论废弃产品问题与生产者责任延伸制度的回应

唐绍均 （重庆大学 法学院，重庆 400045）

摘要：产品在消费后阶段所凸显的环境污染与资源浪费问题，即废弃产品问题，源于产品的潜在污染性、产品的资源性、自然处置方式的不能和焚烧、填埋处置方式的不当。生产者责任延伸制度概念的提出为废弃产品问题的解决找到了合理的责任承担主体，减轻了政府在此方面的责任，为通过立法建立具体的生产者责任延伸制度提供了雏形。建立生产者责任延伸制度，施行回收处置方式是破解废弃产品问题的制度回应。

关键词：废弃产品 废弃产品问题 生产者责任延伸制度 回应

一、废弃产品问题的界定

废弃产品问题是指产品在消费后阶段所凸显的环境污染与资源浪费问题。我们这里所称的废弃产品是指人类在生产建设、日常生活和其他活动过程中所产生、弃置的处在产品生命周期之废弃处置阶段的产品。按照产品生命周期理论，产品在一个完整的生命周期内，需要历经产品原料获取、产品设计、产品制造、产品储运、产品使用与产品废弃处置等多个阶段，即产品从“摇篮”到“坟墓”的整个生命过程。 废弃产品问题就凸显于产品生命周期的废弃处置阶段，也即消费后阶段。任何产品都有一定的使用寿命，即便寿命有长有短，但一旦产品生命终结，步入废弃处置阶段，环境污染与资源浪费问题便凸显出来。

（一）废弃产品的环境污染问题

废弃产品的生命一旦终结，便可能被使用者无情丢弃，或被抛弃于垃圾堆（场）中，或被堆放于街道、路边，或被弃置在某个角落、沟渠。如果得不到有效处置，随着废弃产品的大量产生，这种废弃产品遍地开花的情形还可能愈演愈烈，形势还可能更加严峻。无处不在的废弃产品如果这样发展下去，势必有损环境美观，影响市容市貌。无论是“白色污染”废塑料，“黑色污染”废轮胎，还是“废电池”、“电子废弃物”等废弃产品，在当前多体现出排放量大，占地面积广，含有对人体有害的物质，在环境中难以降解等特点。譬如一粒纽扣电池泄漏之后就可污染60万升水，等于一个人一生的饮水量。摩洛哥电子环保专家穆罕默德·布达哈姆曾这样描写废弃电子产品污染：“对水、空气和土壤所造成的污染远远超过2002年11月19日在西班牙北部海域沉没的‘威望号’油轮所带来的灾难。”如果得不到有效处置，堆放的废弃产品有可能发出恶臭，产生扬尘，传染疾病，排出的有害物质污染江河、湖泊、海洋以及地下水，污染土壤，影响植物生长发育，污染大气，污染食品等，从而破坏生态环境，影响人们的生产生活。当然，绝大多数生产者可以作到产品中含有的有害物质在正常使用过程中不会危害人体。但一旦产品生命终结，成了废弃产品，在自然条件影响下，产品中的有害物质便会转入大气、水体和土壤，参与生态系统的物质循环，危及人体健康，使我们的生活质量恶化，甚至危及我们的生存。

（二）废弃产品的资源浪费问题

资料显示，每一台电视机或电脑显示器中平均含有4—8盎司铅。电视、电脑、手机、音响等电子产品，含铅、镉、汞、六价铬、聚合溴化联苯（PBB）、聚合溴化联苯乙醚（PBDE）等6种材料。由于生产者在传统工业经济“最大限度地开发利用自然资源，最大限度地创造社会财富，最大限度地获取利润”的生产观念指导下，采用了一种物质单向流动的经济模式，以“资源——生产——消费——废弃物排放”为特征，对资源的利用常常是粗放的、一次性的。在产品最终废弃阶段，全然不考虑如何回收、循环利用及妥善处置废弃产品，因此，废弃产品所包含的资源无法重新返回物质链中实现循环与转化。因此，废弃产品所包含的资源或者被随意弃置，不被利用（譬如我国每年生产的14亿只电池中，被回收利用的不足1％），或者被无序回收、利用，低级利用，造成资源浪费问题。另外，废弃产品所凸显的资源浪费问题还体现为大量废弃产品堆放占有土地会导致土地资源浪费。由于快速发展经济所需要的巨大的资源与能源供求存在巨大矛盾，并已在一定程度上制约了我国的发展，所以废弃产品所凸显的资源浪费问题亟待解决。

