论我国能源立法应选择法典模式 张一粟 （中南财经政法大学 环境资源法研究所，武汉 430073） 摘要：能源问题是关系到国民经济发展、社会稳定和国家安全的重大战略问题，目前能源立法已经提上议事日程，而采取何种立法模式是首先必须解决的问题。在考察我国能源立法的基础上，作者运用形式理性和价值理性分析了我国目前能源立法的不足，最终提出我国应采取统一的法典化模式，并分析了这种模式的价值和能源法法典化的具体进路。 关键词：能源法 形式理性 价值理性 法典化 能源问题是关系到国民经济发展、社会稳定和国家安全的重大战略问题，而能源立法在解决能源问题过程中所发挥的重要作用也已取得社会共识。我国进行全面的能源立法已提到议事日程，专家起草组业已成立，可以说能源立法已迫在眉睫。 但目前存在的问题亦不容忽视，能源立法所要解决的首要问题即是其立法模式的选择。针对目前存在的关于能源立法模式的争论，在考察我国能源立法状况和借鉴国外立法经验的基础上指出，本文认为，我国应当采取制定能源法典的模式。 一、我国能源立法的嬗变 我国能源立法起步较晚，经过几十年的发展，我国已经形成了以煤炭为主体，电力为中心，石油天然气和可再生能源全面发展的能源供给格局，但作为规制这一格局的能源立法仍不完善。在新中国成立后很长一段时间内，能源问题是由能源政策与能源战略调整的。新中国成立后，我国的能源战略经历了“开源——效率——可持续发展”的变迁。 能源战略和能源政策虽然在能源体系中占据非常重要的地位，但这两种调控手段也具有一定的局限性。能源政策虽然内容丰富，形式多样，但其本身具有随意性、模糊性、试验性和易变性，且各政策之间可能缺乏逻辑联系从而造成抵触状态，同时由于缺乏国家强制力的保障，政策在调整能源问题上的作用是有限的。而能源战略作为国家的大政方针和能源立法的依据，具有长期性、全局性和目标性的特征，但其在执行力和保障力方面亦存在缺失。 正是在这种背景下，能源立法作为克服上述二者局限的重要性凸显，同时由于建设法治国家的需要，法律作为社会主要调控方式也逐渐成为政府认知，中国的能源立法在改革开放以后得到了很大发展。 在能源单行法制定之前，能源问题主要由行政法规、规章和地方性立法所构成。如1983年9月1日原水利电力部发布的《全国供用电规则》；1986年1月12日国务院发布的《节约能源管理暂行条例》；186年10月29日国务院发布的《民用核设施安全监督管理条例》；1987年9月15日国务院发布的《电力设施保护条例》。进入1990年代后，国家又相继颁布了《电力法》（1995年12月28日）、《煤炭法》（1996年8月29日）、《节约能源法》（1997年11月1日）和《可再生能源法》（2005年2月28日）等4部能源专门法，再加上20多部能源行政法规和大量的行政规章、地方性法规、规章，可以说我们已经初步建立了能源法制体系。 但亦不可否认，我国目前能源立法存在较大缺失，有学者分析了我国目前能源立法主要存在着结构性、内容型、配套性和协调性四大局限，笔者认为当属很好的归纳。 正基于此，笔者以为，我国在进行能源立法必须改变这种状况，而对于目前呼声甚高的仅制定能源基本法的观点，笔者持保留态度。基于如下将要分析的原因，笔者以为，只要在目前立法和研究的基础上，制定统一的能源法典才是能源立法的出路。 二、法典化的必要性——形式理性和价值理性的统一 （一）概述 提及法典化，论者或许认为是受到民法典制定的影响，对此笔者并不否认。笔者认为，立法采取何种模式，关键在于其背后能否找到坚实的理论、制度与价值支撑。 能源法是技术性极强的法律部门，学者一贯注重的也是对于各项具体制度的研究，而忽视对制度背后价值理论的探讨。对于“制度隐喻”的漠视，也即对于制度灵魂认知的缺失，常使我们的制度缺乏体系性。因此，探求和把握法的理念也是能源立法所必须面对的问题。 所谓法的理念，是指“对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求：从学术角度看，它是法及其适用的最高原理；从实践看，它是社会成员及立法、执法和司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。” 法律的最高理念是公平与正义，一切立法都要围绕这两个目的，而贯穿这些理念最直接的反应则是立法需具备理性，包括形式与实质两方面。具体到能源立法，即我们在进行能源立法时必须说明其能源法编撰的必要性，以及采取法典形式的可行性。 “理性化”是马克思·韦伯理论中的一个核心概念，韦伯将理性分为目的理性和价值理性。