我国“水务”内涵探析

徐 军  常永明 （河海大学 法律系，江苏 南京 210098）

摘要：现实社会中，各界并未就“水务”达成共识，水危机和水问题仍然在困扰着政府和公众。本文运用法律实证分析方法在辨识“水务”一般特征的基础上，通过梳理我国部门规范性文件中的“水务”和分析“水务”在词汇学意义上的内涵，阐述“水务”未被2002年《水法》吸收的内外部因素，进而提出我国涉水立法研究的视角和方法转换问题。

关键词：水务 自然资源法 内涵

近年来，有关“水务管理一体化” 、“城乡水务管理一体化” 、“城市水务管理一体化”的论文不断出现。然而，迄今为止，各界并未就“水务”达成共识，甚至还在政府部门间出现了针锋相对的局面。譬如，水利部门的代表性观点为：“城市水务局对城市水资源实行统一管理，严格实行统一的取水许可制度，对城市的防洪、除涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、水资源保护、污水处理及其回用、地下水回灌等实行一体化管理，为水资源的优化配置提供了体制保证。城市水务统一管理，就是实行城市区划内防洪、水资源供需平衡和水生态系统保护的城乡统一管理。” 建设部门的代表性观点为：“水资源管理部门提出，解决我国水问题的关键是改变城市水管理体制，似乎只要把城市供水纳入水资源统一管理范畴，我国水问题就迎刃而解了。事实果真如此？简单分析一下，2004年全国总供水量达5545亿立方米，而661个城市的供水量仅为489亿立方米，约占总供水量的8.8%。由此不难看出，没有道理认为只要‘统一’管理了城市用水就能解决我国水资源问题。目前，农业用水约占70%，水浪费和水污染的问题十分突出，尽管国家不断加大投入，但农业用水管理依然是最薄弱的环节。而从管理体制看，农业用水的水资源管理几十年前就已经‘一体化’了。” 其实，这两方面的观点均是就水务管理谈水务管理，而没有就“水务”的内涵进行深入阐述和论证。本文运用法律实证分析方法在辨识“水务”一般特征的基础上，通过梳理我国部门规范性文件中的“水务”和分析“水务”在词汇学意义上的内涵，阐述“水务”未被2002年《水法》吸收的内外部因素，进而提出我国涉水立法研究的视角和方法转换问题。

一、“水务”一般特征辨识

世界上没有完全相同的两片树叶，西方发达国家各自的社会发展历史和政治制度建构形式决定了其在水务管理体制方面均具有诸多差异，没有任何两个国家的情况完全相同。由于香港水务不仅是我国内地水务管理体制改革最早借鉴的对象，而且它的发展模式对我国内地各地尤其是深圳特区的水务管理体制改革产生了较大的影响，因此考察香港水务以及影响其水法体系形成的英国的水务立法历程有助于辨识“水务”的一般特征。

（一）香港水务概况及特征

1．香港水务概况 在1841年，当香港成为英国殖民地的初期，饮用水并不成为一个问题，大量的溪涧可以为零星分布的社区提供充足的饮用水。但是19世纪60年代后，随着人口急剧膨胀，解决城市的基本需要，成为香港政府的当务之急，而供应稳定的饮用水，更是城市发展的必需。香港水务事业发韧于自来水供应，其自来水供应始于1863年，以容量为9，000立方米的薄扶林水塘及供水渠道建成为标志。 香港水务署（Water Supplies Department）则成立于1902年 ，直到今天，香港的自来水供应工作仍然由政府部门水务署负责，是香港各项公用事业中，唯一没有交由其它机构经营的项目。香港水务署的英文翻译是“Water Supplies Department”，可以看出香港的“水务”一词的中心是供水（Water Supplies），亦即供水事务或供水服务。香港的“水务”一词实质就是供水服务，这是因为在香港“供水系统的建立与扩张，直接影响城市的发展方向” 。通过考察香港水务署的官方网站，也可以发现香港水务的追求目标是“满足客户对优质供水服务的需求，务求有卓越之表现”，其工作职责包括，策划有关水源发展及供水系统事宜，设计及兴建水务设施，供水及分配系统的操作及维修保养事宜，饮用水水质控制，提供客户服务及执行水务设施条例等内容。 2．香港水务的特征 （1）从城市水务发展的关键因素看，人口的增长及分布、开发水资源地域的扩张以及香港的财政经济状况这三项因素，都是主导供水系统发展的关键。 （2）从城市水务的管理原则看，强调管理效率及提供全面供水服务的制度，确立了统一供水、用者自付及开源节流的原则。 （3）从城市水务的发展重心看，通过新增法例，厘定了水务部门服务范围及职权，水务工作遂从着重提供公共供水服务，转至照顾私人用户的服务，确立了供水系统的发展方向。 （4）从城市水务的发展方式看，保持水源洁净及适当地处理污水，是保护水资源的最佳方法。即如何在生态环境备受污染的情况下，减低搜集原水及处理污水的成本，以低廉的价格保持饮用水的洁净卫生，使经济发展与自然环境保护取得平衡。

