论我国矿产资源费税制度的缺陷及重新设计

——基于采矿权的物权属性

焦艳鹏 （天津师范大学 法学院，天津 300384）

摘要：本文在分析采矿权的物权属性的基础上探讨了我国的矿产资源费税制度。文章认为：资源税的税率过低；课税数量不够合理；征税环节存在明显漏洞；资源费大于资源税且没有入国库。在此基础上作者提出了重新设计我国资源费税制度的几个要点。 关键词：采矿权 法律属性 矿产资源 资源税 费税改革 近年来，各地矿难频发，使人们认识到在新世纪里我国的安全生产形势依然严峻。耐人寻味的是，经过各级安全监督管理部门的治理之后，矿难并没有从根本上消失。痛定思痛之后，人们开始思考矿难背后的制度性因素，尤其是我国的采矿法律制度。经过近年来的调查和研究，笔者惊讶的发现：我国陈旧的、带有强烈计划经济色彩的采矿法律制度以及附着于上的矿产资源费税制度是导致我国矿难频发的重要的制度性因素。 一、采矿权具有完全的物权属性 长期以来，对于采矿权的法律属性的界定在我国一直存在争议。在强大的计划经济体制的惯性下，学者们习惯于用模糊的概念来解释社会中的现存制度，这使我国采矿法律制度一直以来鲜有真正意义上的探讨，直到近年伴随着《物权法》的制定才开始了相关研究。 1. 采矿法律制度带有强烈的行政管理职能 在任何一个国家，作为不可再生资源的矿产资源的开发都是纳入国家的管理之中的。这一方面取决于矿产资源的稀缺性，另一方面也显示出国家作为公权主体对经济和社会的强烈干预。可以说，在当前我国，对于包括煤炭、石油等化石资源以及铜、铝等有色金属资源的管理构成我国经济和社会发展宏观调控的重要组成部分。在传统的行政管理模式下，行政许可是其中心环节。而对探矿、采矿等行为的许可构成各级政府行政许可的重要部分。所以，“在政府机关看来，采矿权完全是一种行政许可。这种行政许可的具体表现就是采矿许可证的颁发。” 2. 行政许可并不是采矿权的本质属性 颁发许可证是行政许可的基本方式。基于此，在政府管理者的眼中，采矿权并没有太多的物权色彩，政府许可的只是一种采矿行为。但是，对于采矿权来说，获得采矿许可证的意义远非一种行为的被许可，许可证的更大的价值在于所开采的矿物完全由其支配。他们可以占有、使用、转让这些矿产资源，这种权利甚至包括将这种采矿权在市场上流通。我国《矿产资源法》第6条就以排除式的列举方式规定了可以转让的探矿权和采矿权。 3. 采矿权具有完全的物权属性 长期以来，包括我国宪法在内的多部法律都规定包括矿产资源在内的所有自然资源的所有权都归国家所有。这种矿产资源所有权国家垄断的情况是由我国的特殊国情决定的，是在长期的历史发展中形成的。由于我国法律制度设计上的不到位，事实上形成了矿产资源主体的实际缺位，导致了资源集中在少数人手中。这种状况导致出现了大量资源被破坏性开采和少部分人依靠出卖矿产资源聚敛大量财富的现实，并引起了一系列社会问题。 国家拥有矿产资源的所有权在理论上是没有任何问题的。但是我们必须明确，国家的这种所有权是一种原始所有权，从所有权来源上它是原始取得的方式。从自然法学的角度来说，国家是拟制的，是代表全民的一个机构。国家对自然资源的所有权并不能直接的转化为对全民来说公平的利益。“从法律层面上来说，如果用法律概念来概括采矿这一社会现象的话，我们必须承认，采矿者通过采矿权获得了矿产资源的所有权。如果不能承认这一个基本事实，那就说明我们在法律概括上是受其它因素影响的，是不纯粹的。” 