矿产资源开发生态补偿法律制度研究

王小萍 （山西财经大学 法学院，山西 太原 030006）

摘要：本文从法律角度对矿产资源生态补偿概念进行界定；探讨了矿产资源生态补偿法律制度建立的必要性和基本依据；通过对我国现行立法中与矿产资源补偿相关法律制度的分析，得出目前我国矿产资源开发生态补偿法律制度缺失的结论；提出建立我国矿产资源开发生态补偿法律制度的基本思路。 关键词：矿产资源 生态补偿 法律制度 一、矿产资源生态补偿概念的法律界定 （一）生态补偿的法律内涵 生态补偿是一个十分宽泛的概念，不同研究领域的学者对它从不同角度进行定义。从法律的角度，有学者认为生态补偿是指：“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。” 也有学者认为，“生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。” 前者主要是从狭义角度对生态补偿进行的探讨，明确了生态补偿的目的、生态补偿的主体和对象以及生态补偿的依据；后者从狭义和广义角度对生态补偿进行了探讨。但它们的核心都是围绕对生态功能保护展开的，生态功能的破坏者和受益者均应提供补偿，以维持、改善和增强生态功能；同时也必须考虑对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等。 （二）矿产资源开发生态补偿的含义   目前，理论界对资源开发生态补偿有广义和狭义的理解。狭义的资源开发生态补偿是指对生态功能的补偿，即让生态保护成果的受益者支付相应的费用，解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额供应；广义的资源开发生态补偿，不仅指对生态功能的补偿，还包括资源开发过程中对环境污染、破坏的补偿，即通过对污染和破坏环境的行为进行收费或对保护生态资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护生态资源环境的目的。   矿产资源开发生态补偿是生态补偿理论在矿产资源开发过程中围绕对环境与生态保护的具体运用。本文所指的矿产资源开发生态补偿，是着眼于对“生态”的补偿，但不应局限于狭义，而应从广义上去解释，即是指因矿产资源开发，给矿区（矿业城市）的自然生态环境造成污染、破坏，环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿，对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。具体包括以下三方面的内容：（1）因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿；（2）因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿；（3）因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失，由其他工业城市（非矿业城市）对矿业城市作出补偿。 二、建立矿产资源开发生态补偿法律制度的必要性和基本依据 （一）建立矿产资源开发生态补偿法律制度的必要性 在可持续发展观指导下，人们越来越认识到经济与环境协调发展是整个社会发展的基础，生态环境状况成为衡量社会经济发展的重要标志。生态价值观念的日益确立，生态环境问题的日益严重对社会经济发展的阻碍，建立矿产资源开发生态补偿法律制度成为现实的需要。 矿产资源开发生态补偿，从理性角度看，本质上是已经来临的生态循环时代生态主义的内在要求，是实现生态代内公平、代际公平、自然公平以及公平秩序的基本途径之一；从现实角度看见，其实质上是对发生冲突的经济利益和环境利益衡平的内在要求。矿产资源开发是指矿产资源的勘探、采掘以及初级洗选加工等环节。矿产资源作为一种非生物资源，它的经济价值（财富）属性突显，其开发利用对社会经济发展具有强大推进功能；但本身生态价值并不显著，而且因其附着于地表或赋存于地下，在开发过程中必然地（或多或少）要对环境造成污染和破坏，进而导致整体区域生态功能下降，也就是说矿产资源开发过程中必然会有环境成本的投入。其结果是矿产资源的开发，一方面显现出经济上的正外部性，具有强大的辐射功能，不仅能促进本地经济社会的发展，而且对其他地区的经济社会发展有非常重要的推动作用；另一方面是生态上的负外部性，表现为对矿区（矿业城市）环境的污染、破坏，对矿区居民发展机会的影响。这种生态上的负外部性基本上由矿产资源开发地来承受。以山西煤炭资源开发为例，新中国建国后几十年，山西为全国经济发展，尤其是东部地区经济发展提供了大量优质廉价的资源，但是却给自己留下了资源耗竭、环境污染和破坏、生态恶化的恶果，尤其是长期以来煤炭价格的不合理，使煤炭资源开发过程中环境的污染和破坏无法得到根本性的补偿。 