（二）英国的水务立法历程

英国是世界上第一个实现城市化的国家，饮水也是其最早实现城市政府经营的项目 。英国各个历史时期的经济、政治、水情特点和科学技术的发展状况决定了其水务立法的发展，客观上也影响了香港水务的水法体系。 1．1852年伦敦水法(1852 Metropolis Water Act) 16世纪初期，伦敦的水需求增长迅速但分配和蓄水系统不能适应。然而，伦敦金匠兼企业家休•麦都顿通过开凿“新河”大大缓解了问题。“新河”也许是世界上第一个自行建设的项目。它是一条能将水从赫特福德郡springs引至伦敦北部的Islington的40英里水道。方案于1613年开始运行至今仍然部分发挥功能，并且包括贮水池仍然在发挥作用。 19世纪的工业革命导致主要污染从农村转移到城市，尤其是伦敦。到1805年，伦敦人口保持在100万。这增加了现有供水的压力，但是当时的重大改革如蒸汽机和生铁管道最终帮助解决了这个问题。人口流入伦敦除了带来了供水矛盾外，还带来了废弃物的增长。这个时期，室内管道并不存在。尽管第一个抽水马桶已经于15世纪90年代被哈林顿发明出来了，但由于没有流水冲洗，它并没有得到普及，直到17世纪布拉马发明出实用的抽水马桶。18世纪，污水坑得到了发展，这是个巨大的进步。直到大约1800年，泰晤士河才变得干净，甚至可以发展大规模的渔业。不幸的是，到1805年，仅仅15万只污水坑建成供100万伦敦居民使用，并且10年内许多住户开始非法将污水坑的溢出物与流往泰晤士河（伦敦的主要饮用水源）的泄水暗沟相通。泰晤士河开始变臭，尤其在热天。泰晤士河的情形成为广为流传的丑闻导致1848年公共健康法（the Public Health Act of 1848）的诞生。1848年公共健康法建立了伦敦下水道委员会。新的委员会立即组织了一次伦敦下水道调查活动，发现了下水道的不适当和需要修理的主要部分。为了抑制疾病流行，内阁通过了1852年伦敦水法。该法规定了取水口的范围。 在大约1854年，伦敦市政工程部代替了现金匮乏的下水道委员会，总工程师约瑟夫·巴查尔格特设计了一个下水道截流计划来解决伦敦下水道问题。巴查尔格特计划建造巨大的截流污水管来搜集现有排水口的流出物并将废物转移到伦敦东部。巴查尔格特计划起初由于经费问题受到拒绝，但是在1858年泰晤士河的恶臭太严重以至于国会大厦不能继续使用后，实现计划的呼声愈来愈高。最终，首相本杰明•迪斯雷利推动通过一个法案允许工程部为了工程向伦敦市民筹款。巴查尔格特计划得如此周详以至于他能够立刻实施并于1874年完全运行该系统。 2．1871年伦敦水法(1871 Metropolis Water Act) 另一次霍乱爆发后，1871年伦敦水法制定了几项额外的规定。除了供水规则仍然不变外，还建立与国内铅管制品生产标准相关的规则和指定了第一个“水督察”来定期检查自然状态的水和滤过水。伦敦有了它的第一个水标准。 3．1973年水法(the 1973 Water Act) 饮用水标准的提高归因于供水和水处理上的更多进步，并且未净化水质量也得到提高。如，在1910年和1916年间的水开始用氯消毒。然而，在处理技术革新外，供水公司本身也在变化中。到19世纪初，许多私人所有的供水公司被转成国有公司，这样，能够促进所需要的公共资金的募集，如新的钢制输水线，大型水库和双重滤水设施。然而，水所有权和废水系统在大约180实体之间分配，相互的协调日益困难。1973年水法简化了供水和废水服务的提供和管制方式，并为1974年建立10个大的水管局作好准备。新的公共部门的服务区域根据地理学来划定，以流域为基础代替了政治界限，并且其职责包括河流看护，供水，洪水控制，污染和污水处理，除了10个水管局之外，28个小的由私人专营的水务公司继续同时存在。 4．1989年水法(the 1989 Water Act) 作为最大的新的水管局，泰晤士水管局向英国环境大臣负责，并就相关职能向农业大臣，渔业和食品大臣负责。泰晤士水管局同样受地方政府管辖。大的设计和投资项目必须经过正式批准，并且收支必须保持平衡。所有水管局的主要压力来自于他们复杂的管理结构。起初，由60人组成的部门控制着泰晤士水管局。到1980年初，随着欧盟环境立法的迫近，泰晤士水管局的管理压力变得更加明显，现有的机构不能推动投资上的重大变革，因此要求制定新的法律。英国内阁最终通过了1989年水法，该法使得英国部分水工业转变成私营部门。水工业私有化产生了几方面的结果——如何实现整个地区垄断者的有效调节。这个问题在伦敦金融界双方顾问的支持下，通过一系列的政府和工业界的商谈得到了解决。 1989年水法是一部复杂并且有雄心的法律，建立了国家河流局（英国环境部的一部分）和10个水务公司。1989年水法规定国家河流局和新的公司共有以前的水管局的财产、权利和债务，并规定了一个制度框架。 随着私有化，形成了新的泰晤士水务股份公司致力于为伦敦和英格兰东南部的泰晤士流域范围提供供水和废水处理服务。随着私有化，泰晤士水务股份公司大力加大服务和基础设施的投入，提升供水质量和可靠性，着手大型废水处理设施的升级计划。另外，公司主要投资于改善19世纪70年代以来的伦敦周边的河道以保护伦敦珍贵的水源。为了改善供水质量，相当大的投资用于改善饮用水质，如今已经达到的它的最高水平。私有化也使得公司能够投资每天160万英镑用于污水处理场的改善，将泰晤士河改造成世界上最洁净的都市河流。从几十年前的生命禁区转变为有120种鱼类驻留的河流。 5．2003年水法(the 2003 Water Act) 2003年水法为水务监管机构和水消费者委员会建立和发挥作用作出了规定，并作出了地面排水和防洪一体的规定，以及与受控制水的污染相关的污染土地的规定，并授权给煤矿局与煤矿排水相关的职能。

