论生态资本在循环经济法中的运用

郑 懿 （河海大学 法律系，江苏 南京 210098）

摘要：发展循环经济作为我国落实科学发展观、实施可持续发展战略的重要手段，逾加受到人们的关注。作为现代社会一种全新的经济发展模式，其实质就是超越传统线性经济的生态经济。本文通过对循环经济法相关理论的认识并引入生态资本这一经济学中的概念，从资本流向和具体运用的方式，结合我国目前现状及存在的问题，以期提出从法律角度更好地为构建循环经济法提出建议。 关键词：循环经济 生态资本 制度缺陷 解决方式 当上世纪60年代美国经济学家波尔丁提出“地球宇宙飞船理论”时，首次使用“循环经济”(Recycling Economy)概念，揭开了对循环经济研究的序幕。他认为，地球就像浩瀚星空中的小型宇宙飞船，是一个独立系统，靠不断消耗自身资源而存在，最终它将因资源耗尽而毁灭，人类要想在地球上生存更长的时间，就必须努力提高地球资源的循环利用能力。 “循环经济”是一种生产中建立“资源——产品——再生资源”的封闭式的资源多重循环模式，强调一种友好资源利用方式，避免了传统增长模式和末端治理模式的缺陷。循环经济是以资源的高效利用和循环利用为核心，其实质是以尽可能少的资源消耗、尽可能小的环境代价实现最大的经济和社会效益。 循环经济法与循环经济有着相一致的追求与理念，前者是为服务与规制后者并体现着后者的本质与特征。笔者认为循环经济法是为调整循环经济的运行过程中所形成的各种社会经济关系的法律法规的总和。循环经济法横跨环境法与经济法，其调整对象包括一切与循环经济有关的社会经济活动。 我国目前循环经济法律体系并不健全，循环经济在运行过程中对生态资本的运用于法律层面仍存在着一系列的问题。首先，在自然资源开发阶段，没有以法律规范的方式对其很好的分层次、分阶段开发（其实这也是下文所要谈到的自然资本，即生态资本 如何在法律法规的调整下有效的开发利用）；其次，在资源使用阶段，缺乏很好的机制刺激企业开发使用环保装备技术以及无污染技术；再次，在废旧物品利用时，没有法律性的规范指导，可利用和可再生资源没有被充分地再生。如生产废物的丢弃，伴生物没有得到利用以及消费品使用后被随意丢弃，造成了严重的环境污染。最后，再生和循环利用秩序混乱，缺乏行之有效的监管体系。 笔者将生态资本的概念嵌入循环经济法中，从循环经济在其法律体系中所产生的制度与生态资本理念相呼应，总结出有效的法律运用机制，以期从资本运用的角度提出建议推动循环经济法的完善。 一、生态资本的界定 生态资本理念的产生最早与自然资源环境经济学中对环境功能的认识有关，并随之不断有了新的发展。国外的一些学者，如Kneese等认为，资源环境体系是一个能够有多种产出及关联产品的复合系统，并为经济系统提供服务。Pearce和Turne则把生态资本分解为四个方面。给出了他们对生态资本的界定：（1）能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源；（2）自然资源及环境的质量变化和再生量变化；（3）由于生态系统的水环境和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源而形成的生态环境质量；（4）生态系统作为一个整体的使用价值。 国内学者刘思华对生态资本进行了研究。认为生态资本包括生态资源和生态环境两部分。具体可分解为：由可再生性资源和可耗竭性资源构成的生态资源，即生态剩余，以生态消费形式进入消费函数；以气体、流体和固体污染形式出现的生态环境，它们以排放形式进入生产函数。而未经净化处理的污染排放，则以负消费的形式进入消费函数。穆治辊认为：生态资本就是能够带来社会经济收益的生态资源和生态环境。生态资本通过一定的生产方式、经济结构（包括产业结构、就业结构和产值结构），特别是主导产业的设计来开掘资源的附加值使潜在的资源优势转变为现实的经济增长优势和财富积累的优势。 “自然资源是在一定经济条件下，自然界中可以被人类利用的物质和能量，如土壤、阳光、水、空气、草原、森林、野生动植物、矿藏等等。” 当生产者对环境资源的开发时，就已经将原本的具体物——自然资源纳入到资本的范畴中去，并为其创利增殖。由于生态经济领域的市场中自我调配的本质属性，自然资源从环境之中转移到开发者、生产者手中，并由此而产生增殖效应。