矿产资源开发过程中存在两种截然相反的外部性。经济的正外部性使矿产资源开发成为一种必然和需要；生态环境的负外部性，即矿产资源在开采过程中给矿区带来的环境污染和破坏，包括空气污染、水污染、土地污染、噪音污染及矿山废弃物污染等，水资源再生能力、地表植被破坏、水土流失以及采空区地表塌陷等。这要求尽可能少的开发矿产资源和开发过程中要有足够的经济投入以补偿环境污染和破坏。这两种不同利益冲突的衡平，必须构建起相应的法律制度——矿产资源开发生态补偿法律制度。利益衡平是国家的重要职能，国家利益衡平的方式包括经济的、行政的、观念的等多种，但法律化的制度形式是最根本的。它通过规定利益主体的法律地位，各自的权利、义务方式体现利益衡平的客观性、稳定性和权威性，构建起新的利益秩序。 （二）建立矿产资源开发生态补偿法律制度的基本依据 1．理论依据：按照利益衡平、环境公平的原则，一要实现矿产资源开发的经济利益应与生态环境利益相协调，解决由谁补偿问题，即由矿产资源的开采者、利用者（受益者）补偿；二是要求污染、破坏环境的责任应与保护环境的义务相适应，解决如何补偿问题，即规定不同利益主体的权利、义务及其履行，使矿产资源的开采者、利用者（受益者）对矿区环境污染的治理、环境破坏的恢复承担具体的补偿责任， 以维护矿区（矿业城市）的生态功能。 2．现实需要：矿产资源开发过程中给周围生态环境带来了负面影响。因此，必须补偿环境污染和破坏造成的生态环境功能损失；矿产资源开采过程中侵害到当地居民的环境权益，威胁到他们的生存、发展权，也必须给予补偿。从世界范围的发展来看，一些以矿产资源开发为主的城市和地区，其经济发展的生态代价是巨大的，我国也是如此。以山西省为例，由于煤炭资源的长期开发，全省16个环境空气质量监测城市主要污染物浓度均高于国家二级标准，其中，有13个城市被列入全国30个空气污染严重的城市。全省26条河流103个断面监测结果表明，近70％的断面属于严重和重度污染，完全失去使用功能。由于煤炭开采，地下采空区达2万多平方公里，占全省面积的1/7，部分地面塌陷严重，其中已经发生地质灾害的分布面积达6000平方公里，占全省面积的3.8％。一些废弃矿井火区面积不断扩大，严重威胁矿区的生产和生存安全。全省因采煤破坏水资源113.34亿立方米，人均水资源占有量不足全国平均水平的1/5，位居全国倒数第一。现有1900多个自然村95万人和9万头大牲畜吃水严重困难，30万亩水浇地全部变成旱地。据初步测算，2000年前的20年间，山西省仅环境污染直接经济损失就达1500多亿元，占20年GDP总和的12％。据2004年中国科学院可持续发展研究报告，山西可持续发展能力、生存支持系统、环境支持系统分别排在全国第28、第31和第30位。 3．法律前提：我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定。宪法确立的国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染这一基本国策，为矿产资源开发生态补偿制度的建立提供了宪法依据；我国环境保护与污染防治法，特别是矿产资源法关于环境保护规定的不断完善，也为矿产资源开发生态补偿制度的建立提供了法律上的基本依据。 4．经验借鉴：公益林生态效益补偿机制是我国生态补偿机制的一次成功实践。经过十多年的试点和推广，在生态补偿方面积累了成功的经验。虽然矿产资源开发生态补偿与之有较大区别，但其中的很多经验值得借鉴。 三、我国现行立法中矿产资源开发生态补偿法律制度的缺失 （一）矿产资源开发生态补偿与矿产资源开发经济补偿的不同 矿产资源开发生态补偿不同于矿产资源开发经济补偿。矿产资源开发经济补偿，是指作为矿产资源的所有者的政府通过对探矿权人、采矿权人征收一定数量的费用，用于矿产资源勘探以及开发出新的技术以寻找新的替代资源，补偿国家拥有的矿产资源的丧失，从而实现对矿产资源因开采而耗竭的补偿。而矿产资源开发生态补偿是要实现因矿产资源开发给矿区（矿业城市）环境污染和破坏而造成的生态损失补偿，以及实现矿产资源不合理的交易价格给矿区（矿业城市）生态环境成本投入无法收回造成的损失补偿。 矿产资源开发生态补偿与矿产资源开发经济补偿的不同主要体现在以下几个方面：从补偿主体看，前者是矿产资源的开采者和利用者，后者是采矿权人；从补偿对象看，前者是矿产资源开发过程中对环境的污染和破坏导致的生态功能的下降以及丧失，后者是对国家所有的矿产资源的消耗；从补偿的目的看，前者是保护矿区和矿业城市的生态功能，后者是实现国家对矿产资源的所有权益；从补偿方式看，前者除金钱补偿之外，还可以有技术的、实物的补偿以及政策上的优惠等等，后者主要是金钱的补偿。 （二）对与矿产资源补偿相关法律制度的分析 有学者认为，目前我国矿产资源立法中已存在若干矿产资源生态补偿制度，如矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款等若干制度。