环境影响评价制度在农业环境保护中的适用与拓展
李挚萍*
中国改革开放20多年以来，城市化、工业化的速度非常快，与此同时，环境问题也日益突出。近十年来，环境污染和破坏迅速地从城市向农村蔓延，农村原有的环境问题也日益严重，农业生态环境和农民的环境权益受到严重损害。为了加强农村的环境保护监管，必须完善制度建设，我国目前的环境立法和制度设计基本上是以城市污染和工业污染防治为中心，对解决农村环境问题的针对性不强。但是在农村环境保护领域，国家是不可能再重新设计出一整套全新的环保制度，对现有制度进行更新、改造，以期更多地适应农村环境保护的需要是一个重要的制度创新选择。环境影响评价制度对环境污染和破坏的预防功能、对经济社会发展与环境保护的协调功能以及对决策科学化和民主化的促进功能在一定的条件下同样可以在农业环境和农村环境保护中发挥作用，本文主要对该制度在农业环境保护中的适用进行探讨。
一、环境影响评价制度向农业开发建设项目的拓展适用
目前，我国环境影响评价制度的适用对象主要是两大类；一是建设项目；二是规划。对于建设项目的界定，一般是指按照固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、私营经济等不同经济类型的开发活动。主要包括三大种类：一是基本建设项目；二是技术改造项目；三是自然开发项目。
农业活动是否需要进行环境影响评价呢？农业生产自出现始就是一种对自然生态系统的干预和改造，初期的农业生产基本上遵循自然生态系统的循环规律来进行，生产资料和产品保持一定的自然平衡状态。现代农业的发展伴随着农业生产技术和化肥、农药、地膜等工业加工产品的大量使用，农业产品的出越来越多，人类对农业生态系统的干预程度日益加重，农业生产资料对农业生态系统的破坏也日益加深。将农业开发和建设活动纳入环境监管范围，对其开展环境影响评价实为必要。
农业活动中会对环境产生较大环境影响的项目主要是农业开发项目，指大规模的集约化农业生产建设项目，涉及种植业、林业、畜牧业、渔业等第一产业的各个领域，如荒地开垦、农田或者牧场整治改造、农作物或者畜禽新品种开发和引进、农业转基因、新型农业化学品的研制与使用、畜禽养殖基地建设、农产品加工、农田灌溉、防沙治沙等。
从我国建设项目环境影响评价的范围来看，需要进行环境影响评价的农业开发和建设项目的范围太窄。2002年10月13日国家环保总局发布了《建设项目环境保护分类管理名录》，其列举需要进行环境影响评价的农、林、牧、渔项目只有农业综合开发、农业垦殖、森林采伐、防沙治沙工程、养殖场（区）建设、围栏养殖（其他养殖）、淡水养殖、海水养殖、农业转基因项目和物种引进项目。其他涉农项目还包括农业灌溉工程、小型农田水利设施等。2007年，国家环保总局拟修订《建设项目环境保护分类管理名录》，将农田改造项目、农产品基地建设、商品林基地建设纳入环境影响评价范围，要求所有的农田改造项目和农产品基地建设项目都需要提交环境影响评价报告表。提高了部分农业开发活动环境影响评价的要求，如所有的农业综合开发活动都需要提交环境影响评价报告书，对农业垦殖、集中养殖的环评要求也有所提高了。但是现在农村大型农业开发建设活动中，还有一些会产生严重影响的项目尚未纳入环评范围，如农作物和畜禽新品种的大规模引进和开发、绿色食品开发和有机食品开发、农村生态旅游、农产品的精深加工工程、退耕还林（草、水等）、土壤改良等。所以，环境影响评价的范围还需要进一步拓展。
目前，农业开发项目的环境影响评价的主要困难是：（1）观念上的误区。认为农业开发项目是无污染项目，无需要进行环境影响评价。长期以来我国只重视工程的环境影响评价，忽视农业项目的环境影响，把对环境的潜在影响简单地理解为废水、废物、废渣的“三废”影响，忽视了农业活动对生态环境造成的土壤侵蚀、土壤退化、地面下沉、农药和化肥污染、生物侵入、草场和林地破坏等。农民则往往被认为是环境污染破坏的受害者，忽视了他们也是污染破坏的加害方，也需要承担环境保护义务。（2）缺乏资金保障。由于农业开发项目往往投资少、资金回收缓慢，建设单位往往不愿意将资金投到环境影响评价中去，即使有也是很少，使环境影响评价工作无法顺利开展。
为了保障农业开发项目环境影响评价的顺利进行，必须明确相应的责任人和资金保障。按照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，建设项目进行环境影响评价的责任主体是建设单位。法律条文的文字表述有些模糊，因为人们对建设单位的一般理解是承担工程建设施工的单位，然而，立法的原意是指建设项目的提议人，即负责项目立项、报批的人。因此，农业开发项目环境影响评价的责任人项目的提议者。如果项目是由农民单独或者联合提议的，则责任人是提议的农民；如果项目是由农村集体经济组织发起的，则责任人是农村集体经济组织；如果项目是由政府或者政府有关部门提起的，则责任人是政府或者政府有关部门。建设单位必须在项目的可行性研究阶段（不设可行性研究阶段的则在项目施工前）履行环境影响评价的义务并承担所需要的资金。
二、涉农项目环境影响评价的内容要求和技术规则
我国农业开发项目的环境影响评价始于20世纪90年代，至1999年底，在国家环境影响评价中心存档的环评报告书不超过30份，而且大多是世界银行贷款项目。相对于工业项目、交通运输项目和水利项目，农业开发项目的环评不仅发展迟缓，而且其技术手段和管理手段也远远滞后，完善农业开发项目环境影响评价的管理程序、技术导则和标准体系十分必要。
对于农业开发建设项目而言，其造成的环境问题主要表现为大量使用化肥、化肥和无序排放养殖废弃物所引起的水体富营养化问题、农药残留、地膜污染，过度放牧引起的草场退化或者草地生态系统破坏，过度采伐所引起的水土流失等。农业污染具有不同于工业污染的显著特征：（1）污染的非点源性。其污染物随机地从非特定地点，在降水作用下，通过径流过程汇入受纳水体，引起水体污染。（2）污染的长期性。农业开发活动项目中停留在土壤中的农业污染物容易被固定和吸附。污染作用时间长久持续，难以在短时间内消除。（3）污染的累积性与隐蔽性。由于农业污染在空间上的分散性和时间上的不连续性，而且污染物的主要归宿为具有较强污染缓冲能力的土壤，因此，污染强度较弱及不明显，具有一定的隐蔽性，在时间上会造成误差，延迟人们对污染危害的认识。藉着周而复始的农业生产活动，农业污染物在土壤中不断累积，当超过土壤环境容量时，就会发生不可逆转的土壤生态破坏，从而对摧毁农业的生态基础。（4）污染的传递性。农业污染物会通过生物链或者食物链传递，在土壤—植物--（动物）--人体的传递过程中，污染物浓度通过食物链逐级放大，使人类的健康和福利直接造成根本性的危害或者威胁。