在整个生产消费过程中，由资源转化成的资本不断地为不同的拥有者创造价值，这当然包括交换价值与使用价值。对于循环经济较之原来的两种经济模式来说，资本的流通增殖还可以体现在再利用的过程当中。笔者认为，生态资本由于在经济领域中具有增殖的功能而被归于资本一类，那么生态资本要结合环境和经济的两种理念从两个角度来看。首先，它具有生态功能，遵循自然规律，为人类生产提供自然资源，同时，也具有资本的共同属性，即保值增殖的功能，参与到市场竞争中去。 作为调整由于生态资本的运行而产生的一系列社会关系的循环经济法，笔者认为是指在循环经济的前提下规范清洁生产，调整资源利用生产过程中各相关主客体的的法律规范的总和。如此一来，生态资本有必要运用法律的手段加以体现。 二、在循环经济法中引入生态资本理念的意义 循环经济作为一种新的运用的经济方式，其实是一种资本的运作方式。而生态资本在循环经济中的运用主要表现在对生态资本的经营 ，生态资本在资本的循环过程中渗透到社会经济以及生态体统的方方面面，实现资本的生态化。当一种新的现象出现并决定加以运用时，就需要以相对应的方式或手段加以保护，通常表现为法律手段。而事实上，对于在法律上的规制，或者说对循环经济采用的调整手段无外乎两大方面：一是行政手段，另一则是经济运作方式。其实，这简单说来就是当资本在市场这个大环境下根据规律自然流通时，以行政手段对其中的不适合发展之处予以相应且必要的调整。 “法不仅是一个逻辑结构，而且是各种利益的平衡”，“利益是法的原因，法的最高任务是平衡利益”。在过去的经济模式下，环境污染是典型的“外部不经济性”的表现。是资源配置过程中由于不合理，没有考虑到环境的长期使用性的结果，这是市场所无法自我调节的表现。而所导致的最终结果就是资源的耗尽，环境的彻底污染。而这种公共利益的逐步缺失需要有法律来加以保护和规范，引导资本的运行向一个良好的，可持续的方向发展。 从法律结构角度来说，我们可以从以下几个方面来讨论生态资本在循环经济流通过程中所需法律来调整的部分。一般说来，在分析一件事物的法理性质时，通常都从主体和客体的角度出发。这里也同样不例外。笔者认为，从资源开发者到生产者以及管理者的行为方可以认定为主体。作为主体的权利和义务所指向的对象为客体，而“环境法律关系的客体一般只有物和行为” ，这样看，属于环境法范畴的循环经济法的客体可以认定为两个方面，为被开发利用的自然资源及参与其中的一系列行为。循环经济法所调整的正是这种法律关系。 首先，从主体来说，资源的开发和利用并转化为生态资本，以为增殖的是资源开发者、生产者，也包括本文不作为重点讨论的政府及行政管理者。笔者认为，需要对主体的资格加以严格规范，对于没有节约和有效开发利用资源能力的企业、单位和个人排除于循环经济运转之外。要注意，这里说的是“节约和有效利用开发资源能力”，强调的是主体的能力，好比是民法中的完全行为能力人，没有该种能力的不允许参与到循环经济中去。这需要有一套完整的鉴定体系，制定适合不同行业的不同标准来审核主体之参与到资源开发利用中的资质。 其次，从客体来说，对资源的使用方式需要法律的规范，怎样开发利用并做到效益最大化，这是一个问题。笔者认为，在初期需要确立一种“节约有限不可再生资源，鼓励开发无限可再生资源”的理念。作为有限不可再生资源可以分为两大部分，一为资源自身可更新，对这类资源开发时，我们要考虑到其更新的速度，开发运用技术是人类既对其加以利用，同时又不超过资源本身的更新速度；另一为不可再生资源，由于数量的有限性决定了这类资源的最终耗尽，所以应该尽快寻找替代品。鼓励开发无限可再生资源，一来这类资源可无穷使用，如太阳能、风能、潮汐能等，另外，需要运用这些能量来代替即将耗尽的不可再生资源。因此，作为主体，需要有这样的意识和观念。到了生产过程中以及消费时，所要确立的相关制度如“资源节约及循环利用产品的优先准入制度”，“生产者责任延伸制度”等。当然这些只是在经济生产领域中，国家的行政强制行为也属于循环经济法所要调整的部分之一，但在这篇以资本流通为中心内容的文章中就不加以论述了。 三、体现生态资本理念的主要法律制度 笔者认为，生态资本的理念引入循环经济法中，即应催生出以下几个方面的法律制度： 第一，生态税。