和谐社会视野下的环境突发事件应急管理体制初探 ——由松花江水污染事件引发的思考

吴 彦 （河海大学 法律系，江苏 南京 210098）

摘要：日益频发的环境突发事件成为我国建设“和谐社会”一大障碍。本文以和谐社会建设理论为视野，阐述了环境突发事件应急管理的含义，在此基础上审视了我国的立法现状，并分析了我国环境应急管理的缺陷，进而加以合理的制度设计，以期有助于提高政府环境突发事件应急管理能力，确保和谐社会的实现。 关键词：和谐社会 环境突发事件 应急管理 松花江水污染 构建和谐社会是一个长期渐进的过程，政府作为构建和谐社会的主体，承担着主要的责任。在环境事故频发的今天，是否具有很强的事故应急管理能力是衡量一个政府能否构建起和谐社会的重要标准。从松花江水污染环境事件可以看出，当前我国政府环境突发事件应急管理体制还存在诸多缺陷。因此，必须加强政府环境突发事件管理的理论研究，完善国家环境公共应急法制体系与组织体系，建立良好的应急管理信息交流机制，以确保环境突发事件应急管理能力的全面提高，从而为构建和谐社会奠定坚实的基础。

一、和谐社会理论的提出及其对建立环境突发事件应急管理体制的内在要求

中国共产党十六届四中全会，确定在中国“促进社会公平和正义”，建立社会主义“和谐社会”的目标。 我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。“和谐社会”这一概念的提出既是时代发展的客观要求，也是时代发展的必然趋势；既有丰富的理论意义，又有十分重要的战略意义。 在理论上，这是我国执政党自实行社会主义市场经济——建设社会主义法治国家——全面建设小康社会之后提出的又一个具有历史和现实意义的战略决策。在战略意义上，“和谐”这一颇具东方智慧的词语进入了中国执政党的重要文件，成为重要的执政理念。同时，“和谐”将对政府公共管理乃至社会生活的诸多方面产生潜移默化的影响。 “和谐”这一中国式的传统人文精神有望在构建和谐社会的伟大实践中得到淋漓尽致的彰显和实践。人与自然的和谐、人与人的和谐、人与社会的和谐以及政治局面的安定和谐等“和谐社会”理想正在变为美好的现实。政府是构建和谐社会的主体，承担着最主要的责任。和谐社会首先是人本社会，是尊重权利、崇尚人文关怀的人本社会。对于一个社会和这个社会的每一个成员而言，环境及生态又构成其生存的最重要条件之一。 近年来，我国频发重大环境事故。2004年3月，四川沱江发生因川化技改项目违规生产造成的严重污染事故，由于水质严重污染，内江、简阳、资阳三地城乡自来水公司停止取水和供水。去年11月，中石油吉林化工公司双苯厂爆炸事故，导致100吨左右的强致癌物质苯、硝基苯流入河中。受污染的流域包括黑龙江省境内的松花江约700公里，也影响了俄罗斯的阿修尔河（即我国称黑龙江）流域。 因此，此次事故是重特大环境污染事故，而且涉及他国利益，具有国际环境争端的性质。重大环境事故频发是我国目前经济社会生活中一个特点，很多行为对公共安全乃至社会秩序社会造成了严重的威胁，却没有引起人们的足够警惕。各种危机的频繁出现，给和谐社会的建设带来前所未有的挑战。和谐社会并不是完全消除了社会矛盾和利益冲突的社会，而是一个通过一定的方式和手段能够将社会矛盾和冲突调控在合理限度内，从而使人与人、人与自然之间能够和谐相处的社会。 “凡事预则立，不预则废”。实践证明，健全政府环境突发事件的应急管理体制有利于最大限度地避免或减少危及生态环境事件的发生、有利于保障人民生产生活的安全。如何高效有序地应对突发的重大环境突发事件，是对每一个政府的能力乃至权威的挑战和考验。就政府而言，应当有条不紊而又高效地启动并运转应急管理程序，健全应急处理机制，制订并实施危机管理方案。建立环境突发事件的政府应急管理体制是构建和谐社会的重要保证。

