我国矿产资源法制建设历程

刘 欣 （中国人民大学 法学院，北京100872）

摘要：本文介绍了我国不同时期矿产资源法制建设情况，折射出我国自古以来矿业法制嬗变过程、特别是新中国成立后从计划经济向市场经济过渡以及政府管理方式由微观控制向宏观调控艰难转变的历程。以《矿产资源法》修改为重点，矿产资源法律体系正在得到不断完善。 关键词：矿产资源法 立法史 一、中国古代的矿产资源立法 我国古代矿业的产生与发展与经济社会的发展密不可分，早在奴隶制社会早期，就出现了青铜器，春秋战国时期是由铜器向铁器过渡的时代。铜铁矿产的开采和冶炼，是古代矿业产生、发展的重要标志，加快了经济发展和人类文明的进步。 古代矿业法规是适应经济社会发展对矿业的需求而产生的，体现了统治阶级的意志，具有鲜明的历史性。我国古代的矿业法规最早见于先秦时期，在《周礼》和管仲所著的《管子》中都有记述，在韩非所著《韩非子》以及司马迁的《史记》中也都有记载。据《周礼》记载：“周官卝人掌金玉锡石之地而为厉禁以守之若以时取之则物其地图而授之巡其禁令”。 可见，早在3000多年前的西周时期，我国就已建立起较为严格的矿产开发监督管理制度。以后历朝，随着开采冶炼技术的进步，以盐铁国家专营为代表的矿产采冶管理政策不断完善，促进了矿产开发，增加了国家收入，有利于巩固中央集权统治。隋唐以后至明代，逐步实行对民众开放政策，允许民间从事矿产开发并从中征税。但政策多变，如清初一段时间允许和鼓励民间开矿，至康熙40年便实行矿禁。如雍正帝表示：“开采（矿）一事……人聚众多，为害甚巨。从来矿徒，率皆五方匪类”，决不允许“逐此末利”，而使“匪类乌合于深山穹谷之中”，这主要是当时出于对政治统治和社会稳定的担心，防止人民利用采矿之机，私造兵器反抗清朝统治。 实际上在很大程度上禁锢了矿业的发展。在长期的封建朝代更迭中，矿业法规多以皇帝诏书等形式发布，但后期已有矿业条例的雏形出现。 清朝法制建设取得了明显进步，形成了较为完整的法律体系。鸦片战争以后，封建法制逐渐解体，外国法律文化输入中国，随之出现了19世纪末、20世纪初的变法修律过程。大清的矿业法律也由此产生形成，清朝末年则是我国早期矿法形成和逐步发展的重要时期。当时，由于出现了官办、民营和合资矿业发展的高潮，加上帝国主义加紧了对中国矿产资源的掠夺及其矿业资本大量侵入，清廷亟待限制和规范，而且西方国家包括日本已有较为完善的矿业法可供借鉴，制定本国矿法成为必然。 二、近代中国矿产资源立法状况 我国近代第一部矿业法规是光绪24年（1898）制定的《矿务铁路公共章程22条》。由于铁路与矿业并论不当，后来，清政府参考英、美、德、法、比、日等国的矿业法规，定名为《大清矿务章程》并于光绪33年公布。次年又加以修改。由于辛亥革命爆发，该法实际上并未得到实施。宣统2年（1910）对其加以修订，其间经过10余年的周折，终于形成了较为完整的中国早期矿法。 民国3年(1914)，农商部又依照日本矿业法修订了矿业条例，以大总统令公布。但实施后招致不少反对意见。民国5年(1916)，农商部专设修订矿法委员会，并请英国律师Lindsey草拟了矿业法草案。同年，又起草了一个矿业法草案。但直至民国19年(1930)，国民党政府才正式公布了《矿业法》，并相继制定了矿业法实施细则、矿业登记规则、矿场实习规则、土石采取规则等具体办法。 中华人民共和国的成立，标志着我国矿业经济及法制建设进入了一个崭新的时代。但从总体上看，我国矿产资源法制建设伴随着经济社会发展和改革开放的深入而渐进式向前发展，这一曲折历程是我国社会主义经济体制从计划经济向市场经济过渡、政府管理由微观控制向宏观调控转变的生动反映。 三、新中国矿产资源立法状况 新中国成立后即废止了国民党政府的《矿业法》。针对当时地质勘查工作十分薄弱的情况，为尽快恢复国民经济，1950年8月25日召开的政务院会议决定成立以李四光为主任的中国地质工作指导委员会，负责统一规划和领导全国地质工作。1952年8月7日，为适应即将开始的第一个五年计划建设形势的需要，经政务院第17次会议决定，成立了地质部，为我国矿产资源勘查工作的相对集中统一管理奠定了基础。