在经济学上，税收是指国家为了实现其职能的需要，按照法律规定，以国家政权体现者的身份强制地向纳税人无偿征收货币或实物所形成的特殊分配关系的活动。 税收活动是国家参与社会产品分配和再分配的手段，税收杠杆是国家据以进行宏观调控的重要工具。而生态税调节的不仅是能源、资源的使用，还包括生产、消费过程中的环境消耗。生态税是为了保护生态环境和自然资源，向所有因其生产和消费而造成环境损害的纳税人课征的税收。 环境税可溯源到由福利经济学家庇古所提出的庇古税(Pigouivain tax)。它按照污染物的排放量或经济活动的危害来确定纳税义务。庇古税的单位税额，应该根据一项经济活动的边际社会成本等于边际效益的均衡点来确定，这时对污染排放的税率就处于最佳水平。生态税的最终目标是减少环境污染，减少生态资源的使用，刺激循环经济的使用和修复。在生态资本被利用的最初，由产生污染的生产者交纳相关的生态税，即“谁污染，谁买单”，而征税所得用于环境污染的防治和治理。 第二，环境产权制度。环境产权制度的确立，有利于促使企业将外部不经济性内部化。环境问题的存在是由内部不经济外化造成的。“环境本身就是一个经济问题，抑或财产问题。” “企业经营生产中取得排污权——排污指标必须付费给国家——全体国民的受托人，就像企业在取得土地使用权须付土地使用费一样。因此，环境权作为一种有价值的产权，企业须为取得这种产权而付费。这样，作为环境资源市场化的第一步——明晰的产权关系确立了。” 环境问题通过财产手段解决，施加成本的方法才可能改变厂商自利性最大化及其外化不经济的决策。一方面，环境作为公共物品必然是公共供给；另一方面，环境问题外部不经济性必然通过产权安排来解决。明确产权则保证市场资源的有效配置。著名产权经济学家巴泽尔认为，产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，因此产权的价值就越大。每个从事资源开发利用的厂商既是环境的生产者也是环境的污染者，国家或政府出面与污染者进行交易，并将交易费用用于污染厂商生产是必须的。从这个意义上说，明晰环境产权可以保护生态环境、合理利用环境资源，相反，如果产权不明，环境资源的利用就很难保证公平、有效。 第三，环保投资基金制度。环保投资基金是指对环保产业有投资意愿的特定投资者，通过精通环保产业、善于投资及资本运营的投资专家管理，将分散的资金集中起来，为环保企业提供直接的权益性资本支持，并通过各种投资组合分散风险，追求长期收益的投资基金。 从投资方向来看，环保投资基金是投资于从事环保产业，具有科学技术开发优势的企业。目前环保基金的使用，不仅用于在进行污染源的治理项目上，更重要的是对环保装备技术开发以及无污染技术项目的投资，在这种机制下，环保基金的投入在循环经济中对生态资本进行储备并严格规制，以专项基金的形式对被污染和破坏的环境予以修复，并在生产过程中使用环保装备技术和无污染项目，更重要的是促进资源及生产废物的重复使用。 在我国，环保投资基金是随着市场经济的繁荣逐渐发展起来的，由于缺乏相应的环境，发展较迟，没有形成完善的环保投资基金产业链。1993年4月，在曲格平教授建议下，中华环境保护基金会成立，该会具有法人资格，是第一个专门从事环保事业的非营利性民间基金。2005年8月15日，江苏省首家环保基金会——新亚电子环保基金会成立，标志着我国环保投资基金向专业化方向发展。 四、现行立法体现生态资本理念的评估 2002年6月29日通过的《中华人民共和国清洁生产促进法》，是我国第一部规范清洁生产，发展循环经济的法律。但从总体上说，我国的循环经济立法存在着诸多问题。 第一，在循环经济立法上存在法律空白。由于我国循环经济的理念产生的比较晚，以及较长时间是传统的经济模式占主导，在循环经济领域的立法较少。同时，没有将生态资本的理念纳入其中，没有从资本流通的方式、过程加以考虑。例如资源综合利用开展了十多年，国家制定了一系列鼓励开展综合利用的方针、政策、但至今没有一部专项法律，在很大程度上影响了资源综合利用的发展。 第二，现有的环境立法未能很好地在循环经济中体现出生态资本的立法理念，有待改进和完善现有的相关环境法律制度基本体现在如何解决污染以及治理之上。即便是2005年4月1日最新实施的《固体废物污染防治法》也没有很好地体现和完善循环经济的主导方向。