二、环境突发事件应急管理的内涵及我国的立法现状

（一）环境突发事件应急管理的内涵

应急的概念是对应于特重大事故灾害的危机问题提出的。危机是指对公共安全、社会稳定、国家政权有较大影响的突发事件或状态。从学术角度来讲，众多的学术观点中最为准确地反映危机这个概念内涵的是美国学者罗森豪尔特的定义：“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。” 中国行政管理学会课题组认为,所谓政府应急管理,就是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程,主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件,最大限度地减少突发事件的负面影响。美国环境体制研究机构（ESRI）认为,应急管理涉及一系列的行动，联邦政府、州政府和地方政府都有责任进行应急管理。 如何提升政府和社会的应急管理能力，是一项迫在眉睫的课题。在很大程度上，应急管理已经成为政府公共管理的一项重要职能，也是对政府提高构建和谐社会能力的重大考验。 在人们所遇见的危机中，有的由自然灾害（如地震、干旱等）所造成，有的由社会原因所导致（如社会动乱、恐怖活动等）。但不管是自然灾害还是由社会原因所致的危机事件，其性质可以分为两类：一类是具体行为规范、标准操作不当和自然灾害所造成的危机，如煤矿瓦斯爆炸事件、食物中毒事件等。这类危机通过一般性的危机管理之后，不会造成致命性的社会危机； 一类是由于基本价值观念或社会制度基本结构发生剧变的危机，如苏联1989年解体事件、美国“911” 事件等。这类危机无法在常态的社会管理下得到消解，只能依赖于非常态的社会管理体制。而这些危机事件的诱因大都是来自潜在的各种社会矛盾与社会问题积聚激化后的表现形式，对于构建和谐社会是一种长期的、潜在的威胁。显然，本文所探讨的环境突发事件的应急管理应属前者范畴。 松花江污染事件融合了危机的多种表现形态。松花江发生重大水污染事件后，吉林、黑龙江省人民政府启动了突发性环境危机管理应急预案，采取措施从一定程度上缓解了前所未有的公共危机。松花江是一条国际河流，在和黑龙江汇合后，流经俄罗斯哈巴罗夫斯克市以及共青城，最终归于大海。实际上，关注松花江污染事件的除了俄罗斯，还有包括世界野生动物保护基金等国际性机构。因为两国毗邻的地区，也是东北虎、麝香鹿、雪豹以及熊最重要的栖息地。一旦松花江不能在汇入黑龙江（阿穆尔河）之前水质恢复正常，可能将面临复杂的跨国环境污染赔偿问题。

（二）我国环境突发事件应急管理的立法现状

我国的环境突发事件应急管理体制是根据我国自身的特点来建立的，与国外一些国家的环境应急管理体制相比，具有自身的特点。我国《宪法》未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会宣布战争状态的权力，第89条规定国务院决定戒严的权力。2002年以前，宪法、法律中只有一些关于环境突发事件应急法律规范的零散规定。例如，在我国《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《海洋环境保护法》、《气象法》、《森林法》、《卫生检疫法》、《传染病防治法》、《安全生产法》、《海上交通安全法》、《民用航空法》等法律中，分别制定出一些关于处理环境突发事件和紧急情况的法律规范。专门应对环境突发事件的专项应急预案仅有1993年制订的《核电厂核事故应急管理条例》以及1995年制订的《破坏性地震应急条例》。从我国应急管理体制的立法进程来看，两起突发事件客观上起到了极大的推动作用。首先是2002年的SARS危机引起了政府对应急管理的高度重视，并于2003年5月颁布施行了《突发公共卫生事件应急条例》。再者就是2005年底的松花江污染事件，大大加快了我国各项应急预案的制订进程。以今年年初制订的《国家突发公共事件总体应急预案》为代表，国家各专项应急预案相继出台。截至2006年3月，国家已经出台涉及突发事件应急法律35件、行政法规36件、部门规章55件，党中央、国务院及部门文件113件。 全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成。这些都为我们应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了法律保障。 我国尚未出台统一的《突发性公共事件与紧急状态处置法》，但突发性公共事件的频繁发生又迫使政府必须采取各类应急措施加以有效应对。于是，我国政府拟定了国家突发性公共事件应急预案体系，主要包括四类，即国家突发性公共事件总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和地方应急预案。 首先，是《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《预案》）。在《预案》中有这样的表述：“为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案。本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”预案依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，把预警级别分为四级： 特别严重的是Ⅰ级→→红色表示 严重的是Ⅱ级→→橙色表示 较重的是Ⅲ级→→黄色表示 一般的是Ⅳ级→→蓝色表示 预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。发生Ⅰ级或Ⅱ级突发公共事件应在４小时内报告国务院。预警信息的发布、调整和解除，可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。 其次，是国家专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制订的应急预案。已发布的国家各专项应急预案中涉及环境突发事件的主要有：《国家突发环境事件应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家核应急预案》、《国家海上搜救应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》等。应该说涵盖了绝大多数可能出现环境突发事件的领域和部门。 再次，是国务院部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。 最后，是地方应急预案。突发公共事件地方应急预案具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。 可见，基于环境突发性事件应急预案种类繁多，针对同一类型环境突发事件，不同应急预案体系并不完全统一，有时甚至存在冲突。既然国家环保总局、黑龙江省政府、哈尔滨市政府对突发性环境应急预案的法律效力尚未确定，那么依据这些预案所启动的环境应急机制的法律依据当然也就是模糊不清的。全国人大环资委法案室主任孙佑海教授认为，沱江污染和松花江的污染对我们的污染损害立法起到催生作用。他认为松花江的污染受害者是确定的，但是对于损害的赔偿、国家的责任以及今后的预防工作都会产生一系列问题，需要进行长期的研究才能解决。 三、从松花江水污染事件看我国环境突发事件应急管理体制的缺陷 松花江水污染事件以离我们渐渐远去，但造成的巨大的经济损失由谁补偿？有关行政部门在事故与危机处理中的责任如何追究？这些都引发我们对我国环境突发事件应急管理法制的深入思考。 目前来看，我国的环境突发事件应急管理体制主要存在三方面问题：

