循环经济在我国农村固体废物污染治理中的实施

周 珂 武亦文*

摘要：随着我国农村经济的快速发展，农村固体废物污染环境已经成为固体废物污染中的一个新的问题。而我国现行有关固体废物污染立法及相关研究大都集中在工业固体废物和城市固体废物上，有关农村固体废物污染环境的立法及相关研究是相当缺乏的。本文认为，循环经济理念的运用是我国农村固体废物污染治理的根本途径，农业循环经济的实施应当是中国循环经济的特色之一，农村固体废物污染治理应当成为优先行动领域。本文并对我国循环经济立法的配合提出了初步分析和建议。

关键词：循环经济； 农村； 固体废物

我国是一个农业大国，全国70%以上的人口生活在农村；农村又是重要的经济区域，农、林、牧、副、渔等各项经济活动的综合发展不但为人民提供了最基本的生活保障，也为社会主义工业化建设提供了大力支持。随着经济的飞速发展及工业化进程的不断加快，“工业反哺农业”阶段的临近，农村城镇化及工业化的趋势也越来越明显。在这过程中，以农民聚居地为中心的一定范围内自然条件和社会条件总和的农村环境不可避免地会受到影响、污染甚至破坏。其中，固体废物对农村环境污染日益严重，不仅影响了农民的生活质量，而且直接威胁食品安全，应当引起关注。

一、农村固体废物污染现状

所谓固体废物，一般来说，是指在生产建设、日常生活和其他活动中产生的污染环境的固态、半固态废弃物质。我国《固体废物污染环境防治法》第88条也对固体废物作了比较详细的定义：“在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规纳入固废管理的物品、物质。”从广义上来讲，农村固体废物当然属于固体废物一种，适用于有关固体废物的有关规定。但农村固体废物因农村环境的特殊性而有其特定的指代对象。在这里，我们所说的农村固体废物是指在农业生产和农村生活中产生的固体废物，主要成分包括农作物秸秆、蔬菜、果树的枝条、糠秕、畜禽养殖废弃物、农用塑料残膜、农村生活垃圾等。但是不应当把乡镇企业的固体废物混同于农村固体废物，而应当纳入工业固体废物并适用相应的法律规定。

我国固体废物的产量很大，而且随着经济的飞速发展，人民对物质生活需求的不断提高，固体废物的产量也呈现不断增多的趋势。据统计，1998年我国工业固体废物的产量为8亿吨，2002年我国工业固体废物的产量为9.5亿吨，而2005年这一数字则变为13.4亿吨。由此可见，我国的固体废物产量正在逐年的增加。随着农村工业化的发展，乡镇企业力量的不断壮大，农民生活水平的不断提高，农村固体废物也呈不断增加趋势，并且对农村环境造成了很大的威胁，如农作物秸秆和农村生活垃圾的任意堆放焚烧不但占用了大量农村土地还造成了大气污染，禽畜养殖排放污物不但导致了农村各种疾病的传播还造成了水源的污染，农用塑料残膜更是对土地造成了持续的影响，造成了土地的贫瘠甚至完全丧失耕种功能，而日益发展的乡镇企业所产生的固体废物更是对农村环境造成了全面的影响。与城市固体废物和工业固体废物不同的是，我国农村固体废物尚无准确的统计数字，实际上是处于失控的状态，这种状态比城市和工业固体废物的控制状态更可怕。面对这些日益严重的农村固体废物污染问题，我国亟需加强有关农村固体废物治理的立法，以循环经济理念为指导，综合运用法律，经济和行政的手段，加大处理处置农村固体废物污染环境治理力度，使得农村固体废物污染的治理能够和经济建设向同步，从而减少固体废物对农村环境的污染和破坏。

二、循环经济的概念及其在农村固体废物治理中的实施必要性

（一） 循环经济的概念

关于循环经济的思想，最早源于美国经济学家鲍尔丁于20世纪60年代提出的“宇宙飞船理论”。他将我们所居住的地球就比作一艘在宇宙中飞行的宇宙飞船，它需要依靠自身的能源不断的前行，如果对飞船自身有限的资源过度的索取，就会加速飞船的灭亡；而如果对飞船自身的资源进行有效的循环利用，将会延缓飞船的寿命。但在８０年代之前，循环经济的思想都未能引起人们足够的重视，当时盛行的仍然是末端治理的模式。宇宙飞船的理论代表了现代科学技术，它意味着循环经济的建设需要足够的资金投入，它的操作需要高超的技术，它的产出却相对有限。另一方面，如果不是宇宙飞船面临的资源极度紧缺，这种资源利用模式是不会产生，也没有必要施行。因此，这一理论二十世纪六十年代在西方产生以来，并未立即得到人们的响应，只是在二十世纪九十年代以后，随着全球性环境问题的急剧恶化，这种理论才在少数发达国家得到立法上的认可，如１９９１年德国《包装废弃物处理法》和日本《资源有效利用促进法》标志着循环经济进入了法制化的阶段。这些国家既是经济和科技最发达的国家，也是能源和资源最紧缺的国家，日本还曾是环境问题最严峻的国家。

