日本旅游资源环境法律政策研究* ¾¾ 以日本熊本县区域为例 廖柏明 （桂林电子科技大学 法律系，广西 桂林 541004） 摘要：从介绍日本旅游资源环境管理的区域制政策入手，以日本熊本县区域为例，分析日本旅游资源环境保护的法律政策问题，探讨如何运用法律、政策的手段，促进旅游资源合理开发利用，为我国实施可持续发展战略，完善旅游资源环境保护的法律与政策，提供借鉴及参考。 关键词：日本 旅游资源 区域环境 法律政策 日本对旅游资源的管理实行统一的、区域性的自然公园管理体系,经过50多年的发展，积累了丰富经验，创建了完整的管理体制，完善了旅游资源环境管理的法律与政策，与欧美国家相比，有其独到之处。而我国旅游资源环境管理还相对落后，实施的是分级、分块的管理体制，造成了管理部门分散、各自为政、难以形成合力等诸多弊病。学习借鉴日本经验，对我国健全完善旅游资源环境保护的法律与政策，有着重大的现实意义。 一、日本旅游资源管理体制   日本对旅游资源采取的是自然公园管理体制。日本的自然公园受环境部长和都、道、府、县长官直接授权设立,对自然公园内的资源环境的开发、利用等相关行为做相应的限制和规范，这样的公园制度就是所谓的“地域制”管理制度。目前，国内不少学者直译为“地域制”笔者认为：根据中日两国具体情况，称为“区域制”更为准确。 日本对自然公园体系实施的“区域制”管理制度是与日本复杂而高密度的土地利用相适应的，是与既具有原生性自然景观，又与因旅游开发而形成的二次自然风景地保护景观——村落等相适应的。 日本从行政级别上将自然公园分为三类，即国立公园、国定公园和县立公园。国立公园是在世界有一定影响，并代表日本特色的优秀自然景观，如有特色的海上景观。国定公园是在日本全国具有一定特色的自然公园。县立公园则是代表该县特色的自然公园。目前，日本现有国家公园28处、国定公园55处，以及超过300处的都道府县立自然公园，形本自然公园的网络体系，国家公园成为该体系的中心。笔者在日本熊本学习、工作时对此进行了深入地调研。下表是熊本区域自然公园分类的基本情况。 表1 日本熊本县区域自然公园分类表 区 分 个 数 面 积（ha） 自然公园 国立公园 2 681350 国定公园 2 16597 县立公园 7 70697 小 计 11 155644 资料来源：根据日本熊本县2000年环境白皮书翻译整理。 日本的区域管理制度与其他国家对自然公园实施的“建造物制”管理制度有所不同。然而作为在狭窄国土上居住着众多人口的日本，其国家公园的土地不可能全部作为公园专用。由于其中包括相当数量的私有土地，致使国家公园同时成为村落、住宅区和农林业等产业的聚集地，公园的设立者不完全拥有公园的管理权和土地的所有权。因此，在实施公园管理时，需要调整公园区域内的国民财产权和各类产业之间的关系，并不断寻求区域间的合作伙伴。这种管理是与自然公园内所住居民的生活和所运行产业等的调整、协调和整合同时进行的。因此这种管理体制难度更大，更需要加大力度。在这一方面，我国与日本比较接近。然而，我们实施的是多头分散管理体制。各部门政出多头，难以管理。 二、自然公园管理员和社区参与的政策 根据日本资源环境管理政策规定，日本自然公园的管理机构为非盈利的政府机构，其运转靠财政拨款。公园内的住宿、餐饮和娱乐等商业设施严格按规划建设，并通过特许商业经营处批准，由承租人经营。 在管理模式上，日本对旅游资源管理实行政府与民间合作运作的形式，推行公园管理员和社区参与的政策。政府部门要寻找良好的合作伙伴。合作伙伴主要有学术团体、社区和私人。各方履行和承担相互的责任和义务，积极主动地参与自然资源的保护工作，充分考虑人与自然资源和谐、环境友好的长远利益，各自做出贡献。 （一）自然公园管理员的政策 1957年，日本建立了自然公园管理员制度。任命了119名“国家公园管理员( ranger) ”。