（一）国家环境突发事件应急法制尚不健全

国家层面上尚无统一的紧急状态法、突发公共事件应急法。国家的法律生活与危机事件是密切相连的，立法、执法和司法活动的缺陷，往往都有可能导致极具社会破坏性的突发性危机事件的发生。 我国现行的应对环境突发事件的应急预案不可谓不丰富，从《预案》到《国家突发环境事件应急预案》，再分解到各行业应急预案中可能涉及环境问题的条款，几乎涵盖了可能出现突发事件的所有领域。但在此次处理污染事件过程中，我们发现，不论是吉林省政府、黑龙江省政府、哈尔滨市政府，还是国家环保总局，它们启动环境应急机制的依据并不是国家的法律或法规，而只是环境保护的专项应急预案。 目前，我国尚未出台统一的《突发性公共事件与紧急状态处置法》。并且，调整包括环境领域在内的各类突发性公共事件的法律和法规也存在不同程度的缺陷。 如果有完善的应急法律规范和充分严密应急预案，这一泄漏事故的危害本来可以降低到最低限度。 此外，及时报告污染情况也是造成污染单位的法定责任。《水污染防治法》第28条规定，排污单位发生事故或者其他突然性事件，排放污染物超过正常排放量，造成或者可能造成水污染事故的，必须立即采取应急措施，通报可能受到水污染危害和损害的单位，并向当地环境保护部门报告。在松花江水污染事件中，直到2005年11月18日污染者才将松花江遭受污染的情况通报给黑龙江政府，直到11月23日才将真相向公众公布，使很多利害关系人的知情权没有实现。同样，应急法制的残缺，致使赔偿问题充满了不确定性。第一，赔偿的范围怎样确定？像松花江污染这样的重大事件，其造成的损失有的可以用金钱来衡量，有的则无法用金钱来衡量。第二，对于潜在的危害，怎样举证？苯是一种致癌物质，现在没有人因饮水而生病或死亡，并不意味着将来也不会出现这种情况。

