浅析我国地下水超采区管理法律制度

张毅婷 （河海大学 法律系，江苏 南京 210098）

摘要：本文从我国地下水超采的现状及其引发的生态环境问题出发，通过对我国现行地下水超采区管理法律制度现状的归纳总结，分析其存在的问题，并提出了相应的完善意见。 关键词：地下水超采 地下水超采区管理 法律制度 水是一切生命之源泉，具有基础性的自然资源和战略性的经济资源的双重属性，而地下水是水资源的重要组成部分，是构成并影响生态环境的重要因素。地下水作为城市生活用水、工业用水和农田灌溉的重要供水水源，对区域经济、社会的发展起着十分重要的作用。但是长期以来，特别是近20年来，由于国民经济的发展和人民生活水平的提高，对水的需求量迅猛增加，地下水开采量逐年增加，不少地区发生超采现象，并引发了一系列严重的生态环境问题，甚至造成许多环境地质灾害，殃及人民生命财产的安全，经济损失严重。

一、地下水超采问题的严重性

地下水超采是指一定地域内多年平均地下水实际开采量超过了该地域的多年平均地下水可开采量，并造成了地下水水位多年持续下降的现象。发生了地下水超采现象的地域称为地下水超采区；在超采区内，实际开采量中超出可开采量的部分称为该超采区的超采量。

（一）我国地下水超采现状

据统计，全国共有地下水超采区164片，面积最小的仅有几十平方公里，最大的近1万k㎡；全国地下水超采区总面积181291 k㎡。在这些超采区中，严重超采区面积77590 k㎡，占总超采区面积的42.6%。全国多年平均超采地下水量为71.36亿立法米。1990年后，地下水超采量较20世纪80年代有较大增加，1997年地下水超采量已达92亿立方米。全国240个大型、特大型地下水源地中，有53个处于超采状态，年平均超采地下水6.42亿立方米。超采的水源地个数最多和年平均超采量最多的是山东省。 从行政分区看，全国24个省（自治 区、直辖市）存在地下水超采问题。其中，河北省超采面积最大，达66973 k㎡，占该省平原区面积的91.6%。从流域分区看，北方各流域片底下水超采问题较大，其中，海滦河片问题最为严重。海滦河片超采区面积87796 k㎡（占全国超采区总面积的48.2%）。其中严重超采区面积39881 k㎡（占全国严重超采区总面积的51.4%），年均地下水超采量39.33亿立方米（占全国超采总量的55.1%），累计超采量约为592.7亿立方米（占全国累计超采总量的64.3%）。

（二）地下水超采引发的生态环境问题

过量开采地下水，从表面上看，引起了地下水位的持续下降；从本质上分析，其破坏了地下水及其赋存介质天然状态下固有的生存—赋存—运动之间的平衡关系，地下水必然要在新的条件（即开采条件）下寻求新的平衡。在寻求新的平衡的过程中，必然会引发一系列的生态环境问题。 1．地面沉降。过量开采地下水必将使地下水位大幅度下降，导致地下水压力减少，引起地面区域性下沉的现象。地面沉降造成的灾害是严重的，它将使原有的地面高程下降，从而降低了防洪、排涝、抵御风暴潮的标准和能力，影响工农业生产和人民生命财产的安全；地面沉降，特别是不均匀沉降，严重危及建筑物和市政设施的安全，如西安、天津等城市已因地面沉降造成上下水管道和煤气管道断裂等现象。据统计我国至少已有40多座大中城市发现由于开采地下水造成的地面沉降现象。 2．地面塌陷。由于过量开采岩溶地下水，疏干或部分疏干了溶洞，受重力作用，溶洞之上的松散覆盖物塌落，地面形成塌陷现象。由于地面塌陷具有突发性，所以破坏性很大，往往造成人身伤亡和重大经济损失，尤其是在人群密集区及交通枢纽地带，危害特别大。据调查地面塌陷现象遍及大半个中国，不仅华南、西北十分普遍，华北地区也较为严重。 3．海水入侵和咸水入侵。海水入侵和咸水入侵是滨海地带地下水超采引起的主要问题。由于过量抽汲地下水，会使海水从地下向大陆入侵水，在地下含水层中海水越过分界线，取代淡水。海水入侵的直接结果是使得地下淡水的矿化度和氯离子浓度增高、水质变差，从而失去了原有的利用价值。因此，海水入侵给当地的工农业生产、人民生活及生态环境造成了极大的危害。目前，我国辽宁省黄海和渤海沿岸、山东省胶东半岛、河北省的秦皇岛市和广西北海市等地的部分沿海地区已发生海水入侵，海水入侵总面积已超过1500 k㎡。 4．荒漠化及沙化。我国西北地区由于水资源严重不足，且水土资源组合不平衡，下游过量开采地下水，造成地下水位急剧下降，导致土地沙化面积不断扩大，天然绿洲退缩，林木草场严重退化，植物群落因脱墒而枯萎、死亡。如位于腾格里沙漠南部的甘肃省民勤县，原本是一个富饶的绿洲，由于石羊河径流被上游利用，不得不靠开采地下水维持民生，结果地下水位不断下降，造成严重的沙漠化，在20世纪80年代，几乎面临几十万人大迁徙的尴尬局面。