二、废弃产品问题产生的原因

（一）废弃产品问题产生的内在原因

1．产品的潜在污染性。随着科学技术的发展和生产力水平的提高，生产者生产产品的能力得以不断增强，不仅可以以资源的形式从自然界取得食物、原材料和燃料，生产原始、简单的产品，而且连汽车、电脑、彩电、冰箱、手机等产品的生产都经历了多次更新换代。就即便是生产原始、简单的产品，生产者目前的生产工艺也是突飞猛进，花样翻新。尤其在当今社会，多数产品不仅款式新颖、设计精巧，而且结构复杂，成分多样，譬如制造一台电脑需要700多种化学原料，而这些化学原料一半以上对人体有害。譬如一台15英寸的电脑显示器就含有铅、镉、汞、六价铬、聚氯乙烯塑料和溴阻燃剂等多种有害物质。在自然条件影响下，废弃产品中的这些有害物质便可能会转入大气、水体和土壤，参与生态系统的物质循环，具有潜在的、长期的危害性。 可见，废弃产品自身就可能就是污染源。 2．产品的资源性。产品的制造离不开原料，制造产品的原料本身就是资源。原料被生产加工为产品，所以产品就成了资源的新载体。即便产品到了废弃处置阶段，它还依然是一种新形态的资源。所以，“废弃产品不是垃圾，而是循环资源物”。以废弃电脑为例，根据国家环保总局公布的信息，其成分如下：钢铁约占54%，铜铝约占20%，塑料约占17%，线路板中金、银、钯等贵重金属约占8%，其他约占1%。 人们消费和使用过的产品，本应成为自然循环的一部分。从物质运动层次与能量的角度看，退出自然循环的物质越少，世界就越趋于永恒。