这一思想发展至今，已基本形成一个完整的循环经济理念，即循环经济是一种将经济体系与环境资源紧密结合的生态经济模式，它建立在物质不断循环利用的基础上，要求经济运行遵循“资源－产品－再生资源”的物质反复循环流动的环境友好型的经济发展模式。实际上，人们对这种理念的追求是和人们对于“永动机”的执着如出一辙的，它体现了人们环保意识的觉醒和对人与自然和谐存在这种愿望的美好憧憬。从立法的目的上看，我们所以要推行循环经济，也并不是要真正建立一个毫无废物产生、一切都在做着周而复始运动的经济发展模式；我们提倡循环经济，只是反映了立法者的一种价值取向——即使完全的、呈闭合回路式的循环经济是无法达到的，我们也要让我们的经济发展模式无限的、不间断的向它靠近。根据能量守恒定律，我们知道，循环经济只能是一种相对封闭的经济运行模式，在整个过程中，它还需要和外界不断的进行能量交换，以维持自身的循环运行。

循环经济主张“减量化、再使用、再循环”的经济活动原则。减量化原则要求用尽量少的原料和能量，来完成既定的生产任务或消费目的；再使用原则要求产品或其包装能够被多次使用，延长产品的淘汰周期；再循环原则要求产品在完成使用功能后、与产品伴随而生的废料在产生后重新变成可以利用的资源。依据此三项原则，自然可以减少在经济发展的过程中对资源的需求量，给后代人留下相当的可利用资源量，实现资源利用的代际平衡。

（二）循环经济在农村固体废物污染治理的必要性

推进循环经济的立法是世界环境与资源保护立法的大趋势，是可持续发展的必然选择。循环经济立法有利于尽快建立支撑循环经济的科学体系，有助于我国突破贸易壁垒，提高我国的国际竞争力。

城市固体废物与工业固体废物传统的处理方式是填埋或焚烧，农村固体废物的处理不宜采取这种方式，一来农村人口分散，这种处理方式会付出更高的成本而相对贫困的农村地区根本无法承担，二来农村固体废物总体上“有害化”程度比城市和工业固体废物要低，即更适宜无害化处理而达到循环利用的目的。因此，农村固体废物处理更应当强调体现循环经济的要求。我国是个农业大国，农村人口占全国人口的绝大部分，农产品的出口在整个出口额中占有着很大的比例，因而农产品的安全问题不但关系着广大国民的健康，还事关出口产品的竞争力。在治理农村固体废物污染的过程中引进循环经济，不但是建设节约型社会、环境友好社会的要求，还是生态农业发展的必由之路。所以，循环经济在中国的实施，不应该像国外那样仅限于工业和城市范围内，而应该面向广大的农民受众体。

但同时我们应该注意法律移植过程中的“水土不服”问题。循环经济理念产生于西方发达国家，因而与西方发达国家特殊的经济工业发展状况相关，现有的循环经济单纯建立在物理学和热力学理论之上，其局限性已经遭到人们的质疑。循环经济应该与生态学结合，而生态意义上的循环在农业中有更明显的体现。将循环经济的理念在农村中推广，改变过去传统的农业生产方式，将生物（家禽牲畜）与农作物通过各自之间的新陈代谢连接起来，形成一个相对封闭的生态链条，外界能量（如太阳光能、风能、雨水、人们对农作物施用的有机肥料，对家禽牲畜喂养的饲料等）的注入使这个生态链条不断的运行，最终达到农业效益、生态效益、社会效益的高度统一。这种循环农业其本质上就是生态的循环经济。中国特色的循环经济，就应该体现在农业循环上，而农村固体废物污染治理是其优先行动领域，在内容上包括源头上减少传统的化肥农药等非友好型物质和不易于循环物质的使用，转而使用有机肥等可循环物质，过程中提高外介物质的使用效率，末端上要将新产生的固体废物进入下一个循环链条继续利用（如目前我国江西赣州的“猪－沼－果(菜)”的能源生态模式，广西恭城的“养殖－沼气－种植”三位一体的庭院经济模式，北方的将日光温室、畜禽舍、沼气池和厕所优化组合的“四位一体”模式以及立体种养有效组合模式和由土地到餐桌实行全程监控和清洁生产的优化生态企业管理模式等等，就是循环农业经济模式的雏形，在其过程中产生的固体废物都得到了很充分的回收利用，值得推而广之）。如果处理得当，不但会减轻农村面临的固体废物污染的压力，还可以增加农民收入，提高农业效益。