目的理性(purposively rational) “是透过对周围环境和他人之客体行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的之‘条件’或‘手段’”；而价值理性(value rational) “是透过有意识地坚信某些特定行为——伦理的、审美的、宗教的、或其它任何形式——之自身价值，无论于能否成功，纯由其信仰所决定的行动。”在不同的场合，韦伯又经常使用“形式理性”(formal rationality) 和“实质理性”(substantive rationality) 这种区分。大致而言，形式理性对应于目的理性，实质理性相当于价值理性。后来，霍克海姆发表《工具理性批判》(Horkheim,1974)，用“工具理性”，更加突出“目的理性”对手段的偏重和其实用性格，也更加凸显了工具理性与价值理性之间的对抗和紧张。 形式理性或曰工具理性最直观的反映是法典。大陆法系国家一直对立法的法典模式有着一种近乎崇拜的感情。法典化运动发生原因不仅仅来自自然法或者理性法理论的影响，法典本身对于体系化和逻辑性的追求以及这一目标在不同程度上的实现，不能不说是其魅力所在。除此之外，还具有更深层次的原因：原则上法律规范不可能单独存在，它总是存在于一个规范体系中。法律规定的内容也不可任意设定，因为它必须符合既定的法律规范体系中的法律逻辑“原理”。法典法的这些特征意味着它对于法律规范普遍性、全面性、客观性的更高程度的承诺。它以人类认识事物的一般规律来组织法律——即从—定的原则、概念出发，借助逻辑推理来认识理解法律，从而再次提高了法律的可接近性。 由此可见，法典的主要功能在于其体系化，克服分割立法的局限，以其稳定性为人们对法律产生一种预期。但同时也应注意，过度抽象的结果也往往导致法律的不可接近性，并有可能损害法律所追求的公平正义价值，韦伯所认为理性法的价值无涉（value free）显然已不能解决法律出现的这个悖论，这个时候并需要价值理性的调整。可以说，形式理性和价值理性是法典所必不可少的两个向度，将价值理性融入具有形式理性的法律制度中，从而使法律不仅体现为逻辑的一致性，并达成内在精神气质的一致。 （二）形式理性与价值理性之于能源立法 如果用形式理性和价值理性来评判我国现行能源立法，便可以发现其在很大程度上已沦为理性法的对立面，韦伯称之为“形式不理性”和“实质不理性”。如同在第一部分已经论述过的，我国能源立法存在着诸多缺失，而这些缺失基本可以划分为形式上和实质上的缺失。形式非合理性表现为能源法体系不完整，缺乏统一的指导性规则以及逻辑之间混乱，甚至出现各单行法内部或与其它法律之间的相互抵触，如我国虽然制定了《电力法》、《煤炭法》等四部能源单行法，但作为其指导性或者曰“母法”的能源基本法缺乏，这造成能源立法中缺乏统一的纲领与指导，部门分割严重；同时，石油天然气法和原子能法仍未制定出来，能源公用事业法也仍付之阙如；而实质非合理性则表现为部门利益法律化，加上配套立法滞后，立法本就过于原则的各能源单行法在遇到现实问题时往往屡屡碰壁；且各能源单行法相互之间由于缺乏立法上的协调，相互冲突和抵触的规定并不少见，此外，过于关注能源的开发利用而忽视对生态环境的保护以及未能契合中国加入WTO以后对于能源安全的要求。典型如《电力法》制定于政企不分时期，将电力企业的利益变为法律从而导致电力改革困难重重。这些问题显然是我们在进行能源立法时所必须解决的问题。 而法典显然是克服这些局限的最佳选择。 首先，采取统一的法典形式可以克服能源立法中出现的各单行法之间的内在价值冲突。由于法律制定不仅是立法机关单纯创制法律的工作，还涉及到执法、司法、守法、法制监督等法治诸环节，而法律运行的好坏的关键就在于法律规则本身的科学性和合理性。进一步说，规则科学与合理与否的判断标准无外乎形式上臻于完善，内在价值上和谐统一。法典由于其本身具有精简条文、保持规范连贯性和稳定性，避免法律规范之间的冲突等优势，将成为能源立法的不二选择。 其次，统一法典立法能够大大节约立法、执法和司法成本。在经济学中，与法律价值最为接近的是效用，追求效用极大是经济学认定人类选择决策的基础，是选择的最终目的，而效用的来源也不能脱离公平正义和财富极大两个范畴，这同样可以作为价值判断的基础，也是法律的两大目的。 对于立法来说，即是要优化组合立法资源，促使法律在保证公平正义的前提下达到运行终效用极大、成本极小。