因此，农业开发项目的环境影响评价内容除了传统的水、大气和固体废弃物评价外，还应包括土壤、农业生态系统安全、食品安全和生物安全等评价内容。目前我国环境影响评价的技术导则对于农业项目环境影响评价的内容要求和指引很少，需要不断完善。
农业开发项目涉及多领域（农业、林业、牧业、渔业、旅游业、食品生产加工业等）、多部门（农业、水产、畜牧、水利、旅游、食品等），其产生的环境影响也涉及多部门的利益，农业开发项目的环境影响评价也需要多部门共同把关。目前的环境影响评价法规定了一些政府各部门的相互把关的环节，包括：一主管部门对环境影响评价报告的预审批。即在项目的环境影响评价报告提交环保部门审批前，先交主管部门预审。二是其他相关部门对环境影响评价报告的事后把关。根据《环境影响评价法》规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。这些把关环节的设计是合理的，但仍然有不足，如利害相关部门的介入不够。主管部门主要从本部门的利益出发来考虑环境影响评价报告，对他们而言，部门利益大于环境利益。主管部门更不会从其他部门的利益出发考虑项目的环境影响。法律虽然规定建设项目的其他审批部门在项目未经过环评审批时，不得批准其建设。然而现实生活中，许多违反环评制度的建设项目都顺利取得建设许可和其他立项许可。这反映出如下问题：一是一些行政审批机构完全置环评审批于不顾。 二是部门之间缺乏沟通机制。三是环境影响评价的适用范围不清，其他审批部门不知其审批的项目需要进行环境审批。四是环保部门对其他部门履行环保职责难于监督。因此，在项目的环境影响可能涉及其他部门的利益时，应该建立一个部门之间的相互知会和协调程序。
除了农业开发项目，其它建设项目也会对农业生态环境和农业生态安全造成影响，为了保障这些项目的环境影响评价报告内容中包含应有的对农业环境的影响，我国许多省份所制定的农业环境保护条例都增加了这样一个条款，要求对农业环境有直接影响的建设项目环境影响报告书中，必须有农业环境影响专题和农业环境保护方案。农业环境影响专题和农业环境保护方案，应经农业行政主管部门同意后，报环境保护行政主管部门审批。建设项目竣工前，农业环境保护措施的落实，应有农业行政主管部门参加验收，并协同环境保护行政主管部门监督环境保护设施的正常运转。这一要求属于相关部门的联合把关，对于保护农业环境有必要，关键是要界定好对农业环境有直接影响的建设项目的范围及协调好农业部门和环保部门的关系。
三、农民参与环境影响评价制度的完善
我国环境影响评价法规定了公众参与程序以保护利害关系人和公众的利益。要切实发挥环境影响评价制度在农业和农村环境保护中的作用必须依赖广大农民的有效参与。但是目前农民参与环境影响评价制度的实施仍有许多障碍，表现在：
（一）农民的环境意识和环境权利意识不高
笔者组织了学生在广东省进行了一次大规模的农民环境权益的调查。调查显示，村民的环境保护意识总的来说在不断的增强，都对环境问题表示了关注，但他们对环境的依恋还只是一种自然纯朴的情感，还没有上升到法律层面和环境权利意识上来。公众参与环境影响评价是法律赋予公民的一项环境权利。但遗憾的是在我们的调查中发现只有极小部分的村民有权利意识。大多数村民表示项目建不建政府说了算，自己根本没有权利影响这些决定，不相信自己的参与权利，更不相信这些权利可以保护他们的环境。一些村民对项目越反对，就越抗拒和回避公众参与环境影响评价制度。对村民来说，环境影响评价参与权是写在法律文本中的虚幻的权利，并不是村民能够握在手中的实际权利。
（二）环境信息缺乏
据笔者的调查，尽管农民对环境信息的需求增加，但是他们对当地环境状况的了解，占第一位的竞是“自己的感觉”，第二位的是“媒体报纸”，第三位的是“听别人说”，第四位是“政府告诉”，第五位的是“村委员会通知”。这说明目前各地农民获得准确环境信息的途径极少。目前我国的环境影响评价信息公布存在严重的形式主义，特别是在广大农村地区。许多单位在做环评公众参与时，存在弄虚作假的现象，注重形式而不管实效。有的单位只到现场张贴公示，拍照留做证据，然后扬长而去，而不管村民能否了解到这些信息，公示能否保持较长时间。甚至会出现拍完照片直接撕毁公示的做法。同时，环境影响评价信息公示一般都写的很简单，避重就轻，对关键内容轻描淡写，且公示的内容多会出现一些晦涩难懂的专业术语，许多村民就算是看了也不能理解其真实含义。环评信息公示的实用性值得怀疑。许多村民也表示，很多企业在环评阶段，你怎么看它都没有问题，绝对是无污染或者是低污染的生产。但只要通过环评，什么污染问题都出来了。信息缺乏也是导致村民参与意识不强的一个主要原因。
（三）相关法律要求不完善
公众参与环境影响评价制度的许多方面仍然存在问题，如选取参与对象方面难以保证合理的代表性。《环评公众参与暂行办法》第15条规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。 被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。由于农村地域广，人口分散，选取调查对象时很难全面考虑到不同人群的代表性，随机性较强。目前农村的人口流动性很强，大部分年轻人都在城市或者外地工作、经商。留在家中的人员以老、弱、妇、孺为主，而部分农村也成为外来人口的聚集地，客观上也为公众意见的有效征集带来了困难。
信息公开的方式和程序不能适应农村和农民的实际情况，目前信息的公开方式以电视、报纸、政府网站公开为主，对次数和持续时间没有要求，但是很多地方的农民还不能够或者不熟悉从这些途径获取信息。法律应该规定调查单位采取更加贴近农村的方法，例如，让村民委员会或者农村集体组织告示农村居民等。