三、循环经济在农村固体废物污染治理中面临问题分析

（一）立法上存在空白

中国当前固体废物处理和循环利用的现状是，对城市和工业领域的固体废物处理十分重视，从《环境保护法》到《固体废物污染环境防止法》再到2002年的《清洁生产促进法》，甚至是目前正在起草的《循环经济法》都将固体废物立法的重点放在城市和工业固体废物的处理和循环利用上。而有关农村固体废物污染处理及循环利用的内容在这些颁布的或即将颁布的法律中是零零碎碎的，甚至是缺乏的。这一立法上的空白导致了农村固体废物污染治理没有相应的法律依据，农村固体废物得不到有效的处理，循环利用程度低。结果不但造成了农村环境的污染和大量可循环利用物质的浪费，而且还造成了粮食食品的污染和不安全，严重威胁着农村和城市居民的身心健康。

（二）体制上存在弊端

目前，我国农村生产经营所采用的是家庭联产承包责任制，这种体制从本质上说，是一种集体经济形式，但由于采用包产到户的形式，因而经营的短期行为性十分明显。大多数农户都是从自身的经济利益出发，在有限的承包期内尽可能的减少生产成本，从而增大自己的收益。这种短期性行为，导致了那些成本比较高，而可以循环利用的技术和肥料在农村不能很好的推广，如农民大都愿意采用传统的农药化肥（成本相对较低）而不采用有机肥，这样不但使产出的农作物化学物质含量超标，还造成了土地的污染。再如“白色污染”仍旧在农村大行其道，可降解农用塑料膜在农村的推广比较缓慢。

另外，相关管理部门对农村固体废物污染问题的漠不关心也是造成目前窘状的一个因素。根据我国《固体废物污染环境防治法》中的有关规定（第１０条），国务院环境保护行政主管部门是全国的固体废物污染环境防治工作的主管机关，对全国的固体废物污染环境防治工作实行统一的监督管理；县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境的监督管理工作。但实践中这些主管部门的工作重心大都放在城市和工业固体废物的处理和利用上，而很少关心农村固体废物的处理和利用。因此，有必要理顺管理体制、明确政府主管部门的责任。总体来看，循环经济在农村的实施，尤其是固体废物处理利用方面，应当由经济主管部门综合协调，科技主管部门提供服务，环保主管部门监督检查。政府在政策上也应该给予必要的财政支持和技术服务。

（三）经济上存在制约

虽然实施循环经济在理论上是会带来长远的和宏观上的经济效益增长，但在近期上必然要求环境保护方面投入的增大，以垃圾处理为例，非循环的填埋处理成本肯定大大低于分类处理和购入焚烧设备进行处理的成本。这种成本的增大，对于我国经济发达地区可能是可以承受的，但对于广大农村地区却是难以承受的负担。实施循环经济，加大政府和企业的环保投入，对于农村地区来说可能是一种新的难以承受的负担。在这种格局下，原版循环经济在我国的实施很可能会局限于少数经济发达地区，其功能会大大降低。因为在事实上我国最需要实施循环经济的地区，恰恰是那些经济欠发达、环保成本高、环保水平很低的地区。但我们也应该看到，在农村固体废物污染治理中推行循环经济的边际成本是远远低于城市和工业领域的，因而以较小的经济投入就可以见到很明显的成效。所以，国家在制定相关政策法规时，应注意在财政支持上的适度倾斜。

（四）技术上存在制约因素

循环经济的建立需要大量现代科技的有力支撑，这些现代科技应当包括清洁生产技术、信息技术、能源综合利用技术、回收和再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术等等。而这些现代科技活动的普遍化、复杂化又要求它就是一种高度组织化、规则化和程序化的活动，是排除更多偶然性、任意性和专断性的活动。近年来，我国虽然高度重视运用现代科技力量促进环境保护事业的发展，但在这方面我们与西方环保先进国有相比确实还存在较大差距，尤其是环保先进技术在农村地区的推广不够有力。农村固体废物污染治理的实施中引入循环经济，必然要求相关配套设施的完备和技术的成熟，而且由于农村的特殊条件以及各地区之间的差异，对于循环经济的在农村固体废物污染治理中推广不宜直接照搬城市、工业模式，也不能搞“一刀切”，而应该由简入繁，循序渐进。