但是，因受苏联计划经济管理模式的影响，矿产资源开发管理职能按矿种分属各工业部门，而且在50年代中后期，各工业部门也相继建立了各自的地质勘查队伍及管理机构，从此我国矿业行政管理进入长期部门分割、多头管理的时期，直接影响到我国矿业法制建设的统一有效进行。 其间，为尽快恢复和发展矿业，根据当时国家经济条件及公私并重、公私合营的经济结构，政务院于1951年4月18日颁布了《中华人民共和国矿业暂行条例》，主要是规定整理旧矿区、探采新矿区、探矿及采矿人的责任，明确矿产资源均为国有，但准许国营和私营两种形式共存，反映了国民经济恢复时期允许资本主义商品经济成分有条件存在的特点。从内容上看，《矿业暂行条例》的法律渊源是旧中国的《矿业法》，但它是对资本主义经济进行社会主义改造的产物，是在特定历史时期产生的，发挥了承前启后的作用。 “一五”计划的完成及对私有经济的社会主义改造，进一步稳固了计划经济体制，并确立了一切生产资料属全民所有或集体所有、自然资源无偿使用的性质。在此基础上掀起的“大跃进”运动，造成全国矿业秩序混乱。但是，进入全面建设社会主义时期后，我国矿业生产条块分割的计划经济体制进一步强化，矿产资源的勘查和开采基本上归由国家统管独办。而且，经营管理机构和权限日益分散，逐步形成了按矿种分部门管理的格局。在这种体制下，矿产资源管理几乎完全通过行政管制进行。不同工业部门的不少单位重复勘探、单一勘探、盲目勘探，以及采大弃小、采富弃贫、采易弃难，不重视矿产资源的综合勘探、综合开发和综合利用，特别是在声势浩大的全民大炼钢铁、“大跃进”运动中，矿产资源遭到严重破坏浪费，资源保护问题日益严峻。1965年12月17日，国务院颁布了《矿产资源保护试行条例》，围绕保护和合理利用矿产资源这一中心，从地质勘探、矿山设计、矿山开采、选矿、炼冶、矿产品加工和使用等矿产资源开发各个环节以及地下水资源管理方面对保护矿产资源作出了具体规定。 随着对私有经济社会主义改造的完成，矿业领域完整的社会主义公有制和计划管理体制也迅速形成。探矿权和采矿权实际上已成为附随于地质工作计划和矿产生产计划的下达，而由政府主管部门分别授予地勘单位和矿山企业的一种独立享有、不可转让的工作和生产性权利。国家按计划向地勘单位和矿山企业拨付经费，地勘单位将地质成果统一交国家无偿使用，国营矿山企业计划内的矿产品由国家统一调拨分配和销售。在这种以行政命令为主导的体制下，法律和法制建设不可能得到重视。 “文革”以前，除了《矿业暂行条例》和《矿产资源保护试行条例》两部比较重要的法规外，还制定了一些关于地质勘查管理法规，但是矿产资源开发管理、资源综合利用、环境监测等方面的法律法规基本上是空白，这必然会影响到国家对矿业活动微观行为的规制和对矿业经济的宏观控制。 十年“文革”动乱中，矿产资源法制建设完全停顿，一系列法律、法规和规范、规程失灵，政府管理几乎完全失控，保护条例沦为一纸空文，保护和合理开发利用资源则被强加以“保守”、“反动”的罪名，矿业法制建设基本停滞。 1978年召开的十一届三中全会确定以社会主义经济建设为中心，一手抓建设，一手抓法制。改革开放给国民经济各个领域注入了生机活力，也给矿业开发响动带来了深刻的变革。制定矿产资源法，是转变多年来形成的矿业开发部门分割局面、加强统一规划、合理开采、推行行业管理和改革的客观需要，也是完善社会主义法制的必然要求。 1978年7月31日，国家地质总局局长孙大光正式向国务院建议国家制定《矿产资源法》，并设立统管全国矿产资源的专门机构。次年，在国家经委领导下，成立了由地质部牵头，冶金、煤炭、石油、化工、建材和核工业等部门参加的《矿产资源法》起草办公室，开始了起草工作。起草办公室搜集了10几个国家的矿业法规，对国内30年来有关矿产资源管理工作的经验教训及已有的法规进行了调查研究。1981年初，完成了《矿产资源法（草案）》第5稿。1982年5月地质部改为地质矿产部后，对草案作了适当调整。1984年10月30日，《矿产资源法（草案）》第13稿经国务院常务会议审议通过。此次会议指出，《矿产资源法》的立法目的是保护矿产资源不受破坏、自然环境不受污染、促进我国矿业的振兴。同时提出了解决地方和群众开办小矿问题、地下水资源的开发利用和监督管理部门分工问题、地方小矿之间以及大矿与小矿之间的矛盾纠纷问题的原则，对以后的立法和执法工作产生了重要影响。 