二、我国现有矿产资源费税制度及其缺陷 既然矿产资源的所有权归国家所有，从理论上来说，采矿者在获得采矿许可的时候就应该向国家支付相应的对价，而且这个对价还不应该只是象征意义的。但是，现实情况又是如何呢？我们有必要来考察一下我国现存的矿产资源有偿取得制度以及其缺陷： （一）矿产资源税 当前，在我国最基本、最具统领性的自然资源有偿取得立法文件就是1993年国务院制定的《中华人民共和国资源税暂行条例》。考察这部行政法规之后我们会发现，它是针对我国主要的几种化石资源和有色金属而制定的。该立法将我国的资源税纳入国家的财税体系，具体规定了征税对象、课税依据、课税标准、课税环节等。 面对经济社会的不断发展变化，该立法的存在的缺陷越来越明显： 1．该法规定的征税税率过低。该《暂行条例》中规定的税额采取了浮动制,具体为：“一、原油8—30元/吨；二、天然气2—15元／千立方米；三、煤炭0.3—5元／吨，其他非金属矿原矿0.5—20元／吨或者立方米，黑色金属矿原矿2—30元／吨，有色金属矿原矿0.4—30元／吨，盐固体盐10—60元／吨、液体盐2—10元／吨”。在该法通过的1993年矿产资源的市场价格是比较低的，这个税额幅度相对来说是比较合理的，但是伴随着近年来矿产资源价格的全球攀升，这个税额明显偏低。笔者通过调查得知，山西省多数煤炭开采企业每吨煤只向国家交纳资源税1元人民币，而现在动力煤的市场售价在350-400元之间。这样低的资源税率能够表明采矿者在获得矿物所有权时向国家支付了对价了吗？！ 2．课税数量不够合理。该《暂行条例》第六条规定：（一）纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量，（二）纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。这样的规定的结果是开采企业对完成开采而无法销售而自用的矿产资源不付出任何代价，间接鼓励资源的使用者或者加工者盲目开采，造成了资源的极大浪费。 3．征税环节存在明显漏洞。该《暂行条例》第九条规定：纳税人应税产品，纳税义务发生时间为收讫销售款或者取得索取销售款凭据的当天；自产自用应税产品，纳税义务发生时间为移送使用的当天。从这条可以得知，采矿者应纳税额是与其销售量是成正比的，销售的越多需要交纳的税款越多。但是，在现实中，这个条款的执行往往被打折扣。笔者从调查中得知，山西一些地方税务机关，为了简化税收的征收环节，直接按照煤炭生产主管部门核准的煤炭企业的生产能力进行资源税的征收，笔者家乡的一座集体企业性质的煤矿在上个世纪90年代被核准为15万吨/年的生产能力，伴随在几次技术改造，现在的生产能力达到了120万吨/年，令人惊讶的是，其现在缴纳资源税时依然以15万吨/年的标准来缴纳。税务机关的程序简化造成了大量的资源没有经过征税就进入了销售市场。 （二）矿产资源费 目前，我国并没有一部统一的关于征收矿产资源费方面的综合性法律。考察所有矿产资源法律文件之后，笔者发现我国的矿产资源费主要有下列几种： 1．矿产资源补偿费 矿产资源补偿费是指因开发利用行为、已经造成或可能造成矿产资源减少和破坏的人向矿产资源管理机构缴纳一定的费用，以便于矿产资源的更新和恢复。 1994年2月27日国务院颁布了《矿产资源补偿费征收管理办法》。 2．矿产资源使用费 在矿产资源使用费中又包括矿产资源勘探费、开采费等因使用、利用矿产资源产生的各种费用。它和矿产资源补偿费的区别在于，它强调因开发利用行为引起的的缴费，而不论是否给资源造成损害。