其中有关固体废弃物的利用和处置的条文规定，虽然涉及到循环经济的内容，但总体上还是受着“污染——治理型”防治思路的引导。例如《固体废物污染防治法》第一条指出该法的立法目的是“防止固体废弃物污染环境”，很显然，这是一种末端控制的治理模式的体现，没有考虑到固体废物其实可以当作资本重新进入到生产再加工领域中去，因此这与循环经济向背离。当然，也不能否认新法也逐步开始向循环经济上靠拢，只是步伐太小；如新法倡导绿色生产、绿色生活——向江河湖海丢垃圾犯法，鼓励单位和个人使用和购买再生产品和可重复利用产品。不过，笔者认为这仅仅是一种倡导而已，自觉自愿的取决权还在公民个人手中，对于广泛意义上的“先污染，后治理”的生产方式只是个不痛不痒的小小刺激，对扭转整体趋势起不到太大的决定性作用。 第三，立法的层次较低。就循环经济本身而言，它可以分单个企业内部的循环生产，企业间的共生形态以及产品消费后的回收利用。从这个意义上来说，循环经济可以包括企业层次上小范围的循环和整个社会范围内的大循环。因此可以说，循环经济是一个涉及到社会再生产领域各个环节的系统性的整体性的经济运作方式。目前我国制定了一些鼓励开展资源综合利用的政策措施，如颁布了《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》等，为企业实施生产促进循环经济发展提供了必要的保障。但是就其立法层次与循环经济的系统性比较而言是比较低，仍停留在个别的小范围的领域，还远远不能满足我国发展循环经济构建循环型社会的迫切需要。 五、改进循环经济立法的建议 全国人大环资委副主任委员叶如棠指出，循环经济法应当是一部为循环经济发展提供明确政策导向和法律保障的基本框架法，其适用范围应包括各种同循环经济发展相关的社会经济活动。 目前发达国家规范循环经济大致有两种立法模式：一种是污染预防型。如美国、加拿大等国将其立法纳入污染预防的法律范畴，属于环境法。另一种是经济循环型。如德国的《封闭物质循环与废弃物管理法》、日本起草中的《循环型社会基本法》，将整个经济活动纳入循环经济，建立循环型经济社会，属于经济法。对于我们国家来说，要制订适应我国发展的法律。循环经济作为一种有效利用资源、保护环境，促使经济增长的发展模式，使企业在社会经济活动中产生的外部不经济性(环境社会成本)内部化。 我国目前的环境立法模式与循环经济理念之间存在较大的距离，或许在个别法的个别条文里开始运用循环经济这一概念，但并不能起到积极的作用。因此，需要建立特有的法律模式。从目前来说，整体的模式仍停留在治理事后污染，即末端治理之上。事实上，建立与我国现状相适应的法律体系并非易事。笔者认为可以分为以下三个阶段。 第一阶段，修改导向性法律及相关分支法律法规。根据我国环境法律的结构和层次，逐步形成完善的循环经济法的框架结构。首先从宪法的高度引入循环经济概念，确定循环经济的概念。其次，对《环境保护法》的修改从根本上确立环保总体方向，确立“资源的高效利用和循环利用”的原则。同时对相关法律法规进行修改，如前文提到的《固体废物污染防治法》，提升固体废物的再利用的效率和方式，而不仅仅局限于如何对污染的治理。最后，修订如《水污染防治法》、《矿产资源法》等单行环境法律，对资源的节约、回收、再用、再生利用作出特殊的规定。 第二阶段，建立健全与生态税制、环保基金和环境产权相关的法律制度。这是从资本运行的角度来说，在经济领域中扭转原有的末端治理而形成的单向流通的经济模式，重新构建循环经济所须的资本利用框架结构。 第三阶段，建立良好的监管体系。首先，这一体系从法律角度出发，以强制性的方式建立行政监管部门，同时配以执法机构，确保第一阶段的法律修改实施的效力。因此，我们可以在法律框架内制定一些专门的循环经济促进条例，并在条例的指导下，制定或完善有关的部门行政规章。其次，树立公民的环境保护意识。不仅鼓励公民对绿色环保产品的使用，而且对生活中周边所发生的一些污染行为及时上报，从而达到对环境的全方位保护，确保循环经济这一新经济方式的确立和实施。 作者简介： 郑懿，河海大学法律系环境与资源保护法学专业2005级硕士研究生，通信地址：210098，南京市西康路1号，河海大学法律系，电子信箱：yier2000@tom.com。