（二）废弃产品问题产生的外在原因

废弃产品问题产生的外在原因就在于废弃产品的不当处置。目前产品在废弃之后一部分被弃置不管，大部分被丢到垃圾中粉碎填埋和焚烧处理。 1．自然处置（或称不处置）。即废弃产品全凭自然生态系统 的力量来处置，人们对废弃产品基本弃置不管。这种方式主要出现在人类社会早期，主要适用于原始、简单的废弃产品处置。在人类社会早期，人的需求主要就表现为生存需求。这种需求的满足在最初是靠自身的活动来实现。人们以大自然存在的可利用资源充饥、蔽体、安居，可供消费的产品数量与品种都明显不足。因此可以想见，在当时的社会条件下，可被废弃的产品数量应该是非常有限，即使有一定量的废弃产品，譬如果皮、骨头、树皮之类，想必也是结构简单，成分单一，易于分解，很容易就成了自然生态系统某些其他有机体的食物，并在一个巨大而复杂的食物链中实现物质和能量的循环与转化。所以，一般说来，自然处理废弃产品，（只要不超过自然界的承载能力），不会产生环境污染问题与资源浪费问题，人们完全可以运用自然处置方式处理这种原始、简单且数量有限的废弃产品。 当然，在现代社会，笔者认为这一处置方式依然还发挥着巨大的作用，我们依然还可以运用自然处置方式处理废弃产品。这些废弃产品，既可以包括人类社会早期的那种原始、简单的废弃产品，也可以包括现代社会制造的对自然处置方式具有适应性的产品。但前提是人们所需处置的这些废弃产品绝对不能超过自然界的承载能力。因为在自然生态系统中要通过巨大而复杂的食物链中实现物质和能量的循环与转化，必须满足两个条件：首先须保证废弃产品能成为其他有机体的“食物”。在现代社会，人们为满足日益增长的生存与发展需求，大量使用生化技术与化工原料用以制造产品，譬如塑料制品、玻璃制品。这些产品大多结构复杂，成分多元，不易分解，在废弃之后很难成为其他有机体的“食物”，基本不可能进入自然生态系统的食物链，也基本不可能通过自然处置方式实现物质和能量的循环与转化。所以，这些生产和消费的经济活动链中产生的废弃产品就成为了产业废物。如果未经任何处置而就被弃置于自然环境中的土地、水和空气中，它们便基本不能被转变成其他生产和消费过程中的可用材料和能源。其次须保证“食物”不能过量，也即是废弃产品的产生量得与其他有机体的消耗量相当。我们知道，在一定时期的其他有机体的“食物”消耗量（就好比人的食量）基本恒定，如果人们毫无节制大量增加废弃产品量，势必造成废弃产品被大量弃置于自然环境中的土地、水和空气中，也基本不能被转变成其他生产和消费过程中的可用材料和能源。所以当这些废弃产品超过自然环境的承载能力时，便必然会产生环境污染，久而久之将造成环境恶化和资源匮乏。 2．焚烧处置。采用焚烧的方式处置废弃产品只需付之一炬，相对简便、快捷。原则上，被采用焚烧处置方式处理的废弃产品须能够通过焚烧的方式而使其能量发生转化，使废弃产品不复存在，不再占用一定的空间，基本化于无形。但用焚烧的方式处置废弃产品不仅会增加焚烧设备购置成本，往往还要产生严重的烟、尘、气、水污染，甚至会产生如二恶英等有害物质，譬如焚烧手机产生的气体会使人中毒，严重时还可导致癌症、神经系统失调等疾病，所以用这种方式处置废弃产品无疑会造成环境污染。再加之这些被焚烧的废弃产品大多含有铅、汞、镉或者其他化学物质，在资源稀缺与匮乏的今天，很显然，采用焚烧的方式处置废弃产品同时更是造成了巨大的资源浪费。另外，处置站点不可能通晓所有产品的产品信息，因而可能造成对产品的不当处理，不仅可能污染环境，而且浪费大量资源。 当然，随着生产技术的发展，我们完全可能通过焚烧技术的革新实现焚烧废弃产品的“零排放”，也可能把焚烧废弃产品产生的能量加以利用，但这不仅可能大大增加废弃产品的处置成本，也会加剧一些不可再生资源的稀缺性。 3．填埋处置。填埋处置方式一般包括填海与陆地填埋方式。由于废弃产品中大多含有铅、汞、镉或者其他有毒化学物质，运用填埋处置方式处置废弃产品往往产生严重的水污染与土壤污染，一些重金属往往通过水源或土壤污染饮水与食品，如果被吸入人体，将可能造成重大的污染事故。譬如，电视机的显象管具有爆炸性，其荧光屏为含汞的废物，大量的电池也含汞，而汞是一种有毒物质，日本20世纪60年代震惊一时的水洖病事件就是源于汞中毒。 同时由于一国国土所能容纳的垃圾填埋量极为有限，土地作为重要的资源，本身就稀缺，如果大量的国土用于填埋处置废弃产品，将造成巨大的资源浪费。