而补偿费强调开发利用矿产资源后给矿产资源造成损害后使资源减少而对资源进行补偿，补偿费的缴纳依据是矿产资源是有价值的、矿产资源具有稀缺性。 3．矿产资源管理费 矿产资源管理费是指开发利用矿产资源者及矿产资源的享有者向管理机关缴纳的维护、管理矿产资源的费用。 （三）矿产资源税与费的区别 矿产资源税是国家税收机关凭借国家强制力，依法无偿取得财政收入的一种手段。矿产资源税只能由国家税务机关征收，并最终归国家所有，形成国家的公共开支。矿产资源费是指负责矿产资源管理的特定行政机关凭借行政权力，为矿产资源受益人提供一定的矿产资源利益和相关的服务而收取的相关费用。 笔者通过调查得知，现在在相当多数地方和采矿行业中，存在着“费大于税”的现象。比如在山西一些地方，矿产资源费甚至比矿产资源税高出几倍甚至几十倍。大部分矿产资源费并不能全额进入国库，相当多数成为各个行政单位的自收自支资金。这些矿产资源费的使用也没有受到应有的监督，导致一些地方并不能将这些资金用于矿物开采企业的安全生产和相应的环境治理。采矿者将远远大于矿产资源税额的资金用于与各级政府的沟通，进一步加剧了“官煤勾结”，不仅造成了矿产资源利益被少数人享有，而且使安全生产的形势更加严峻。 三、矿产资源费税制度重新设计的几个要点 1．提高矿产资源税的税率，并形成与市场相联系的浮动税率 矿产资源的所有权归国家所有的终极意义在于矿产资源的利益要由全民来享有。按此逻辑，采矿者在获得矿物时必须支付足够的对价给国家。但是在现实中我们却看到太低的矿产资源税使这种对价的支付更多的是象征性的。一方面，获得矿产资源的人陡然致富，而不占有矿产资源的人则丝毫感受不到矿产资源全民所有带给自己的利益，形成了巨大的社会不公现象。山西农村一些地方“一部分人开宝马采矿、一部分人赶毛驴种地”的现象引发了一系列的社会问题。 所以当前我们国家必须提高矿产资源的税率，让采矿者在获得矿物时支付足够的对价给国家。财政部门和税收部门应该定期对矿产资源市场进行调查，摸清矿产资源生产的成本和市场行情，建立一个相对浮动的资源税率。资源税率的确定要使矿物开采企业形成一定的成本意识，把企业的盈利模式转移到管理和矿物深加工上来，而不是像过去一样单纯的靠扩大产量来增加利润总额。 2．加大税收征管力度，防止资源税收的流失 税收征管机关不能只知道征，不知道管，更不能采取简单的征收办法来征收资源税。根据企业的销售量来确定征税数量是完全正确的，但是企业的销售是一个复杂过程，税务机关如果只知道征不知道管的话，极有可能导致资源税收的流失。在当前一些小规模采矿企业销售混乱、会计账簿混乱的情况下，征管机关更要加大征管力度，核算出企业的真实销售数量，决不能简单的依据企业的生产能力进行资源税的征收。 3．费改税，纳入财政统一收支并进行管理 资源费大于资源税的现象是我国计划经济时代强烈的行政管理的遗留。资源费的征收使矿产资源的基层管理更加混乱。所以必须改变这种状况。建议取消所有的矿产资源费的征收，将这部分费用统一纳入矿产资源税中，大幅度提高资源税的税率，纳入国家财政统一管理之中。也可以考虑将原来的矿产资源补偿费改为矿产资源补偿税，在矿产资源税中设置为新的税目，由地方税务机关进行征收，纳入地方财政统一管理。矿产资源管理机关是国家行政机关或者具有行政管理职能的全额事业单位，理应由国家财政开支，应该坚决改变现在一些地方矿产资源管理机关“自收、自养、自支”的不正常现象。 作者简介： 焦艳鹏（1979-），男，山西长治人，天津师范大学2005级经济法学研究生。主要研究方向：经济法、环境法、法律文化。