（三）小结

通观香港水务的特征和英国水务立法历程，可以辨识出水务的一般特征：以供水服务为目标，供水系统发展为关键，对水质与水量的统一管理。 二、我国部门规范性文件中的“水务” 2006年3月，笔者利用全国人大信息中心的“中国法律法规信息系统”，在“法律法规司法解释”库中查询“水务”一词，结果命中169条记录，其中1件司法解释及文件，168 件部委规章及文件。1件司法解释及168 件部委规章及文件中，“水务”被作为单位名称使用的有159件，而被专门提及的只有10件。从这10件文件看，“水务”一词最早出现在由原水利电力部于1982年4月29日颁布的《水电厂防汛管理暂行办法》中，其第2条规定：要建立健全电业管理局、电力局的水电管理机构，充实水电厂“水务管理”和水工观测、维护力量。在原能源部1990年4月29日颁布的《关于印发〈水力发电厂编制定员标准〉（试行）的通知》中也专门列举了“水务人员”一词。可见，这里的“水务”与本文所要讨论的“水务”关系不甚紧密。 直至21世纪初，“水务”方始与水资源管理体制相联系出现在我国水行政主管部门的规范性文件中。一方面，中央机构编制委员会办公室于2002年9月18日下发《关于地方水务机构有关问题的通知》要求各地目前没有设置水务机构的，一律不动。该文件下发一个月后，建设部于2002年10月18日即下发《关于加强监管确保城市供水安全的通知》要求各地建设行政主管部门全面加强城市供水管理工作。另一方面，水利部办公厅2003年3月19日发布的《关于印发〈2003年水资源工作要点〉的通知》中首次出现了“城市水务管理一体化”的提法。同年4月，水利部就发布《关于进一步加强水资源保护确保供水安全的紧急通知》要求各级水行政主管部门，特别是实行水务一体化管理的地区要加强对供水单位和供水水质监测的指导，切实保证城乡饮用水安全，并要求各级水行政主管部门进一步加强供水水源地水质旬报工作。 2005年2月27日，水利部下发的《水利部关于印发〈深化水务管理体制改革指导意见〉的通知》首次以部门规范性文件的形式概括出水务管理的内涵和外延。该文件明确“水务管理”就是指“在水资源统一管理的前提下，对涉水行政事务统一管理”，并将水务管理的外延概括为：对城乡水资源进行统一管理，对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等涉水行政事务的统一管理。