问卷设计缺乏统一要求，或者是问题过于简单，信息量无法支持公众特别是农民对项目的环境影响及对自己的影响进行判断，或者问题太少、太概括，无法了解公众的真实想法，对决策者没有多大的参考价值，或者专业述语过多难懂，农民无法进行选择。问卷的统计分析缺乏统一的指引。调查的时间、方式和程序等方面也还缺乏必要的统一要求。
笔者在此提出的对策建议是，首先，在农村加强环境保护宣传教育，增强农民的环境权利意识，提高农民参与环境保护的能力和维护自己环境权益的能力。其次，加强农村基础组织建设，为农民保护自己的环境权益提供组织上支持。尽快针对农村、农民及农业环境保护的需要完善相应的环境影响评价规定。
The application and Development of Environmental Impact Assessment System in the Agricultural Environmental Protection
Li Zhiping*
Ever since the beginning of Reform and Opening Up policy over 20 years ago, China has gained a zooming economic development as well as the ever more serious environmental problems. Over the past decade, environmental pollution and destruction spread rapidly from urban to rural places. The agricultural ecological environment and peasants’ environmental interests have been seriously jeopardized. In order to strengthen the rural environmental monitoring, it is necessary to improve the legislation. Chinas current environmental legislation and the design of environmental protection system are primarily based on prevention and control of urban pollution as well as industrial pollution, which is not effective to solve environmental problems in rural areas. But the state is impossible to re-design a set of new environmental protection system in the rural environmental protection. Therefore, it is an important innovation choice to update and alternate the existing system, in order to adapt to the needs of rural environmental protection. Under certain conditions, Environmental Impact Assessment (EIA) system can take the same environmental protection functions in agriculture. This paper mainly analyzes the application of EIA system in the agricultural environmental protection.
What may have great environmental impacts during agricultural activities are mainly agricultural development projects. They refer to large-scale intensive agricultural production and construction projects, such as wasteland reclamation, renovation of agricultural land or pasture, new product development and introduction of crops or livestock, agricultural genetic modification, research and use on new types of agricultural chemicals, base construction of animal breeding, farm product processing, irrigation, prevention and controlling of desertification.