最初的公园管理员是根据自然保护事务所长，都、道、府、县长官及国家公园协会会长的推荐，受自然环境局长委托，担任国家、国定公园中清扫、事故防止、动植物保护等业务的自愿者。随着战后复兴的推进，国民生活不断改善，日本迎来了旅行大众化时代，到自然公园的旅游者数量剧增。自愿者的业务发展到限制高山植物的采集，指导露营地，还有登山装备、食品携带、景区美化、火灾预防等事项。1965年自愿者被更名为“自然公园管理员”。此后，业务内容又增加了对有关自然资源保护的提议、公共设施的毁损和垃圾等环境污染行为问题的处理通报等。至2002年,共有2976名自然公园管理员,在旅游资源环境管理、利用、开发保护中做了大量卓有成效的工作。 （二）社区参与的政策 自然公园的国家管理机关是环境省。其中，国立公园由环境省指定，由国家管理；国定公园由环境省指定，由所在区域的都、道、府、县管理。县立公园由县政府指定、管理。自然公园经营管理的基本政策是：政府实施管理权；经营形式多样化；社区积极参与三者有机结合，互相制约促进。 在经营方面，有的公园由政府出资建造有关设施，由经营者负责经营和维护，利益共享，政府从中获得一定股份；有的由经营者自行开发建设，上缴管理费或利税；有的采取基金会的形式，向社会募集资金，用于自然保护和公益事业等。任何形式的经营都要求经营者必须签订风景保护协议，履行一定的义务。如积极采取措施严格保护生态环境、向社区特别是学生进行生态环境教育、提高当地社区居民生态环境保护意识等。 在促进社区参与方面，通过组织观花会、观鸟会、讨论讲座等不同形式，引导社区的公众参与，提高公众保护意识。开发建设项目的类型及其可行性必须有社区代表参与讨论决策（参见表2）。 表2 2000年熊本县经社区参与讨论决策的自然公园开发利用情况表 单位：项 类别 国 立 国 定 县 立 合计 公园名 九重阿苏 天草云仙 耶马日田 九州中央 金峰山小岱山 三角大矢野海道 芦北海岸 矢部周边 五木五家庄 奥球磨 保护区分 特别 普通 特别 普通 特别 普通 特别 普通 特别 普通 特别 普通 特别 普通 特别 普通 特别 普通 普通 新增建筑 35 13 16 3 10 3 10 4 1 1 4 8 2 3 1 114 水面填埋 4 1 5 采伐竹木 1 1 2 采土采石 3 1 2 2 8 设置广告 12 6 2 1 21 变更土地 4 1 3 1 1 1 2 13 变更色彩 1 1 合计 53 23 19 7 12 0 3 0 11 8 1 5 4 8 3 4 0 1 2 164 资料来源：根据日本熊本县2000年环境白皮书翻译整理 上述可见，日本实行以政府为主导，辅之民间合作运作。实行公园管理员制度，加之社区参与有机结合。与此相比，我国个人及社区公众参与的程度还相当低，各主体难以形成合力。旅游资源环境保护矛盾日渐突出。在日本，社区有权监督经营管理者对生态资源和生态环境保护的实施情况。这样，在一定程度上可制约和防止经营者的武断决策、盲目开发及片面追求短期经济效益的行为，从而避免造成的对环境和资源的破坏。 三、日本完善的旅游资源环境保护法律法规体系   日本在旅游法制建设方面已自成体系，早在1963年就制定了《旅游基本法》。在立法活动中，日本注重充分考虑旅游者的重要性，在单项法规和基本法中对旅游者的权利、义务及保护措施都做了比较详尽的规定。二战后，为了振兴本国经济，率先提出“观光立国”的口号。半个世纪以来，日本注意结合本国国情并积极吸收外国经验，逐步形成了一套以旅游基本法为基础、以多项旅游专项法规为主体、以大量相关法规为补充的相对完整的旅游法规体系。其中与自然公园联系紧密的是旅游资源相关法规体系，如自然公园法、国立公园法等。表3是该国旅游资源相关法律的名目与立法时间，从中可窥其旅游法律法规体系之一斑。 