（三）加强我国地下水超采区管理法律制度的必要性

随着城市的扩大和发展，需水量大幅度上升，水资源的消耗量也同步大幅度增加。由于地下水的大量开采，对环境负面效应急剧而升，而且往往形成恶性循环，构成地质灾害，对社会环境造成严重威胁。地下水的超量开采，虽然提高社会力，促进了经济发展，却过度地消耗水资源，破坏了生存环境；虽然部分满足了部分人们近期需要，有时却牺牲了人类长远的发展利益。因此，我们应根据地下水分布情况和区域社会经济发展对地下水的需求，以经济持续发展、资源永续利用、生态良性循环为目标，逐步实现地下水采补平衡和可持续利用。要想达到这个目标，在地下水的开发利用中，必须采取可持续发展模式。地下水开采的可持续发展模式是对以往不可持续发展模式的否定和创新，如果说任何一种发展模式都需要制度规则，特别是法律，可持续发展就更需要法律，而且对法律的要求更高。因为法律形成的制度能“达到有效地重新组织各种社会关系的后果，”从而将“直接影响社会变迁的性质与速度。” 因此，加强地下水超采区管理法律制度的研究，对于构架地下水保护法律制度的意义是不言而喻的。

二、我国现行地下水超采区管理法律制度

加强地下水超采区法律保护，是地下水资源法律保护的一项重要内容，其目的在于为合理开发和有效保护地下水资源，严格控制和治理超采区地下水开采，遏制超采区扩展，改善和保护生态环境，促进地下水资源的可持续利用，加强地下水超采区水资源管理。国家水利部于1999年5月15日发布的《水利产业政策实施细则》第43条规定，地下水超采地区，应制定保护治理规划，划定禁采区和限采区，采取措施防止水源枯竭等不利影响。我国现行地下水超采区管理法律制度的内容主要包括以下方面：

（一）划定地下水超采区

划定地下水超采区，是为了促进地下水资源的合理开发利用。全国人大常委会于2002年8月29日颁布的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第36条明确规定，“在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施，防止地面沉降和海水入侵。”而国家建设部于1993年12月4日颁布的《城市地下水开发利用管理规定》第10条则规定，“城市地下水超采区和禁止取水区涉及城市规划区和城市供水水源地的，应当由省级人民政府同建设行政主管部门会同有关部门共同划定，报同级人民政府批准。”地方性法规也就划定地下水超采区做出了规定；例如，2003年8月15日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《江苏省水资源管理条例》第13条规定，“地下水禁止开采区、限制开采区划定和调整方案由省水行政主管部门会同同级有关部门，根据地下水开采状况、地下水位变化、地面沉降及其他地质灾害、地表水源替代等情况编制，报省人民政府批准，并予以公告。”此外，国家水利部于2003年制定的《地下水超采区评价导则》，推进了我国各级水资源保护部门地下水超采区划定工作。根据法律、法规的相关规定，以及水利部《关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见》，我国地下水超采区，应由省级人民政府水行政主管部门同有关部门划定；对严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府的批准，应划定地下水禁止开采区或限制开采区；地下水超采区由省级人民政府批准并公告。对跨省、自治区、直辖市的地下水超采区，由水利部或委托流域管理机构组织相关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门划定，分别报相关省、自治区、直辖市人民政府批准后，由水利部统一公告。