三、“水务”内涵的词汇学分析

通过辨识“水务”一般特征的和回顾我国内地部门规范性文件相关表述可以发现：香港和内地部门规范性文件表述的共同点是“水务”内涵都与管理体制相关联。香港和内地部门规范性文件“水务”表述的不同点是：前者的中心语是“供水服务”，而后者的中心语是“涉水行政事务”；前者所指比较具体，后者则显得笼统且不稳定。那么，到底应当如何界定我国“水务”的内涵呢？

（一）“水务”的字面解释

尽管使用频率较高，但“水务”仍属于汉语创新词。从词汇的内部结构来看，“水务”一词由“水”和“务”两个词素组成，形成了表示一定概念的词组。《现代汉语词典（修订本）》对“水”的解释包括：（1）最简单的氢氧化合物，化学式H2O。（2）河流。（3）指江、河、湖、海、洋。《现代汉语词典（修订本）》对“务”的解释是，事情。于是，有人将“水务”理解为“涉水事务”。由此，《现代汉语词典（修订本）》对“涉”的解释是，牵涉，亦即一件事情关联到其他的事情或人，则“水务”是指与水、江、河、湖、海、洋相关的事务。 自上世纪80年代末始，我国开始出现介绍域外水务概况的论文，如，1989年汪达发表于《水利水电技术》第2期的《合理开发，优质管理水资源的楷模：英国水务管理局体制介绍》；1996年李泽冰发表于《水利水电技术》第11期的《香港的水务管理和节约用水》；1999年冉连起等发表于《中国水利》第3期的《高效的新加坡水务工作》。但是，这些论文乃至之后发表的一系列论文均是结合当时的改革形势对域外水务管理体制进行的介绍，并未说明“水务”一词的出处，更未对“水务”内涵进行概括。

（二）“水务”产生的内部因素

笔者认为，从词汇学上看，“水务”一词产生的原因是 “水利”、“供排水”、“水质控制”、“污水处理”等词汇所单独概括的内涵已经不能满足行业交流的需要。如与“水务”内部结构较为相似的“水利”，《现代汉语词典》（修订本）对“水利”的解释是，（1）利用水力资源和防止水的灾害；（2）水利工程的简称。《现代汉语词典》（修订本）对“水利工程”的解释是，利用水力资源和防止水的灾害的工程，包括防洪、排洪、蓄洪、灌溉、航运和其他水力利用工程。人们一般理解的“水利”概念就很难包括“供水服务”、“水质控制”、“污水处理”等内容。