表3 日本旅游资源环境保护相关法律 法 律 名 称 立法时间 国立公园法 1931年 自然公园法 1957年 自然环境保全法 1972年 森林法 1951年 文化财产保护法 1950年 博物馆法 1951年 关于保护古都历史风情的特别措施法 1966年 关于利用地区传统技艺举办庆祝活动振兴旅游及特定地区工商业法 1992年 节庆法 1992年 温泉法 1948年 防止水质污染法 1970年 资料来源：根据2002年出版《日本六法》等翻译整理 根据日本国家法律，各都、道、府、县还针对本地区的情况，制定了条例。更据有操作性。同样以熊本县为实例，如表4所示： 表4 日本旅游资源环境保护相关法律与熊本县区域旅游资源保护相关实施条例对照表 国 家 法 律 熊 本 县 条 例 自然环境保护法 熊本县自然环境保护条例 文化财产保护法 文化振兴基本条例熊本县文化财产保护条例 户外广告物法 熊本县户外广告物条例 自然公园法 熊本县自然保护条例 熊本县都市公园条例 熊本县环境美化条例 濒临灭绝野生动植物物种保护法 熊本县稀少野生动植物物种保护条例 鸟类保护及狩猎法 熊本县景观条例 资料来源：根据日本熊本县2000年环境白皮书翻译整理 由上可见，日本旅游资源环境保护法律涉及面比较广泛，各都、道、府、县还制定了地方法规、条例。我国旅游资源环境保护法律涉及面较窄，不够完善，地方法规、条例的制定还刚刚开始，导致了执法时难以操作，法律依据不足。 四、日本旅游资源环境保护立法的主要特点 （一）注重旅游资源环境的管理保护和立法建设   日本政府对旅游资源、旅游环境实施管理、保护的体制完善、法律完备，并且具有较高的效率和良好的效果。政府的环境厅、农林水产省、建设省、国土厅、文化厅等部门及其派出机构负责旅游相关政策的制定、执行及旅游资源的开发、管理和环境保护。为了掌握全日本的自然环境及其变化，日本环境厅已经进行了六次全国范围的“自然环境保全基础调查”，被称为“绿色人口普查”，每次普查结果都对旅游相关行政管理产生了很大的影响。在协调旅游开发与资源环境保护的关系方面,《观光基本法》、《国土利用规划法》、《环境基本法》、《自然公园法》、《都市公园法》、《自然环境保全法》、《文化财产保护法》、《古都保护法》、《森林法》、《以维护城市景观为目的的树木保存法》、《鸟兽保护法》、《温泉法》、《海岸法》、《都市计划法》、《生产绿地法》、《市民农园整备促进法》、《农地法》和各都、道、府、县的《自然保护条例》等法律、法规发挥着重要的保证作用。 （二）立法体系完整、涉及面广、操作性强 日本的旅游业非常发达，为了加强对旅游业发展的指导和管理，日本相继制定了许多旅游法规，目前已经形成了完整的旅游法规体系。这一体系是以旅游基本法为基础，以旅游专门法规为主体，以旅游相关法规为补充构成的。 1．1963年发布的《旅游基本法》，被称为“旅游法规的母法”或者“旅游行政管理的宪法”，是所有旅游法规的依据。《旅游基本法》规定了日本旅游业发展的基本方针、旅游基础设施的建设和旅游业发展所要采取的措施，以及旅游资源的开发与保护的重大原则等。 2．旅游的专门法规主要包括为规范旅游业发展而专门制定的法律和法规。这些法规有对旅游业有关领域的行业范围、经营活动、行为准则等做出了严格具体的规定，甚至有的法规还专门针对某个组织而设立，其主要作用是保护旅游资源有序、合理地利用开发。 3．旅游的相关法规则是从不同角度对与旅游业发展有关的领域做出的规定。由于旅游产业具有较强的综合性和关联带动作用，故其涉及的相关行业、领域较为广泛，其法律法规涉及的范围也较广。例如，涉及旅游资源保护的《文化财产保护法》，涉及旅游资源开发的《国土利用计划法》、《城市规划法》等方面的许多法规。   日本旅游方面出台的法律，很多都随后配以施行规则和施行令等实施细则,。也就是说，由法律规定内容，由规则做出解释，由施行令规定具体作法。