三、生产者责任延伸制度概念的提出

在生产者责任延伸制度概念提出之前，由于大量的废弃产品被使用者弃置，已经造成了较为严重的废弃产品问题，引起了许多国家的高度重视。一般说来，废弃产品问题的解决可以通过自然处置、焚烧处置、填埋处置和回收处置等方式来实现。由于自然处置方式要求“废弃产品能被其他有机体的吸收与转化”以及“废弃产品的产生量得与其他有机体的消耗量相当”，现代社会生产的大量的废弃产品基本都达不到要求，使自然处置方式难以发挥作用。如果要采用焚烧、填埋、回收等处置方式来解决废弃产品问题，我们先撇开焚烧处置方式与填埋处置方式的种种弊端不谈，一个关键的问题就摆在我们面前：谁来为焚烧、填埋、回收废弃产品承担责任？由于“属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽略公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些关联的事物（古希腊哲学家和政治家亚里士多德语）。” 回答是“责任主体空缺”。 正是因为“不需主体”负责的自然处置方式不能发挥作用，“需要主体”负责的焚烧、填埋、回收等处置方式责任主体空缺，才导致了英国学者哈丁博士所说的“共有物的悲剧”出现，造成了愈来愈严重的废弃产品环境污染与资源浪费问题。从维护社会公共福利和利益出发，政府承担了此责任，采用焚烧处置、填埋处置和回收处置等方式来解决废弃产品问题，从而导致政府的财政支出增加。乍一看，政府在为废弃产品问题的解决埋单。而事实上，政府又往往通过税收等方式将这一责任分摊给了纳税人和社会公众。可见，因产品而受益的生产者基本不承担废弃产品问题解决责任的分摊，对废弃产品问题的解决出现了“国家承担，公众分摊，生产者不管”的不合理分摊状态。 从20世纪80年代开始，针对日渐突出的废弃产品问题以及废弃产品问题的解决责任承担的不合理状况，许多国家提出了不同的对策，目前最为系统且影响深远的是1988年瑞典的隆德大学（Lund University）环境经济学家托马斯•林赫斯特（Thomas．Lindhquist）在给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility，EPR）政策。 托马斯教授认为生产者责任延伸制度（EPR）是一种环境保护战略，旨在降低产品的环境影响。它通过使产品制造者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现。该概念的提出主要建立在对瑞典和国外相关的废物回收和管理项目基础上，试图通过各种政策机制促进清洁生产机制的实施。托马斯教授的生产者责任延伸制度设计了生产者须为废弃产品问题的解决承担五个方面的责任：第一，环境损害责任（Liability）：生产者为其产品所造成的环境损害负责，其范围由法律规定，并且可能包括产品生命周期的各个阶段。第二，经济责任（Economic Responsibility）：生产者为其生产的产品的收集、循环利用或最终处理全部或部分地付费。生产者可以通过某种特定费用的方式来承担经济责任。第三，有形责任（Physical Responsibility）：生产者必须实际地参与处理其产品或其产品引起的影响。这包括：发展必要的技术、建立并运转回收系统以及处理他们生产的产品。第四，物主责任（Ownership）：在通常情况下，生产者通过组织管理和支付费用的方式来对其产品承担的有形的和经济上的双重责任。第五，信息披露责任（Informative Responsibility）：生产者有责任提供有关产品以及产品在其生命周期的不同阶段对环境的影响的相关信息。 生产者责任延伸制度概念的提出，不仅为废弃产品问题的解决提供了新思路，也为废弃产品问题的解决找到了合理的责任承担主体，减轻了政府在此方面的责任，更为各国通过立法建立具体的生产者责任延伸制度提供了雏形，可谓意义重大，影响深远。