（三）“水务”产生的外部因素

从词汇学上看，词汇是一个“运动着的整体” ，词汇的运动发展和“社会等方面有着密切的关系，而且形成了词汇发展的社会基础、认识基础和客观基础” 。因此，对“水务”的词汇学分析不仅要考虑其内部结构因素，而且要考虑人们的社会认识水平和社会实践发展的状况。譬如在香港，正是由于“20世纪上半期供水系统的制度化，帮助市区的范围不断扩大，供水网络的发展，起初以满足城市人口密集区域的需求为主，然后再由政府透过城市发展策略，伸延至较偏远的地区，使港岛中西区及九龙油尖旺区为城市的核心，再产生放射作用，向城市的边沿伸展，透过公共建设如供水网络的带动，政府中央管治的架构得以建立” ，同时香港水务的发展历程也使得香港的“水务”的内涵得以明确和统一，并且成为香港社会的一致认识。在我国内地，水资源管理体制改革的不断深入以及地方水务局体制在全国的普遍实现，迫切需要理顺政府机构内的水务行政管理上下对口关系，建立与之相适应的水务法律体系，以调整水务法律关系。当前首要的就是确定 “水务”的内涵，并且作为法律语言使用的“水务”必须“严谨准确、明白清晰，同时又具有学科语言的系统性、专门性” 。 目前，我国内地“水务”的定义主要出现在各种学理表述中，以“城市水务”为例：（1）对“城市水务”的定义有：①城市水务是城市辖区内防洪、水资源、水源、供水、排水、污水处理及回用等所有涉水有关事务的统称。 ②水务包括水资源的开发、利用、管理、节约、配置和保护六个方面。城市水务实行水的蓄、引、供、用、排、防等统一管理是水务现代化的基本要求。 （2）对“城市水务管理” 的定义有：①城市水务管理就是实行在城市区划内防洪、水资源供需平衡和水生态环境保护的统一管理体制，即对城市防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理、地下水等涉水事务进行统一管理。 ②水务管理是指“在城乡水资源统一管理的前提下，以区域水资源可持续利用支持城乡经济社会可持续发展为目标，对行政辖区范围内防洪、水源、供水、用水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等所有涉水事务一体化管理的水管理体制。” 从上述学理表述所概括的内容并结合我国的水情特点来看，笔者认为“水务”是一个整体，它应当包括与水资源可持续发展紧密相关的传统水利事业 ，供排水业和水质控制等事务。“水务”并不是为某个行业或系统所独有的词汇，它是我国经济社会发展和人们的生活水平日益提高的反映。

四、“水务”未被2002年《水法》吸收的内外部因素

我国第一部《水法》于1988年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过。当时考虑到“水是重要的自然资源，又是构成环境的要素，人类生活和一切生产活动都离不开水。随着人口的增长和经济的发展，水的问题日益为世界各国所重视。” 并且考虑到“随着国民经济的发展、城市人口的增长和人民生活水平的提高，水资源的管理已成为国民经济和社会发展的重要问题。” 因此，整个水法的指导原则是：实行开发利用与保护相结合的方针；开发利用水资源应贯彻全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则；并将计划用水和节约用水作为一项基本政策。 1988年《水法》第1条也规定了立法目的：合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要。2002年《水法》是我国新世纪的第一部水法。随着国民经济持续快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源短缺、防汛抗旱、水环境恶化等问题日益突出，在总结1988年《水法》实施13年来的实践经验，并借鉴国外水资源管理立法经验的基础上，“按照建立社会主义市场经济体制和水资源可持续利用的要求，进一步加强水资源的统一管理，突出节约用水，强化水资源的合理配置和保护，促进水资源的综合开发、利用，健全执法监督机制，为实现水资源的可持续利用，改善生态环境提供法律保障。” 尽管与1988年《水法》相比，2002年《水法》将立法目的由“充分发挥水资源的综合效益”修改为 “实现水资源的可持续利用”，确定《水法》制度规则修改的首要重点是“强化水资源的统一管理，注重水资源宏观配置，发挥市场在水资源配置中的作用”。 并且在2002年修订《水法》过程中，《中华人民共和国水法修订草案(送审稿)》曾经吸收“水务”的概念并规定其具体内容为“国家推行城市水务统一管理体制，对防洪、水源、供水、用水、排水、污水处理及其回用实行统一管理和监督”。但是，2002年《水法》经第九届全国人大常务委员会第二十九次会议修订通过，最终未能采纳此项规定。 “水务”未被2002年《水法》吸收的原因包括词汇学意义的内因和外因两个方面。 从内因看，由于“水务”一词在内地正处于词汇学意义上的进行阶段，尚是一个“表示了概念内容的词组” 因此，我国上世纪90年代以来在对“水务”跨行业领域、跨行政部门的交流过程中，由于人们各自的客观条件和认识基础不同，使语言成分的意义带上了明显的主观因素，“最突出的是表现在相互间使用的不完全概念的不一致上，其次则是表现在为了交际需要而有意进行的某些改变上” 。所以，正是由于“水务”内涵的不确定，使得国务院各个行政主管部门和社会各界都可以从自己的利益出发，不仅对“水务”内涵有不同的理解，而且对水务管理体制改革的方向有不同的期许。同时，也正是由于“水务”内涵的不确定，使得我国在制定或修订《中华人民共和国水土保持法》（1991年通过）、《中华人民共和国水污染防治法》（1996年修订）、《中华人民共和国防洪法》（1997年通过）时，并不具备吸收“水务”的内在条件。 从外因看，受社会经济发展水平、政治体制改革进程和水情特点的制约，当时社会各界达成“水务”的一致认识还存在两个方面的障碍：