如“旅馆业法”，则伴有“旅馆业法施行令”和“旅馆业法施行规则”等等。通过相应的施行规则和施行令，进一步增强了法律的可操作性。   （三）立法的针对性强并不断得到完善 首先，从日本旅游法规的制定顺序可以看出日本旅游业发展的轨迹。漫长的战争使日本原有的许多基础设施和旅游服务设施受到严重破坏。战后初期，日本各地生存环境恶劣，卫生条件极差，社会风气不良，许多地方疾病流行，娼妓泛滥，社会秩序混乱。为此，1950年以前制定法规的重点是恢复正常的秩序，整顿环境，改善公共卫生条件，防止疾病流行，整顿社会风气等。这期间有《食品卫生法》、《旅馆业法》、《色情营业取缔法》等先后出台。到了20世纪50年代，涉及旅游方面的法规主要是相关行业的基本法，它为旅游业的发展奠定了法规基础，如《文化财产保护法》、《森林法》、《博物馆法》、《自然公园法》、《国土综合开发法》、《公路法》等。 从总体上看，在20世纪60年代以后，日本更重视旅游资源开发和保护方面法规的制定，于是《自然公园法》、《城市公园法》、《河川法》、《自然环境保护法》、《国土利用计划法》等相继出台。20世纪80年代以后日本出台的旅游相关法律法规相对要少得多，其重点放在旅游区建设和旅游促销等方面，同时对原有的一些法律法规进行了修订和完善。 五、日本对中国的影响与启示 1978年以来，我国经济的快速发展自然推动了国内旅游业的突飞猛进，旅游经济获得了前所未有的释放和发展，出行的游客在短短十年间增长了数十倍，巨大的利好同时也给旅游资源带来了必然的损害，原有的旅游资源管理政策、体制也就无法适应新的形势，解决不了新的问题。可以说，中国旅游业的今天就是日本的昨天。因此，日本模式是一个很好的研究范本。 同日本一样，中国人多地少。因此，旅游业的兴旺同样会导致过量的人口对有限的土地资源和旅游资源的过度消耗，并造成严重的损害。缺乏约束的利益驱动、过度的商业化和市场化趋势，以及政府管理手段的落后和国家法律法规的缺失，直接导致了包括国家风景名胜资源在内的公共资源受到大规模的侵掠和破坏，近年来这一趋势非但没有得到有效遏制，而且呈进一步扩大之势。借鉴日本的经验、教训，综上所述，笔者认为，要研究重视以下几方面的问题： （一）协调好各方利益 如何协调各方利益分配关系，确保国家政府、社会、个人利益的和谐，实现可持续发展，是我们面临的紧迫课题。我国旅游开发的主要形式之一就是政府发包给私人，或者通过实现国有企业如旅游公司、公园实行垄断经营。因此，旅游收益主要由少部分承包商和垄断商所掌握，政府也成为主要的受益者。这样的利益分配模式，忽视了大多数旅游资源地带的原住民，造成了一种尴尬的局面：旅游事业越来越兴旺，但是景区群众的收入却得不到相应的增长。平民百姓对旅游资源的开发和保护由于事不关己而漠不关心，甚至导致景区与周边农民、企业的矛盾，造成群体性上访事件，影响社会和谐稳定。通常人们只是因为旅游业带来的人流和物流增加而从事一些低附加值的服务业，如餐饮、旅游工艺品销售等，这就形成一个恶性循环。旅游资源因为利益分配不合理的格局而漠视了可持续、和谐发展的社会目标，而个人因为对利益的追求从事低附加值的行业也对旅游资源有一定的损害作用，例如餐饮、住宿等不利于环境的保护。日本的做法有借鉴意义，日本通过明确土地所有权、管理权、产业经营权，以及个人权利、社会公益权益、区域地方利益等，使得各方都有权利管理旅游资源，但又避免政出多门、互相争利及推诿的现象。因为权力格局不是我们分级、分块的无序状况，而是各个权利方都有权维护自己的利益，大家都有义务和责任确保他方的利益，个人利益通过合理的所有权、产权以及区域利益而得到合理的满足，从而促进社会的协调发展。 （二）政府与民间和谐互动 政府单一管理的体制无法适应蓬勃发展的旅游市场的需要。在我国经济建设中，政府一直作为第一生产力在推动社会的经济发展和财富创造。