（二）采取措施，严格控制开采地下水

为保护地下水资源，防止水源枯竭等不利影响，在地下水超采区采取的措施主要包括： 1．严格地下水超采区取水许可和水资源费征收管理。（1）地下水超采区取水许可管理方面；国务院于2006年2月21日颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》第20条明确规定，“在地下水禁采区内申请取用地下水的，取水审批机关不予批准。”第41条则规定了，“地下水严重超采或者因地下水开采引起地面沉降等地质灾害的，取水审批机关可以对取水单位或者个人的年度取水量予以限制。”根据有关法律、法规，各地方在地下水超采区取水许可管理方面，为加强取水管理而补充了具有可操作性的规定；例如，江苏省在2000年8月26日第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》第6条中明确规定：“取用地下水的单位或者个人应当安装水表等取水计量设施，实行计量取水。”（2）地下水超采区水资源费征收管理方面；《取水许可和水资源费征收管理条例》第29条规定：“制定水资源费征收标准，应当遵循地表水和地下水的合理开发利用，防止地下水过量开采的原则。”根据这个原则，各地方针对本地区划定的地下水超采区的情况，提高了水资源费征收标准。如，山东省《山东省水资源费征收使用管理办法》第5条规定，“经批准在地下水超采区取地下水的，按当地地下水征收标准的２倍征收。” 江苏省《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》 第7条规定,“取用地下水的单位或者个人必须按照省人民政府的规定缴纳地下水资源费，但免于申请取水许可和法律、法规以及省人民政府规定可以减免的除外。” 2．严格地下水超采区水井管理。在《城市地下水开发利用管理规定》第9条规定了，“城市地下水超采区，不得再新增水源井，应当有计划地调整和淘汰原有部分水井，逐步实现合理布局。”该条规定，为城市地下水超采区内封井措施提供了法律依据。随着水资源管理的日益法制化同时，各省、自治区、直辖市结合本区域的实际情况，在地方性法规中针对地下水超采区水井管理也做了相应的规定。早在1991年，北京市在《北京水资源管理条例》中就规定了，“严格限制在地下水严重超采区、城市自来水管网供水范围内地下水超采的地区内开凿机井。此外，江苏省在《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》中也明确规定了，“苏锡常地区一律停止批准凿井，禁止新打深井。对新打深井的取水单位或者个人，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令其停止违法行为，强制封井，封井费用由取水单位或者个人承担，并可处以10000元以下50000元以下的罚款。”此后，《江苏省水资源管理条例》第14条规定：“在地下水禁止开采区内，禁止开凿深井。对已有的深井，有关市、县（市）人民政府应当根据省人民政府规定的禁止开采期限，制定封井计划，组织实施，并对封井、改水给予资金扶持。” 3．制定地下水超采区治理规划。水资源规划制度是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，实现水资源的可持续利用，在我国《水法》第二章所明确规定的一项重要法律制度。因此，制定地下水超采区治理规划是地下水超采区的生态治理和保护的重要措施，也是我国重要的地下水超采区管理法律制度。地方性法规方面，《浙江省水资源管理条例》第18条规定：“地下水开发利用规划和年度计划，由县级以上水行政主管部门会同国土资源等部门制定。”地下水超采区治理规划的法律地位在我国法律上的确认，有利于我国地下水超采区的管理。地下水超采区治理规划，应该从地下水超采区水资源条件和实际状况出发，结合当地经济社会发展和生态建设需要，科学规划地下水资源开发利用总体布局，明确不同阶段地下水超采区控制和治理的目标和任务，提出具体治理实施方案。   4．总量控制，计划开采。为加强地下水超采区水资源的统一管理，以实现地下水采补平衡为目标，根据我国《水法》第47的规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。”而具体到地下水超采区的保护措施，也应当根据各超采区的实际情况，实行超采区地下水年度取水总量控制和定额管理，采取综合措施，实行计划用水，强化节约用水。 5．人工回灌补给地下水。实施地下水人工回灌技术，是地下水超采区的有效工程措施，但在实际的操作中，很难保证地下水的水质能恢复到原来的水质标准。对此，我国《水污染防治法》第45条规定：“人工回灌补给地下水，不得恶化地下水质。”而《水污染防治法实施细则》第37条则对《水污染防治法》第45条这一原则性规定进行细化，明确规定：“人工回灌补给地下饮用水的水质，应当符合生活饮用水源的水质标准，并经县级以上地方人民政府卫生行政主管部门批准。”这就在法律上保证了，地下水超采区内人工回灌补给地下水的水质标准，从而保障地下水超采区水量与水质的双重管理。 地下水超采区管理的相关法律制度，为防止地下水超采提供了法律依据，因此强化地下水超采区管理法律制度建设，是对地下水超采区进行积极保护的有效手段。特别是已经出现超采状况，还未发生严重环境问题的区域，实行积极的法律保护措施，其社会和经济意义巨大。