（1）从社会发展观上看，可持续发展作为“新的发展活动和社会变革运动，是一种新的发展方式或发展模式，是一种新的发展思想和发展理论” 是国际社会在80年代后期提出并逐步实施的。在制定《防洪法》、《环境保护法》和修订《水污染防治法》的上世纪90年代，虽然立法者已经意识到水问题的存在，但是由于没有意识到水问题可能会演变成频频爆发的水危机，因此经济发展仍然被认为是社会发展的主导方向，人们对水资源管理立法重要性的认识也还不够。

（2）从体制上看，长期以来内地水务事业的基本形态呈现为城乡二元分散结构，并且内地水务事业也被人为分割为农田水利、城市供排水、污水处理三个行业，分属水利、建设、环保三个行政部门主管，因此，在法律创制过程中，不同的行政主管部门基于已有的职权和条件会表现出各自的“偏见”。正如奥塔·魏因贝格尔所认为的，在一个有着分工和社会差别的社会里，存在着大量不同类型的任务，任务的分配可能是在合作的伙伴之间平等的，也可能是干涉主义的，也可能是由力量决定的或者被认为是适应有关社会的需要的义务。因此，这样的任务关系“不仅包括在执行中进行事实上的合作；它还包括当事人坚持的一个规范体系和一大堆愿望。” 譬如，截至2002年12月底，在全国成立水务局及由水利系统实施水务统一管理的l097个单位中，管理职能中100%包含水资源管理职能，96%包含城市防洪职能，68%包含供水管理职能，37%包括排水管理职能，80%包含城市节水管理职能，28%包括污水处理管理职能。 因此，对“水务”的理解不仅关系到水资源管理体制改革的方向，而且关系到国务院各行政主管部门间对供排水和污水处理职能的争夺形势。如，国务院水行政主管部门和建设行政主管部门在实现水务管理一体化的机构设置上意见分歧严重。国务院水行政主管部门提出城市水务体制改革，成立水务局，将城市水源、供水、节水、排水、污水处理和回用等，由水行政主管部门实行统一管理，但国务院建设行政主管部门认为由于国务院规定城市供排水业务归建设行政主管部门管理，成立地方水务局会导致上下机构设置不对口，造成政令不通，严重影响工作的开展。

五、结语

现阶段中国，经济上实行以国有经济为主导的多种经济形式并存发展的市场经济结构，政治上实行民主集中制，人口众多，水情复杂，各地发展不平衡，因此，影响我国涉水立法的因素很多，不仅有经济、政治、水情因素，而且有立法体制、立法技术、文化传统因素，甚至有语言因素。“城市水务管理一体化”是20世纪初在水务管理体制改革中产生的新提法，随着2002年《水法》修订工作的启动，相关研究达到了高潮，但由于2002年《水法》并未吸收“水务”一词，研究局面一时沉寂了下来。随着党的十六届三中、五中全会提出要全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，并从转变经济增长方式、建设社会主义新农村、促进区域协调发展、建设资源节约型环境友好型社会、深化体制改革等方面做出了部署，如何强化政府对涉水事务的社会管理和公共服务逐渐成为学界研究的主要方向，“城市水务管理一体化”相关研究也随之再次浮出水面。 笔者认为，我国涉水立法应以科学发展观为指导，贯彻“人与自然和谐共处”理念，将人水之间的“矛盾或冲突限制、调整在双方可以承受的适当范畴内，将损失尽量降低、最小化，将受益尽量提高、最大化” ；当前，我国涉水立法研究应以深入挖掘我国“水务”的内涵为切入点，引导和推动研究视角和方法的转换，“构筑学术合力，消解科学研究中的私人色彩，增强话交流的共同语境” ，还社会一个“整体”的“水务”，以突破制约我国体制改革进程的瓶颈，适应现代社会管理和公共服务的要求。

作者简介：徐军，男，河海大学法律系副教授junxuyc@vip.sina.com。 常永明，河海大学法律系教师hhuchang@163.com。地址：210098南京市西康路1号河海大学法律系。