目前，《电力法》、《煤炭法》已经面临着修订，而石油天然气法和原子能法尚未制定出来，利用目前机遇修改旧法、制定新法，不仅能保持各能源单行法之间的协调，还能大大节约立法成本。由于统一立法消除了部门立法和单独立法造成的人为割裂和相互冲突，也将节约执法和司法的成本。 当然，在设计能源法典的结构时，一方面固然不能承认概念法学关于“法典体系的逻辑自足性”的观念，以免使法学陷入“逻辑崇拜”、“概念支配”之危险境地，但另一方面也不能否则体系本身就是逻辑演绎的结果。所以，在对能源法体系进行建构时，首先要考虑的是当今被大陆法系各国学说和立法所普遍采用和承认的概念构成和位阶结构之方法。 三、法典化的可能性——能源立法的具体路径 （一）能源立法的主要指导原则 除了我国《立法法》所明文规定的立法民主、科学和法制统一性等原则之外， 笔者认为，在能源立法中，保障能源安全、维护能源、经济和环境协调的可持续发展以及能源问题国际化是我们尤需把握的指导原则。 我国已经成为世界第二大能源生产和消费国，能源问题严峻是关系到我国国家安全的重大战略问题。因此，能源安全必须是我们能源立法的首要指导原则，甚至在某种程度上说，能源安全是我国能源法的“帝王原则”，其他诸多原则都可以被其所涵盖，或者成为其一个侧面。 目前，我国能源安全主要面临以下问题：能源需求持续增长对能源供给形成很大压力；资源相对短缺制约了能源产业发展；以煤为主的能源结构不利于环境保护；能源技术相对落后影响了能源供给能力的提高；国际能源市场变化对我国能源供应的影响较大等 。因此，我国必须重视能源多元化战略，积极开展技术创新，开发多种能源利用方式尤其是清洁能源，同时加强国际合作，促进能源、经济和环境保护的可持续发展。 （二）能源法法典化的具体进路 笔者认为，我国能源法典应采取“总—分”结构，总则相当于学者通常所称的能源基本法，分则由能源六大能源单行法和能源公用事业法所组成。 1、能源法总则 能源法总则的内容应该是我国能源法律体系中具有“龙头”作用、协调作用和核心地位、基础地位的综合性法律规范。它是对现行各能源单行法共通的原则的归纳，在未来的能源法典中对各能源分支法起指导性和统括性的作用。 作为基础性、综合性法律规范，能源法总则的内容应包含能源法立法目的、相关概念的解释、调整对象、基本原则、适用范围、授权条款等。具体来说，其范围应涵盖各种能源资源的勘探、研究、开发、生产、运输、贸易、消费、利用、节约、对外合作、能源安全与监督管理等诸多环节；应着重规定能源领域中的共通的、原则性的、长远性的关系，解决能源领域中的战略性、全局性、根本性的问题；应明确我国能源立法的指导思想、基本原则和基本制度，形成节约和综合利用能源、提高能源利用效率、保障能源安全与应急的法律规范；应确定能源发展规划的法律地位，建立能源监督管理的科学体制，突出对各具体能源领域法律制度的协调、能源与环境保护的协调、中央和地方的利益的协调；同时，还要明确公众参与在能源法中地位。 2、能源法分则 分则内容在体系上应涵盖各能源分支法，包括电力法、煤炭法、石油天然气法、节约能源法、可再生能源法及能源公共事业法，此外，有些国家还包含清洁能源法、能源税收、煤气、热力等法律制度。这些能源单行法按照类型可以划分为能源矿业法、能源利用法、能源公用事业法和能源替代法四类。因此，笔者建议能源法分则亦按此类型予以建构。 从分则的结构来说，每一章仍应采取“总——分”模式，将同一类型能源单行法共通的原则与制度剥离出来构成该章的总则。在各单行法内部，需要对该制度的具体内容加以规定，包括权属制度、政府规制制度、技术创新制度、能源安全制度、法律责任制度等等，各单行法内部根据其特性又有所差异。对此，鉴于主题所限，本文中不予以展开。 3、能源法典的篇章结构设计 根据能源各单行法的内在逻辑顺序，笔者认为我国未来能源法典的结构应大致如下：   第一篇 总 则   第二篇 能源矿业法     第一章 总 则     第二章 煤炭法     第三章 石油、天然气法     第四章 原子能法   第三篇 能源利用法     第一章 总 则     第二章 节约能源法     第三章 清洁能源法   第四篇 能源公用事业法     第一章 总 则     第二章 电力法     第三章 煤气、热力法   第五篇 能源替代法   第六篇 附则 四、能源立法中所应注意的几个问题 （一）立法机关及立法进度 根据《宪法》和《立法法》的相关规定，能源法作为国家基本法律制度，是处于与民事、刑事等法律制度同等地位的法律部门，同时也为体现能源法的重要性，笔者认为未来的能源法应该由全国人民代表大会制定。 