（二）缺乏具有决策功能的综合指挥协调部门

国家至今没有真正建立起处理环境突发应急事件的协调机制，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理危机事件的效率。根据《国家突发环境事件应急预案》的规定：“在国务院的统一领导下，全国环境保护部际联席会议负责统一协调突发环境事件的应对工作，各专业部门按照各自职责做好相关专业领域突发环境事件应对工作，各应急支持保障部门按照各自职责做好突发环境事件应急保障工作。”那么，部际联席会议的地位怎样？有哪些权限？如何协调不同部门间的利益？这一系列的问题《国家突发环境事件应急预案》中都没有给出答案。再者，我国目前应对环境突发事件的管理只是在各级人民政府设置了相关的临时机构，如防洪、火灾指挥部或办公室等。这些临时机构大部分不单设办事机构，其日常工作由相关的常设部门承担。也就是说，我国至今仍缺乏具有决策功能的综合指挥协调部门，也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制。2005年3月，环保总局办公厅下发的161号通知要求，涉及供水安全的开闸泄流、水质突然恶化等重大事项，部门之间及上下游之间要及时相互通报。双方环保部门要立即对受污染水质开展同步监测，对污染源开展联合调查，及时查清污染源。对因通报不及时或者采取措施不得力造成环境污染事故损失扩大的单位和个人，要依法追究责任。1987年的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》第8条规定：“重大或特大的环境污染与破坏事故的报告分为速报、确报和处理结果报告三类。速报从发现事故后起，48小时以内上报；确报在查清有关基本情况后立即上报；处理结果报告在事故处理完后立即上报。”但是，在松花江污染事故发生后的11月14日至17日的四天时间里，国家环保总局没有接到吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息，错过了解除污染隐患的最好时机。 显然，这一整套规定和制度，只是停留在纸面上。

（三）公民环境知情权未得到充分保障

应急信息不同于国家安全信息，政府应当及时、公开、透明地透露，这样可以降低公众获取信息的成本，更重要的是可以稳定公众的信心。 同时，应急信息的充分和真实也是公众实现知情权，进行自我救助的基础。“迟来的正义为非正义”， 责任追究不及时就会增加人们对于国家公权力的不信任感，会使受害人对于国家公权力产生抵触感，不利于平抑受侵害人心中的不满情绪和及时寻求合理的救济，不利于社会的和谐与稳定，而且也起不到对于国家工作人员的警醒作用。此次松花江污染事件中，我国政府早期的应急信息通报速度不仅迟缓，而且还存在隐瞒的情况，给相关政府部门的决策造成偏差，也侵害了公众的知情权，并在一定程度上造成了社会的混乱。吉林石化的隐瞒不报、黑龙江省政府前后不同的口径、企业与政府的信息披露过程备受争议。事故发生后，吉林省政府所通知的对象包括“直接从松花江取水的企事业单位和居民”。吉林之下、哈尔滨之上的沿江百姓，他们的知情权如何保证？他们会否不慎喝了被污染的江水？由于缺乏公开的信息披露，封闭性的信息传递，难免挂一漏万。 《环境保护法》第31条赋予了可能受污染危害的居民知情的权利， 任何一级政府不能剥夺。 从总体上看，我国现行立法并未真正对公众知情权予以确立，这种对公众知情权的漠视，不仅将直接导致公众的生命、健康和财产等私人权利和利益不能有效地维护，而且，也非常不利于公共利益的正常维护。 这从根本上是与和谐社会的初衷相违背的。在缺乏知情权的法律制度下，公众的生命、健康和财产等私人权利和利益不可避免地遭受侵害。此外，对于一些突发性的环境污染事故，如果能及时地向可能遭受污染危害的公众发出信息，则有可能大大地减少人身和财产的损害。如果可能受到环境污染影响的公众不能及时准确地获知环境污染信息，则会大大加重其人身及财产的损失。苯污染事件发生后的两天后，在吉林省松原市松花江边，50多岁的渔民李国孝一直在江里捕鱼，除了自己吃，就是卖到市场，没有人告知过他们“这些鱼不能食用”。

四、提高政府环境突发事件应急管理能力是构建和谐社会的重要保证

和谐社会一定是稳定的，而稳定的社会不一定和谐。要消除种种不和谐因素，就必须全面提高政府的应急管理能力特别是应对环境突发事件的应急管理能力。应急管理是一个包括危机预测、危机管理准备、危机反应以及善后处理四个阶段的全面管理流程。就环境突发事件来说，其目的是消除环境突发危机，不让环境危机发生，或是将环境危机发生时的损失减至最小。因此，可以说提高政府环境突发事件的应急管理能力是构建和谐社会的关键之一。 全面提高政府环境突发事件应急管理能力，应从以下几个方面入手：

