源资源的具体国情。但总体来讲，能源资源“总量问题、结构失调、效率低下、污染严重、效益不佳”，而在这样一个情况下，我国长期的能源政策的基点确定为“保障供应、节能优先、结构多元、环境良好、市场推动。”根据十六届五中全会公报，“能源产业要强化节约和高效利用的政策导向，要坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，构筑稳定、经济、清洁的能源体系。”《“十一五”规划纲要》再次表述为：“坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展、优化生产和消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系。”并规定“有序发展煤炭、积极发展电力、加快发展石油、天然气、大力发展可再生能源”。而在2005年颁布的《可再生能源法》中第4条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域”，此规定在以煤为基础的前提下，有流之于形式之嫌。况且，笔者认为，能源来源“立足国内”也是对当前能源结构不合理的现状的一种默认。众所周知，以煤为主的能源结构，对环境保护工作尤为不利。因此，能源结构在法律上的定位存在问题。 2、在价格制度方面，能源价格统一政策、统一定价、手段单一。如现行的《电力法》中对电价、电费的相关规定，其一，电价管理体制遵循统一政策、统一定价、分级管理原则，强调行政主导；其二，规定电价的制定应合理补偿成本，合理确定收益，必须依法计入税金，确立电价的成本、利润和税金三大组成部分（当然应当区别用户特性）；其三，规定销售价通过划分分类电价和分时电价，使同一电力网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，实行相同电价的准则，其目的是体现公平原则。另外，还规定了电价电费的核定必须经过电价审批管理程序，以及任何单位和个人不得在法律、行政法规的规定之外加收其他费用等等。 请看上述内容之规定，可谓弊端重重。首先，市场经济体制下，电价的确定没有充分发挥市场的杠杆调节作用；其次，上述体现公平原则之条款规定，笔者认为，恰恰是体现最不公平之处。理由是：按同一电网、同一电压等级、同一用电类别来实行相同电价，其本身就没有考虑到广大农村生产力水平低下、经济承受能力低的特点。将落后地区与经济较为发达地区置于同一水平之上，本身就是不公平的体现；再说，多年来国家对经济发展较快的地区（尤其是城市）给予了特殊的“关爱”，财政的支持、政策的倾斜促进了当地经济的发展，也就是近些年来贫富差距悬殊、农村极度落后，才让国家加倍关注农村建设，实行粮食补贴、免征土地税等政策。而在能源的开发利用上，迄今为止，广大农村也没有与城市站在同一起跑线上。公平原则的含义似乎不应当包含这些内容，国际环境法“共同但有区别”的责任原则的确立同样充分地证明了这一点。 3、在节能制度方面，现行法律法规早已有相关规定，然而，收效甚微。能源需求总量不断增长，但利用率没有得到显著的提高，浪费能源现象极为严重，并且法律责任不明确。近几年来，我国能源空前紧张，煤荒、电荒、油荒等现象多次席卷中华大地。当前，我国正处于全面建设小康社会、推进社会主义新农村建设的伟大历史进程中，能源需求总量仍将不断增长，这对能源的供给形成了巨大的压力。另一方面，浪费能源的现象随处可见，我国于1997年通过的《节约能源法》中第21条规定：“单位应当按照合理用能的原则，加强能源管理，制定并组织实施本单位的节能技术措施，降低能耗。” 1995年颁布的《电力法》第34条规定：“供电企业和用户应当遵守国家有关规定，采取有效措施，做好安全用电、节约用电和计划用电工作。”然而，因为缺乏相应的责任追究机制的约束，浪费能源的行为得不到法律的严厉制裁，从而使浪费能源者从容地规避了这一法律上的义务。随着2004年《农业机械化促进法》的颁布实施，农业对能源的需求总量将持续增长，但此法并未明确规定推广能源利用率高、耗能少的农业机械。另外，我国主要能耗设备技术落后、装备陈旧，也导致了节能工作困难重重。虽然中国的GDP单耗在过去20年中下降了60%，但如果按照百万美元的能耗标准来与世界比较的话，还是比世界平均水平高3倍，比日本高9倍，比OECD国家高4倍（这个数字仅供参考，因为里面含有汇率的因素，假如我们的汇率上涨了10%，我们的能源利用效率按美元能耗来看自动就上升10%，所以汇率的因素也不得不考虑）。主要高能耗产品的能耗、单位产品的能耗仍然比国际水平高20%～60%。 因此，在节约能源上，我国还有很大的空间。 4、在能源的监督与管理制度方面，能源监督管理分散、混乱、薄弱，缺少一个级别较高的权威性监管部门，尤其是农村能源管理机构不健全。以《可再生能源法》为例，其第5条规定：“国务院有关部门在各自职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。”而第27条规定：“电力企业接受电力监管机构的检查和监督”。但我国能源监管机构的现状为，在1993年国务院机构改革中能源部被撤销之后，于2004年又成立了国家发改委能源局，其级别较低，属正局级机构，且又不是依据正式法律法规成立。因此，《可再生能源法》所规定的由国务院能源主管部门来对全国可再生能源的开发利用实施统一管理，实质上是弱化了这部法律的执行效力，《电力法》、《节约能源法》等多部法律同样存在着类似的情况。当前，我国与能源有关的监督开发工作职能被分散到国家发改委、国土资源部、水利部、建设部、农业部、电监会等多个部门中，这样难以避免的就是它们以自我利益为中心、各自为政，从而使能源法的立法目的最终得不到有效的实现。 5、在环境保护方面，能源立法对制止环境污染与破坏行为的法律约束力显得过于苍白。我国的能源结构决定了其所带来的环境污染与破坏问题相当严重，并日趋恶化。现在，我国虽然已把节约资源作为基本国策，大力发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，切实走新型工业化道路；环境保护亦早在上个世纪80年代就被确定为基本国策。然而，在能源的开发利用上，很明显，无法做到与环境保护同步而行。国家对能源生产和消费引起的环境问题在法律上给予了诸多的约束，如《大气污染防治法》第19条规定：“企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，减少大气污染物的产生。国家对严重污染大气环境的落后工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。”《电力法》第5条规定：“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术、减少有害物质排放，防治污染和其他公害”，其它如《煤炭法》、《清洁生产促进法》等法律亦有相关规定。然而，现实又是怎样的呢？我国能源结构以及经济发展水平的现状决定了法律在对能源与环境保护的协调共进上，只能起到有限的作用而已。在广大的农村地区，家庭燃柴和秸秆类生物质燃料对室内空气污染严重，颗粒悬浮物浓度过高；农业机械化的普及、乡镇企业的快速发展，给农村环境保护工作带来了难度，环境污染与破坏问题日趋严重。中国的二氧化碳排放量已居世界第二位，并且持续地快速增长，面临的国际性压力也不断增大。因此，如何有效地解决能源与环境保护之间存在的矛盾，是我国能源立法面临的又一大难题。