至于立法进度，目前比较流行的一种观点是美国仅用四年时间即制定出了能源法，且获两院高票通过，因此中国也有理由在较短时间内通过。笔者认为这是一种误解。事实上，美国在1977年便成立了国家能源部，次年5月制定了《第二次能源规划》，10月即通过了《国家能源法》；1992年，美国又制定了新的《能源政策法》，2005年《国家能源政策法》是对其进行的全面修订。由此可见，美国能源立法实际上已经有近30年的历史，是在实践中逐步完善的。我国虽已有几部单行立法，但这些立法往往是部门立法的产物，存在诸多问题。虽说国外经验对我国能源立法将有所借鉴，但为制定一部符合我国国情、可操作性的法律，显然是不能一蹴而就的。 （二）能源法的法律性和可操作性 长期以来，我国用能源政策和能源战略来调整能源问题，忽视法律在能源规制中的优势和重要作用。在国内外形势的促进下，能源立法被提上议事日程。但必须看到，理论界尤其是法学界对能源法研究的薄弱可能会使未来能源法的法律性削弱，从而可能使能源法仅成为现行能源政策和战略的列举或者是国外经验的照搬，并能以协调能源法总则和分则之间的内在价值的协调。这就要求我们必须加强对能源法的研究，为能源立法提供坚实的理论支撑。 可操作性是能源法必须关注的另一个问题。我国立法长期以来一直难以摆脱“粗放性”弊端，制定出来的许多法律往往由于过于原则而难以适用。因此，在未来能源法中，应该将能够量化的尽量予以量化，厘清不同主体之间的权力（权利)/义务关系，明确法律责任。对于易变的或者短时期内难以制定的技术标准或者其它事项，可以采取授权立法，将其留于行政法规或规章来制定，但必须明确制定的期限，以防止推诿或拖延。 （三）对外国能源立法的借鉴 作为法制后发型国家，各国尤其能源立法先进国家的立法经验是不可多得的财富。由于美国的特殊地位，其2005年能源政策法将是我们的主要参照物。此外，法国、日本、德国的立法经验亦将对我国能源立法产生一定影响。但需要注意的是，在设计我国能源法的体系机构时，重要的是学习和分析法典的构造方法，而不应先验的认为某国立法或者某种模式在体系上具有绝对的、终极的优越地位，从而不考虑其体系构造方法的科学性，而只是简单的模仿其外部结构。 五、结语 科学完善的立法应当是我们永远的追求，引领世界能源立法的潮流是我们的期望，虽任重道远，但这应当是我们的目标。仓促立法与粗放立法是我们在能源立法时所必须避免的，在能源立法的时间安排上，同样应当避免的倾向是“立法大跃进”，否则，制定出来的法律可能不久即需修订，这显然有损法律的权威。因而，我们在立法过程中必须坚持科学和民主原则，深入调研、广泛借鉴，结合我国国情，鼓励专家立法与公众参与相结合，才能制定出高水平、高质量、经得起实践和历史检验的能源法。 China Energy Legislation Should Choose the Code Pattern ZHANG Yi-su （Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430060） Abstract: Energy problem is a significant strategy which relates to national economy development, social stability and country security. At present, energy legislation has put up agenda, but the legislation pattern is a premise to solve. On the basis of exploring our existing energy legislations, the author analyzes their shortages with the formal rational and value rational, concludes that our country’s energy legislation should codification, and eventually gives the specific ways to build the Energy Law Code. Key words: energy law; formal rationality; value rationality; codification 作者简介：张一粟（1983-），安徽颍上人，现为中南财经政法大学环境资源法研究所硕士研究生。