与之相关的另一个问题是人们对环保技术的接受程度，在我国许多地方尤其是农村地区，拒绝环保技术，甚至擅自拆除环保设施的情况屡见不鲜。我国推进循环经济在农村固体废物治理实施时必须正视在这个软实力方面的不匹配因素，注意对农民进行引导。

四、立法建议

（一）以循环经济的理念完善、指导现有农村固体废物污染立法。

处理和处置农村固体废物，解决农村固体废物污染农环境问题，可以采用很多手段，比如技术的手段、经济的手段、提高人民群众的环保意识等。但这些经济的、技术的手段的运用必须以法律规范为前提，否则，即使有再好的经济和技术条件，如没有这些条件的规则和秩序，这些条件就不会发挥其应有的作用。即使是人民群众的自觉行动，也需要国家为他们的行动制定良好的行为规则。因此，加强和完善农村固体废物的立法是解决农村固体废物污染环境的关键所在。而在立法过程中，一定要注意处理农村固体废物污染治理问题与循环经济结合。我国2004年修订的《固体废物污染环境防治法》虽然首次将农村固体废物污染防止纳入管理范围，如《固废法》第二条规定：“本法适用于中华人民共和国境内固体废物污染环境的防治。”将农业污染和农村污染纳入了调整范围。第二十条规定：“从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。” 对种植、养殖业产生的固体废物提出了合理利用、预防污染的要求。还对农村生活垃圾提出了清扫、处置的要求；而且专门规定：“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”（《固废法》第四十九条）但是有关循环经济的理念在其中并没有明确规定。该法中能够体现循环经济理念的只有强制回收制度和有关生产者责任方面的规定，而且是十分模糊的。因而，笔者认为，在今后的相关立法中应将循环经济的理念明确规定下来，将其作为一项基本原则指导整个立法的方向。

（二）循环经济法制定过程中应给农村固体废物污染以相当程度的关注，在该法的配套实施性立法方面，农村固体废物专门立法应当予以足够的重视。

目前，我国正在紧锣密鼓的制定《循环经济法》，立法过程中特别关注了循环农业，提出：“各级人民政府及其农业等行政主管部门应当推进土地集约利用，支持农业生产者采用节水、节能、节种、节肥、节药的先进种植、养殖和灌溉技术，优先发展生态农业。在缺水地区，应当优先发展节水型农业，推进雨水集蓄，建设和管护节水灌溉设施，提高用水效率，减少水的蒸发和漏失。”“国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、禽畜粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜、林业剩余物等进行综合利用，积极开发利用沼气等生物质能源，推广秸秆气化、液化等技术。”首次将循环经济的理念明确贯彻在农村固体废物污染治理实施中，但我们应该清楚的看到，该法作为一个基本促进法，必定是宣示性、鼓励性的规范占据主要位置，而且客观上循环经济本身的系统性与复杂性也决定了它的建立绝不是一部《循环经济法》就能完成的。笔者认为：在制定循环经济基本法之后，应及时在已经有成熟的科技与实践支撑的领域制定农村固体废物专门立法，作为农村实施循环经济的特别法，以加强循环经济法体系整体的可操作性。如可以比照《再生资源回收管理条例》、《废旧家电回收利用管理条例》、《强制回收产品和包装物管理条例》等来制定有关农村固体废物污染治理循环利用的法规或者条例。

（三）在立法过程中进一步扩大生产者责任 发达国家推行清洁生产、循环经济，虽然对政府、生产者与消费者的回收义务均有所规定，但往往对生产者规定更重的责任。这是因为只有生产者才最为了解自己的产品，比消费者更有能力担负起回收或处理废弃物的任务。同时，在政府“有形之手”的作用进一步受到限制的情况下，扩大生产者在回收与处理废弃物方面的责任，应该也是一种较为现实的选择。在我国广大农村地区，由于农民的环保意识不高、环保知识缺乏，导致了其在选择农用产品、化肥等生产必须用品的时候与生产者和销售者处于严重的信息不对称地位，因而在立法过程中，应该明确规定生产者、销售者的告知义务以及对于不可回收利用物质的强制回收义务和相关法律责任。此外应当通过立法明确提出节约和减少化肥和农药的使用，农村固体废物同样要实行分类处理和无害化处理，防止土壤污染和水污染。总体上看，农村固体废物比城市固体废物和工业固体废物在无害化和资源化方面更适宜实施循环经济，中国农业有长期和成功的循环经济传统，需要我们保持和发扬，要加强政策和法律的鼓励和扶持，通过我国农业循环经济的实施进一步推动农业可持续发展的能力建设。