So far as EIA in construction project is concerned, the scope of EIA in the agricultural development and construction projects is too narrow. Only projects such as comprehensive agricultural developments, agricultural planting, forest logging, anti-desertification projects, construction of breeding farms (or breeding districts), projects on agricultural genetic modification and the species introduction should take an EIA. In 2007, the State Environmental Protection Administration (SEPA) is proposing to amend the 'Management Classification List of Environmental Protection on Construction Project '. This administrative document will absorb farmland reclamation project, construction projects on agricultural production bases, and building of commercial forest bases into the scope of EIA. Even so, there are still other projects in some large-scale agricultural development and construction activities, which will have a serious impact on the environment, that have not been included in the scope of the EIA. For example, large-scale introductions and developments of the new crop and animal varieties, the development of green foods and organic foods, rural eco-tourism, intensive processing of agricultural products, returning farmland to forests (or grass, water, etc.), soil improvements are all excluded by EIA system. Therefore, it is still necessary to further expand the scope of EIA system.
The EIA on agricultural development projects in China began in the 90s of the 20th century. Compared to industrial projects, transportation projects and water projects, the EIA on agricultural development projects not only developed very slowly, but also lagged far behind in its technical means and management tools. Agriculture environment problems has its own notable feature so that it is of vital importance to improve the management procedures, technical guidelines, and standards system of EIA on agricultural development projects. Agricultural development projects involve many fields and sectors, so their environmental impact also involves multi-sector interests. Therefore, EIA on agricultural development projects requires a multi-sector guard.
Chinas Environmental Impact Assessment Law provides public participation procedures for the protection of stakeholders and the public interest. To play an effective system of EIA in agriculture and the rural environment protection, we must rely on the effective participation by vast number of peasants. However, there are still many obstacles in the implementation of peasants’ participation into the EIA system. These obstacles include: peasants’ environmental awareness and awareness of environmental rights is not high; there is a lack of environmental information for them; relevant legal requirements are imperfect, so on and so forth.
The author puts forward several pieces of suggestion for these problems. First of all, we should strengt