这种社会发展的方式受到越来越多的质疑，也遇到越来越多的问题。尤其是在旅游方面，我国政府多处于一味追求旅游发展的盲目阶段，因此，所关心的只是经济利益。通常，政府采用发包给私人、国有控股等形式发展旅游，这样的做法对旅游收入起到了吹糠见米、立竿见影的效果，但是，其副作用也是显而易见的。资源的过度利用、环境保护措施和制度的缺失，使得旅游资源的开发和利用近似于竭泽而渔，甚至是杀鸡取卵，超过了其自身的承载能力。这与日本当初的旅游业发展状况十分相似。而日本采取的是区域制管理、分解政府单一权力的方式，让旅游资源的开发、利用、发展、建设和扩建不再是政府第一生产力，而是呈现出动员社会力量的多元化格局。首先，在政府方面，中央政府与地方政府形成了一个科学分工、制约管理的方式；其次，积极鼓励社会团体加入，政府的环保部门与民间环保组织和其他社会团体，如学术、教育机构、宗教团体都在旅游资源的开发和利用上享有一定的权利、义务；最后，私人产业者、土地所有权人也参与到与政府、各种社会团体互动的旅游管理事业中来，从而营造出旅游资源的开发不单单为谋求某方面的利益，而是为促进全社会的和谐发展的良好气氛。同时也有效地减少旅游开发中的短期行为，使盲目追求经济利益的冲动通过各方面的权力加以制衡而逐渐趋于科学和合理化。 （三）加强立法执法工作 要加强立法和执法方面的工作，用法律、政策的手段，促进资源合理开发利用。发展循环经济，实施可持续发展战略。由于《中华人民共和国旅游法》尚未出台，目前，我国在对现有的国家风景名胜区管理中存在着复杂的职能和利益关系的交叉。《国家风景名胜区管理条例》、《旅行社管理条例》及相关旅游法规中对国家风景名胜区的各类资源分别由相对应的职能部门管理，一些职能部门从中央到地方形成完整的垂直序列，如工商、土地、公安、林业、建设、宗教等单位，各自依据部门法规和部门政策对国家风景名胜区的各类资源进行管理，形成“条”的组织格局。同时，地方政府在景区内设立了管理机构，形成了横向的“块”的序列，在人事、权力、投资等各方面由地方政府主管，在经营开发中又出现了一些赢利性的企业组织。由于投资方的差异使这些以旅游为主营业务的企业与上述条块体制的部门和行业有着交叉复杂的关系，这是中国现阶段国家风景名胜资源管理必须面对的现实。因此，如何借鉴日本区域制管理的经验，形成具有中国特色的旅游资源特别是国家级风景名胜区管理制度，加强立法执法方面的工作，是我们当前必须面对的重要课题。比如，我们在开发建设过程中，如何通过立法执法来有效地规范经营者的开发行为，确保所有的投资项目都符合市场需求和生态保护要求，并具有较深厚的文化含量？我们在自己遵守生态规则的同时，又如何规范游客的行为，增强其生态意识？日本有完善的法律为保障，有强大的经济为支撑，有整体较高的国民素质为基础。但事实是，国民生态意识也不是与生俱来的。只要我们以科学发展观为指导，认真实施可持续发展战略，注重学习借鉴国外发达国家的先进经验，结合自身国情和特点，进一步加大环保力度，提高环保意识，加强旅游资源环境保护的法治建设，我国旅游资源环境保护的各项工作将迈上新的台阶。 参考文献： 1．[日] 星野英一 松尾浩也.判例六法[M].有斐阁出版社 2000.260. 2．郑国全 日本生态旅游研究综述[J].浙江林学院学报 2005 .22 (4) 3．[日] 藤田康幸.インターネット法律事典[M.]2001.220. 4．李明阳 旅游资源管理立法与旅游业可持续发展[C].中国法学会环境资源法学会年会论文. 2002. 5．曹明德. 日本环境侵权法的发展[J].现代法学2001.6 6．乌恩，金波，蔡运龙 日本对旅游资源的开发和管理[J].人文地理2002.6 7．[日] 熊本县 环境白书 [M].2003 作者简介： 廖柏明, 桂林电子科技大学法律系副教授，硕士生导师，留日归国学者。通讯地址：541004广西桂林市金鸡路1号。