三、在推进新农村建设中完善我国能源立法的几点思考

“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”                       

——《韩非子·有度》

今后的一段时间内，我国仍以科学发展观统领经济发展全局，加快建设资源节约型、环境友好型社会，同时确立了“十一五”建设社会主义新农村的重大历史任务。全面建设小康社会和现代化建设，无疑对能源及能源立法提出了新的要求。针对上述能源立法存在的诸多问题，笔者认为，应该着重从以下几个方面考虑予以完善： （一）完善能源法体系，条款规定应增强其实际操作性 迄今为止，我国仍没有一部层级较高的能源基本法律，即使是2005年颁布的《可再生能源法》，其制定主体也只是全国人大常委会，况且它也不可能作为我国的能源基本法。法律具有相对的稳定性，而对能源开发、利用、监督、管理，变化性较大，相关的政策起到很大的作用。因此，在我国，由全国人大制定一部统一的《能源政策基本法》，还是相当必要的，尤其是关于农村能源问题，应独立成章，给予具体规定。在此法的统领之下，尽早完善《石油法》、《天然气法》等关乎能源安全的法律，对于不适应现实需要的法律，如《电力法》等应及早修订。我国现行的能源法律之所以实效很低，笔者认为，主要原因在于原则性条款泛滥，具体性和实践操作可行性太差。立法者似乎仅把法律的制定出台当成主要任务，而不去考虑法的执行状况，执法机关当然也愿意并非常轻松地根据法律而规避了其本应承担的义务与责任。因此，立法者所立之法必须详尽、明确，尤其是执行主体、内容、方式、程度、期限及责任追究等，必须做出明确规定。