（一）完善国家环境突发事件应急法制体系

在法治国家，应急管理需要依法进行。为了严格规范在危机时政府行使的紧急权力，大多数国家都在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的法律界限，同时制定统一的公共应急法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使应急管理权力，同时也保护公民的基本宪法权力不因紧急状态而遭到侵害。在应急管理的实践中，就危机状态的发展进程而言，应急管理权可分为确认和宣布危机的权力、应对危机的权力、延长危机管理状态的权力和终止危机管理状态的权力；就权力行使者角度而言，可分为立法机关、行政机关、国家元首、司法机关、军事机关的危机管理权；就行使方式而言，可分为戒严权、军事管制权、宵禁权、动员权等。这些都从不同方面说明了危机管理权的法律性质及其依法行使的途径。 笔者认为，环境应急法制的基本要素有以下几个方面：（1）完善的应急法律规范和应急预案； （2）依法设立的应急管理机构及其应急权限与职责；（3）紧急情况下国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间关系的法律调整机制；（4）紧急情况下行政授权、委托的特殊要求；（5）紧急情况下的行政程序和司法程序；（6）对紧急情况下违法犯罪行为的法律约束和制裁机制；（7）与危机管理相关的各种纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制；（8）以及各管理领域的特殊规定。 人们有理由期待，此次松花江污染的危机处理表现出来的法律问题将成为完善我国的环境突发事件应急法制建设的一个重要契机。首先，应在宪法中更明确地规定紧急状态制度。在已通过修宪程序明确全国人大常委会、国家主席、国务院等国家机关拥有相应的紧急状态决定权与宣布权的基础上，能够进一步在宪法第5条（或者第28条）增加一款，明确规定：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度”。其次，在一些空白领域抓紧制定应急法律。尽快制定出统一的《突发事件与紧急状态处置法》（或称《突发事件应对法》、《紧急状态法》） ，使治理应对紧急状态的成功经验、管理措施、管理技术、制度规范上升为具有国家强制力的法律法规。最后，完善旨在应对环境突发事件的环境行政紧急程序法律规范。环境行政紧急程序对于满足环境突发事件应急管理的紧急需求、通过控制紧急环境行政权的行使过程保护环境行政相对人合法权益具有特殊意义，而我国现有环境突发事件应急法案，例如《国家突发环境事件应急预案》对此规定的尚不明确。改进方案是：在将要出台的行政程序法典中设专门章节规定行政紧急程序，就行政应急措施的适用范围、程序及原则、约束机制、补救机制等加以具体规定；或者在此之前，先行以行政法规的形式对此予以明确。

（二）建立和完善政府环境突发事件应急管理的组织体系

决策理论学派的代表人物美国卡内基-梅隆大学教授赫伯特·西蒙（H.A.Simon）根据决策的性质把决策分为程序化决策和非程序化决策。 环境应急管理是典型的非程序化决策，其组织体系和机构包括指挥协调体系和非常规决策过程以及应急资源、专业应对人力储备。环境突发事件应急管理组织体系应在中央政府的统一领导下，整合到各级政府和各个部门的职能体系中去，从而把环境突发事件应急管理的预警体系、信息体系、决策体系、指挥体系、救助体系、评估体系综合起来，实现各个系统之间的协调，建设一个前后衔接、功能齐全、综合配套、运转灵活的危机管理体系。 为此，环境突发事件应急管理应该有机地整合到国家常规管理体制之中去，建立一个具有决策功能的综合体系和平战结合的常设危机管理综合协调部门。 发达国家均有这样的机构，如美国联邦紧急事务管理局，俄罗斯联邦紧急事务管理局等。 危机状态中以该机构为基础上升为危机状态的最高指挥机构，从全局整体上有序高效地应对紧急状态。在非危机时期， 作为危机的领导、控制、协调中心，由这些部门协同各方面专家，对各类危机进行划分总结，制定长期的反危机战略和应急计划，负责相关的社会预防和预警工作；在危机发生期间， 这个常设机构能够协助最高行政指挥机构，负责领导与社会公关协调工作；整合各种社会资源；进一步维护和强化政府管理的公信力以及合法性基础等。《紧急状态法》应确立政府应急管理机构的法律地位、职责和权限。 此外，还要协调政府部门间关系。例如，1982年水利部专门在东北地区设立了直属派出机构松辽水利委员会，以加强整个松花江以及辽河流域的协调工作。然而，在松花江污染事故发生时，该机构与黑、吉两省政府、环保部门、国家环保局之间的关系并没有梳理清楚，出现了当环境突发事件到来时各自为政的局面。各级政府的应急管理职能和相互关系，应“按照条块结合、以块为主、分级管理的原则，构建起一个责任明确、统一指挥、分工合作的应急管理体制”。在中央和省级层面，明确政府及有关环境主管部门的主要职责是制定环境突发事件应急管理决策规划，对地方环境应急管理提供指导和帮助，通过综合性的应急协调政策和机构来统一负责和指导各种环境紧急事务的协调管理。在适当集权的基础上，中央政府应授予地方政府、政府职能部门更多的自主权，以便更为合理便捷地处理管辖内的事务。松花江污染事件表明，高度集权的单中心的政策制定和执行机制在应对环境突发事件方面效率低下。地方政府在管理本辖区的环境突发事件上应有一定的权力，形成一种多中心治理体系。但权力与责任应一致，授权主体必须对自己的授权行为负全责。