四、生产者责任延伸制度对废弃产品问题的破解

由上可知，生产者责任延伸制度的名称，源于1988年瑞典隆德大学（Lund University）环境经济学家托马斯•林赫斯特（Thomas．Lindhquist）在给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的生产者责任延伸的概念，英文表述为Extended Producer Responsibility，简称EPR。我国有学者把它翻译成“延伸生产者责任制度” ，也有学者译作“扩大生产者责任制度” ，还有学者译作“延长生产者责任制度” 。EPR概念提出后，首先运用于德国的《包装物条例》，后盛行于各发达工业化国家。这些国家在使用EPR概念时，往往都以托马斯教授首倡的EPR概念为基础，同时结合本国的国情，在内容上作了修订与完善，出现了诸如EPR概念的德国版、瑞典版、荷兰版、日本版、美国版等等。后来，托马斯教授本人也曾对EPR概念作修订与完善。其中，改动最大的应数美国学术界和联邦政府，他们在使用EPR概念时把EPR 中的“P”从“Producer”改为“Product”，英文表述为Extended Product Responsibility，中文常译作“产品延伸责任制度”或“延伸的产品责任制度”。笔者认为，虽然EPR概念出现了多个“修订版”，有的甚至修订还较大，但EPR概念的多个“修订版”，并未造成它们在本质上的不同，这就好比流行感冒有多个亚型，但亚型的存在并不能否认它们流行感冒的本质。因此，要给生产者责任延伸制度下定义，绝不能只局限于某一个或某几个EPR概念“修订版”的表象，而应透过各国EPR的表象揭示出生产者责任延伸制度的本质。 参考各国的EPR概念，结合托马斯教授首倡EPR的初衷，笔者认为生产者责任延伸制度就是生产者（Producer）须为解决其产品在消费后阶段所凸显的环境污染与资源浪费问题承担由此延伸的部分或全部责任的制度。生产者责任延伸制度有如下突出特征： 一是该制度以解决废弃产品问题为目标。这也是1988年瑞典的托马斯教授首次提出生产者责任延伸概念的初衷。即便是EPR概念的多个“修订版”，有的名称有别，有的内容有异，但其修订的目的非但不是背离该制度的目标，相反却是为了更好地达到目标。 二是生产者（Producer）须为其废弃产品问题的解决承担部分或全部责任。不管是托马斯教授首次提出的生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility，EPR）制度，美国的Extended Product Responsibility（EPR）制度，还是EPR概念的其他“修订版”，都在制度的设计上安排了生产者（Producer）参与承担解决废弃产品问题的全部或部分责任。虽然生产者（Producer）承担责任的多少会因国情、产业、废弃产品种类、责任分担主体多少等的不同而有所差别，有的差别甚至还很大，譬如德国将所有解决废包装物品的责任分配给生产者，而美国则是由制造商、供应商、使用者以及处置者等来共同承担，但其共同点是生产者（Producer）都须参与解决废弃产品问题。 处于消费后阶段的废弃产品，生命被宣告终结，应有的使用价值丧失，被使用者丢弃而成为通常所说的“垃圾”或者“废物”，或本文所称的“废弃产品”。“世界上本无垃圾，惟有放错位置的财富。”按照这一说法，废弃产品是成为无用的“垃圾”（甚至污染环境）或是成为“财富”，关键在于我们对废弃产品采用何种方式进行处置。随着全球气候变暖、臭氧层破坏、酸雨污染、土地荒漠化、水资源危机、能源危机、生物多样性剧减、森林植被破坏萎缩等环境资源问题的频显，使人们逐步认识到废弃产品问题的解决关系着环境保护与资源节约两大主题，“废弃产品不是垃圾，而是循环资源物”，废弃产品中有相当部分是可以被循环利用，譬如废旧电池中的镍可以用于炼钢，镉可以重新用于生产电池，家用电器中的铝、钢、铁等资源仍可以重新利用。 于是，对废弃产品进行回收处置早已是诸多国家的共识，许多国家的环境法规中都有鼓励再生资源回收的相关规定，探寻建立生产者责任延伸（EPR）制度，运用回收处置方式解决废弃产品问题。 这里我们讲的回收处置，包括了回收后处理与回收后利用两个方面。回收后处理方式主要是针对根本无循环利用价值或无循环利用可能的废弃产品，对这一类废弃产品，不可能适用自然处置方式而凭借自然生态系统的力量来处置，所以必须回收；但由于其本身又毫无利用价值或利用可能性，回收的目的是处理而不是利用，所以只有通过回收让生产者运用工业技术加以解决。回收后利用方式主要是针对具有循环利用价值或循环利用可能的废弃产品。 回收后处理与回收后利用都是回收处置废弃产品的方式，只是适用的对象有所区别而已。因为并非所有的废弃产品都可以被循环利用，回收后的废弃产品是被最终处理或是被循环利用，取决于其有无循环利用价值或循环利用可能性。理想的状况是所有的废弃产品都被全部回收，要么被最终处理，要么被循环利用，因此由产品在消费后阶段被不当处置而引发的环境污染与资源浪费问题便迎刃而解，废弃产品问题不复存在。

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