（二）在具体内容上，主要应从以下几个方面予以完善

1、明确能源结构的法律定位。笔者认为，应该在颁布的统一的能源政策基本法律中对此给予科学的定位。无论是十六届五中全会公报，还是《“十一五”规划纲要》对能源结构或供应体系的规定，其约束力显然远不及在较高位阶的能源政策基本法律中的明文规定的法律效力，这在很大程度上体现出一个国家法治文明发展的高度。在表述上，“节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，优化生产与消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系”存在问题。笔者认为，应改为“节约优先，以国内能源资源为保障，充分开发和利用国际能源市场，致力于以煤、石油、天然气、水电以及其它可再生能源等多元发展，优化生产和消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系。”此种表述，其一，改变“立足国内”的能源发展理念，在尽可能保存国内能源资源的基础上，充分开发利用国际能源，这也符合我国的能源可持续发展战略；其二，“煤为基础”是我国国内能源结构的现状，而在法律中如此规定实为不妥，不利于改变以煤为能源结构主体的现状。应规定为“多种能源并进、共同发展。”这既充分考虑到广大农村能源生产与消费的国情，也是符合将来减少温室气体排放、承担《京都议定书》规定的义务与责任的发展趋势。 2、完善现行能源价格制度，在现行价格制度的基础之上，建立生活线价格和季节性价格制度。笔者认为，能源消费生活线价格是“以人为本”的基本人权理念在能源领域中的实现，主要是保证生活在贫困线以下经济极度困难的人们居住区能源消费（主要是电力）的基本需要，此价格应当低于或等于能源最低成本价格。而季节性价格制度的确立，主要是在考虑能源消费高峰期以及广大农村能源消费季节性变化较大因素。一般而言，夏季能源消费明显高于其他季节，农村夏季因农业生产，能源消费量巨大，这对我国经济贫困的广大农村造成了很大的压力，尤其在2004年《农业机械化促进法》颁布之后，农业机械的广泛推广对能源需求量将不断增加。因此，可以通过法律规定，农村在农业生产季节能源价格低于其它非生产时期；而经济发达的地区和城市在夏季用能高峰期，其生活用能价格则相应提高，从而使消费者有意识节约能源。对能源企业造成的损失，则应规定由国家财政补贴或降低税收等政策予以扶助。 3、强化责任追究机制，严厉制裁浪费能源的行为。通过降低税收、财政补贴及低息贷款等法律规定，促使消费者（包括单位和个人），尤其是农村能源消费者淘汰高耗能落后设备、选用低耗能先进设备以及提高节能技术措施等。我国早在1997年通过的《节约能源法》和其它一些法律中也有许多节能规定，然而，实践中的成效却不是很大，归根结底就是法的执行力太弱，相关的责任追究机制不完善导致。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”因此，必须在法律上建立健全责任追究机制，严厉制裁浪费能源行为，同时建立节能奖励机制，当然，这些规定必须明确，具有实际操作性。 4、健全相关的能源监督管理机制。运用法律手段最大的优点就在于其具有国家强制力，并以此来保证立法目的的实现。我国现行的相关法律对能源监督管理的规定不少，然而较为混乱、分散。因此，国务院组建能源部还是相当必要的，并且必须在能源政策基本法律中明确授权其对能源开发利用享有并行使统一的监督管理职权。同时，立法中如有“能源主管部门”或“有关部门”等规定，必须指明到底是哪些部门，否则法律制定得再完美，最终也只能是束之高阁而已。 5、能源立法有关环保要求的规定，必须与环保法律的规定相一致。环境保护是我国的基本国策之一，而我国的能源法律制度似乎是对这一基本国策的最大不敬之处。能源开发利用中对环境造成的损害，能源法律在其面前也只能望而兴叹。环保要求对能源立法施加的压力确实不小，但是在能源立法上，仍必须坚持与环保法律实现高度的一致。能源的开发利用必须严格遵守相关法律的规定，同时建立并完善能源立法关于污染物总量控制制度、许可证制度以及排污权交易制度的规定；严格执行能源开发利用中的各项环保指标的规定；对不适应环保发展的法律法规及时予以修订，增加“不欠新账，多还旧账”的法律原则和具体操作性条款的规定；完善责任制度，对违法而造成的环境污染与破坏行为依法给予严厉制裁，最终使能源开发利用与环境保护之间的矛盾得到弱化或根本解决，实现二者的协调。 上述对能源立法的完善之思考阐述了如此之多，还有一点也至关重要，良好的法律颁布出来，也具有了实际操作性，然而必须要让广大民众熟知法律才行。笔者认为，其可行之径为在中央一套这个收视率最高的频道开办一个现行法律宣传类的节目，每天用短暂的几十分钟对现行和即将颁布施行的法律法规给以详细介绍和解释。这样既能有效宣传法律，培养民众的法律意识，也能促进广大民众对执法机关的违法执法行为提出抗议，或者拿起法律武器来维护自己的合法权益。 四、结束语 我国的能源资源相对贫乏，能源安全对于社会主义新农村建设、全面建设小康社会以及建设资源节约型、环境友好型社会具有重要意义。反之，建设社会主义新农村、全面建设小康社会又对我国的能源安全产生重要影响。因此，在分析能源的重要作用和现行能源立法存在的诸多问题的基础上，探讨能源立法的完善方案，笔者认为，这并非是无的放矢，而是有着充分的理论依据和现实意义的。

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The Influence of Construction of New Socialism Countryside on the Energy Legislation in Our Country ZHOU Yuhua, LIU Chengcheng Abstract: The energy is lifelines of the national economic development, whose supply security and the pollution control has the direct influence on constructing moderately prosperous society in our country. Our country is a large agricultural nation. If the countryside couldn’t achieve the prospers, the entire society couldn’t achieve prospers either. Now, this government has officially proposed the strategy of constructing socialism new countryside, which has put forward newer and higher request to the energy construction, at the same time it has the important influence on the energy legislation in our country. From this view, the article analyzes the insufficiency existed in the present energy legislation, on this base, it has discussed the perfect measures, which has the prominent practical significance nowadays. Keywords: construction of new socialism countryside; energy legislation; perfect

作者简介： 周玉华，东北林业大学人文社会科学学院环境与资源保护法学专业教授、硕士研究生导师，研究方向：环境行政法学。E-mail:zhouyuhuaxinxiang@yahoo.com.cn.。 刘程程，东北林业大学05级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：环境行政法学。联系方式：150040东北林业大学456信箱，E-maillcc608@163.com.。