三、我国地下水超采区管理法律制度存在的问题

从我国现行地下水超采区管理法律制度来看，我国有关地下水超采区管理法律制度已有了一些基础。这些法律制度在一定程度上遏制了地下水超采区的扩张，缓解了我国因地下水超采而引发的各种环境地质问题。然而，我们也不得不承认，这些法律制度目前是非常薄弱的，不能满足地下水超采区管理的实际需要。我国地下水超采区管理法律制度存在的问题主要集中在如下几个方面：

（一）管理体制不尽完善

在我国，地下水超采区管理体制采取各级地方人民政府与水行政部门相结合的管理体制。一方面，表现为以行政区划为单位，县级以上地方人民政府在地下水超采区应当采取措施，严格控制开采地下水。另一方面，表现为各级水行政部门对超采区水资源的管理。这虽然有助于对地下水的保护，但问题在于我国的地方人民政府和各级水行政部门在防止地下水超采方面的关系并未作明确、详细、可操作的规定，这种模糊必将导致实践中“争夺权力、推诿责任”的现象，不利于地下水超采问题的顺利解决。

（二）法律责任不够严厉

法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务。 法律责任作为社会为了维护自身的生存条件而强制性地分配给某些社会成员的一种负担，表现为对违法或违约行为制裁。虽说法的“硬”不是以制裁严为标准的，但制裁严厉至少是使法律硬化的不可或缺的因素。例如，《中华人民共和国水法》第31条规定，“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划；因违反规划造成地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。”行为人因违反规划造成地下水超采、地面沉降及水体污染的，承担治理责任是必然的，但仅仅承担治理责任是不够的，还应承担相应的民事责任、行政责任或刑事责任。而《取水许可和水资源费征收管理条例》的第41条规定，“地下水严重超采或者因地下水开采引起地面沉降等地质灾害的，取水审批机关可以对取水单位或者个人的年度取水量予以限制。”对行为人年度取水量予以限制，不足以弥补其行为所引起的直接或间接危害结果。因此以上两条规定，无论是承担治理责任还是对其年度取水量予以限制，都显得其惩罚力度相当的薄弱。我国地下水超采行为的法律责任，缺乏更为严厉规定的现状，不仅不能有效地防止现有的地下水超采者在经济利益的驱使下继续做出超量开采地下水的行为，也不能有效地防止新的地下水超采者的出现，更不能切实的预防地下水超采所引发的各种环境地质问题。

（三）缺乏鼓励性规定

在现有的地下水超采区管理法律制度中，无论是中央的还是地方的立法，基本都是禁止性、限制性规定。虽然说在地下水超采区管理，就是需要控制各种地下水开发利用的行为，但在实践中，这种地下水超采区管理法律制度所规定的禁止、限制措施是一个缓进的保护过程，难以提高和调动广大群众及非公机构参与地下水超采区管理的意识和积极性。

（四）缺乏完善的人工回灌补给地下水法律制度

地下水人工回灌制度，是有效恢复地下水超采区下降水位的技术手段，虽然在《水污染防治法》及其实施细则中对了人工回灌补充地下水的水质问题有相应的规定。但这个规定并不能满足推行人工回灌制度的要求，从而达到地下水超采区内有效恢复和保护地下水的目标。

（五）缺乏适应地下水超采区管理的强制性技术标准

适应地下水超采区管理和保护的强制性技术标准，是按照法定程序制定的各种适应地下水超采区管理和保护，具有法律性质的技术规范。它不仅具有技术性的一面，还具有法律性的一面。因此这种强制性技术标准在我国地下水超采区管理和保护中有着不可替代的重要作用，是我国地下水超采区管理法律制度的重要组成部分，是进行地下水超采区管理和保护的法律依据和科学基础。但很遗憾的是，在我国现行的地下水超采区管理法律制度中并无这种强制性技术标准。