从1985年2月起，全国人大财经委员会、法律委员会和法工委对《矿产资源法（草案）》进行了审议，并开展调研、多次协调、反复修改。1986年3月19日，第六届全国人大常委会第十五次会议审议通过《中华人民共和国矿产资源法》，于同年10月1日起施行。 《矿产资源法》的主要内容是：明确矿产资源属于国家所有，并通过探矿权、采矿权许可制度和矿产资源有偿开采制度得以体现；确定了国家对矿产资源勘查、开采的方针，以及国营、乡镇集体矿山企业和个体采矿的法律地位和管理原则，规定了各部门、各地方的监督管理职能；按照矿产资源勘查、开采过程和环节对资源税费、矿产储量、地质资料和矿山监督、安全卫生、环境保护等各项工作作出了相应规定。《矿产资源法》的颁布实施，标志着我国矿产资源勘查、开采和监督管理工作开始步入有法可依的轨道。其后十年间，我国矿产资源法制建设全面推进，初步形成了一整套相对完整的矿产资源法律法规体系，矿产资源勘查、开采许可制度、矿产资源有偿开采制度、矿产资源开发监督管理制度等建立起来。 四、当前矿产资源立法趋势 随着改革开放的不断深入，特别是党的十四大确立建立社会主义市场经济体制后，我国矿业取得了长足发展，发生了深刻变化，新形势对我国矿产资源法制建设提出新的要求。在社会多方面的推动下，矿产资源法的修改提上了议事日程。地质矿产部经过深入调研、广泛征求意见和反复论证，终于将修正案并于1996年8月29日经第八届全国人大常委会第二十一次会议审议通过。 通过这次修改，强化了矿产资源国家所有的根本原则，完善了探矿权、采矿权的管理制度，规定探矿权、采矿权有偿取得和依法流转，明确地方各级人民政府维护矿业秩序的法定职责和基层矿政管理部门的行政处罚权等。 《矿产资源法》颁布实施20年来，随着形势的发展和执法的需要，其配套法规的建设一直在不断推进，迄今已基本形成由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章和一系列规范性文件组成的矿产资源法律法规体系。 但由于1996年只是对《矿产资源法》的部分修正而非大的修改，其内容和体例仍然存在不少突出问题，难以适应社会主义市场经济发展的需要。这种立法的滞后性，已经直接影响到矿业权设置、市场运作和对矿业权人权益的平等保护、矿产资源监督管理和矿山生态环境保护等重要方面。在2003年全国人大常委会提出加快《矿产资源法》修订工作后，国土资源部立即着手成立班子、开展调研论证，新一轮的《矿产资源法》修订工作正在加紧进行。 此次修改，是以科学发展观为统领，以矿产资源分类分级管理为基础，以建立和完善探矿权、采矿权的权利制度为核心、以推进矿产资源合理开发利用水平为目标而进行的一次全面的修改，既有矿产资源集中统一管理和矿业权市场发育等为基础，又有矿产资源保障力日益成为经济社会可持续发展的瓶颈制约为客观压力，以及自上而上普遍关注资源问题的社会基础的存在，一部适应建设资源节约型社会和环境友好型社会要求的全新的《矿产资源法》的出台已经成为势所必然。 Abstrsct: The paper focuses on legal construction on mineral resources since ancient China, which reflects the tortuous changes during the different period especially on the economic system from planning to market since the establishment of new China, with the government management from micro-control to macro-control. The legal system of mineral resources is being completed with the emphasis of the amendment of the Mineral Resources Law. Key words: mineral resources law; law-making 作者简介：刘欣，中国人民大学法学院博士生。