（三）建立良好的环境突发事件应急管理信息交流机制

通常情况下，公众是受环境突发事件直接威胁的对象。因此，公众的生命和财产安全便成为政府环境突发事件应急管理最为重要的内容，而公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平便成为决定政府应急管理质量的重要因素。良好的沟通和有效的信息交流机制在政府环境突发事件的应急管理过程中发挥着十分重要的作用。公民权利是公民劳动成果的转化或派生形式，国家权利则是国家以税收等法定形式抽取自公民社会的物质财富的转化形式，国家权力来源于公民权利。 从某种意义上说，知情权“是其他权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其他权利才有可能充分实现。” 就信息市场而言，社会需要得到充分而全面的信息，通过畅通的信息传播机制，使信息能够迅速传递给社会公众和利益相关者。 健全立法，拓展公众环境知情权的内容。现行法律对公众环境知情权法律地位的模糊性内容的有限性，已不能适应环境民主化的要求和充分保障环境权的实现。为此，立法应明确公众环境知情权的法律地位，并对公众环境知情权的内容做全方位的拓展，通过环境保护基本法、单行法、部门法以及其它法律法规，对知情权的范围做出明确的界定。 参照国外立法的有益经验，按照“以公开为原则，不公开为例外”的原则，除涉及公共机密和国家利益的特殊情况外，公众对所处国家、地区、区域环境状况有知情权；对与环境有关的政策、法律法规、环境标准以及政府宏观发展规划基本情况，以及拟制定的有关政策和法律法规及规划可能对环境造成影响有知情权；对所在区域从事各种危害或可能危害环境的开发建设活动及各种生产经营活动有知情权。 建立公众环境知情权的程序保障机制。没有程序保障的公众环境知情权是难以真正内化为公民基本权利的。为使环境知情权真正成为公民的实然权利，应当建立较为完善的程序保障机制。首先，要进一步拓宽环境行政管理机关提供环境信息的渠道和方式；其次，赋予公众主动申请获取环境信息的权利，实现信息的双向沟通。保障公众主动申请获得环境信息的权利，应明文规定政府有责任接受公众对于环境信息的申请，并制定相应的操作办法，使公众申请的范围、回复时间、收费等程序有法可依，从而实现政府主动公开与公众申请相结合的双向信息公开体制。 在这样一个环境危机频发的时代，提高环境突发事件应急管理的综合应对能力，构建起有效的环境应急管理体制，将是中国各级政府尤其是中央政府所必须履行的一个历史使命，也是现代化过程中无法回避的一项战略任务。我国政府应当逐步完善环境突发事件应急管理体制，逐步形成以政府为中心，社会相辅助的应急管理体系，使整个社会都能有效发挥应对环境危机事件的作用，减少突发环境事件对国家和社会造成的损失，为和谐社会的构建发挥应有的作用。

作者简介： 吴彦，男，河海大学法律系环境与资源保护法学专业2004级硕士研究生，通信地址：210098 南京市西康路1号 河海大学法律系，电子信箱hohaiwuyan@yahoo.com.cn。