四、完善我国地下水超采区管理法律制度的建议

（一）统一指导思想 要有效的防止地下水超采，应当以可持续发展战略为指导，适应社会经济发展对地下水开发利用的要求；全面贯彻国家新时期的治水方针，从可持续发展的战略高度推进地下水超采区的控制和治理，加强超采区水资源的统一管理。明确地下水超采区控制和治理的目标和任务，坚持因地制宜，突出重点，采取建立机制、强化管理、合理配置、有效保护和涵养水源等综合治理措施，遏制地下水超采和水质恶化，逐步实现地下水采补平衡，改善生存环境，实现地下水资源的可持续利用，保障社会经济的可持续发展，促进生态环境的良性循环。

（二）加强行政管理，明确职责 加强行政管理，明确职责是强化地下水超采区保护的一个重要方面。各级地方人民政府方面，应充分认识地下水超采的危害性和治理的紧迫性，要把地下水超采区的控制和治理列入本地区实施可持续发展战略、改善生态与环境的重要议事日程，省级人民政府要对超采区的治理工作负总责，实行地方人民政府目标责任制。水行政部门方面，水行政主管部门要加强对超采区水资源的统一管理。水利部负责组织开展全国地下水超采区治理工作，研究部署各阶段行动计划，检查监督治理工作目标落实；流域管理机构负责组织跨省级行政区超采区的划定，指导流域内各省、自治区、直辖市地下水超采区治理规划编制工作，协调、监督跨省、自治区、直辖市地下水超采区治理工作；省级人民政府水行政主管部门负责本行政区域地下水超采区划定和报批工作，制定地下水超采区治理规划并组织实施。

（三）完善法规，强化监督 1．要广泛深入地宣传《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《中华人民共和国水污染防治法》及其实施细则等法律、法规及《水利产业政策》及其实施细则的政策性规定。抓紧制定地下水超采区水资源管理和保护的法律、法规和规章，不断提高全民的法制观念，依法行政，严格执法，强化法律监督管理的力度，依法惩罚各种导致地下水超采的违法行为。 2．完善现行的地下水超采区法律制度。（1）应在《中华人民共和国水法》中对超量开采地下水行为规定严厉的法律责任，使对地下水超采行为进行惩罚真正做到有法可依，并加强对违法行为的处罚力度，充分发挥法律责任的威慑力来遏制和预防地下水超采行为，从而，将我国因地下水的超量开采而引发各种环境地质问题的可能性降至最低。（2）应当增设有关地下水超采区内开发利用行为的鼓励性规定，以弥补禁止性、限制性规定的天然不足。（3）完善人工回灌制度；在立法上，将人工回灌作为超采地下水的责任方式之一，使相关机构在制定开采利用地下水的规划时就必须考虑其后的人工回灌，从而使有效地利用人工回灌恢复地下水资源成为可能。 （4）制定适应地下水超采区管理和保护的强制性技术标准。水行政主管部门要运用和推广新理论、新技术和新方法，集中力量进行科技攻关，并在此基础上研究和制定适应地下水超采区管理和保护的强制性技术标准，以提高我国地下水超采区水资源管理水平，推进地下水管理信息化、自动化监控和预警系统建设；依靠科技，提高地下水超采区管理水平。 （5）应专门针对工业企业开采地下水进行限制；限制的目的是，就特定地区即地下水超采，在确保合理供应工业用水的同时，谋求保护地下水水源，以有助于该地区工业的健全发展和防止地面沉降。 3．积极采取措施，建立投入保障机制和超采区的特殊水价政策。采取各项措施压缩超采区地下水开采，首先，必须建立完善的投入保障机制；地方人民政府应当将地下水超采区治理纳入本级国民经济和社会发展计划，保证所需资金的投入。其次，运用经济杠杆，采取超采区的特殊水价政策；把水作为商品，形成商业化运行机制和再生产能力的统一的水价格体系，实施超采区的特殊水价政策。 提高地下水超采区水资源费征收标准，要严格定额管理，计划指标考核，加强计量工作，用水实行计量收费和超定额、超计划累进加价制度，促进节约用水。

作者简介：张毅婷，女，河海大学法律系环境与资源保护法学专业2004级硕士研究生。通信地址：210098 南京市西康路1号 河海大学法律系，电子信箱：zhangyiting79@126.com。