笔者认为，到目前为止我国现行矿产资源立法中已有的与矿产资源补偿的相关制度并非是从生态补偿的角度建立的，真正意义上的生态补偿制度缺失。下面，就矿产资源补偿相关法律制度作一初步分析。 1．矿产资源税。1993年12月25日国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，1993年12月30日财政部发布了《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，并于1994年1月1日起施行。矿产资源税是以自然资源（原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿和盐）为课税对象、为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。 2．矿产资源补偿费。自1994年4月1日起施行《矿产资源补偿费征收管理规定》，开始征收矿产资源补偿费。矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。 中央将矿产资源补偿费的分成所得纳入国家预算，实行专项管理，其中70%用于矿产勘查支出，20%用于矿产资源保护支出，10%用于矿产资源补偿费征收部门经费补助。从其用途可以看出，矿产资源补偿费的设立在于补充国家对资源勘探投入的不足，具有资源耗竭性补偿的性质。 3．探矿权使用费和采矿权使用费。1996年8月29日修改的《中华人民共和国矿产资源法》规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。” 1998年国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》三个配套法规，将矿业权的有偿取得制度具体化。探矿权使用费和采矿权使用费都是由采矿权人根据其申请得到的矿区范围的面积按照一定的标准逐年缴纳的。从理论上看，探矿权使用费和采矿权使用费是探矿权人和采矿权人获得矿产资源所有权部分权能应付出的费用。 4．探矿权价款和采矿权价款。探矿权价款是指国家将自己出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款； 采矿权价款将自己出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款。 因此，探矿权价款和采矿权价款仅仅是国家为了收回前期的勘探投资成本，其收取是一种典型的对价交易。 （三）分析结论 通过以上对矿产资源补偿相关法律制度规定及其性质的初步分析，可以得出这样的结论：现有的矿产资源补偿，没有以“生态”为对象的补偿，都不是以矿产资源开发过程中生态功能恢复、维护、提升为目的而制定的。现有的矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费，探矿权价款和采矿权价款，主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入，或者重在解决资源耗竭性补偿问题，或者属于矿产资源勘探投资的对价，都不存在对生态的补偿问题。因此，以上所分析的制度均不属于生态补偿的范围，不具有生态补偿的性质。 当然，我国环境保护法、矿产资源法及相关法律中对矿产资源开采过程中环境保护问题也作出了规定。例如：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。” 在一些地方性立方中也有矿山环境保护的专门规定，例如《安徽省矿山环境保护管理办法》、《陕西省地质环境管理办法》等。这些规定虽然是关于矿产资源开发过程中的环境保护问题，但均没有涉及生态补偿问题，没有明确补偿主体的认定、补偿标准的确定、补偿途径问题、补偿对象的确立、如何使用补偿费用，并建立起有效的生态环境效益补偿费来源和使用的监督机制。因此，笔者认为，在我国矿产资源及其相关立法中，还没有真正建立矿产资源开发生态补偿机制，矿产资源开发生态补偿法律制度缺失。 四、建立矿产资源开发生态补偿法律制度的基本思路 笔者认为，建立矿产资源开发生态补偿制度，可以选择两种路径，一是对现有相关制度，例如资源税，资源费等制度更新完善，赋予其生态补偿功能；二是进行制度创新，构建矿产资源开发生态补偿的专门法律制度。 完善和创新的制度必须要体现“生态价值补偿”这一核心。由于没能从机制上解决生态价值补偿问题，即使一些地方的环境保护与经济发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素，影响可持续发展。这正是近年来人们纷纷呼吁解决生态补偿问题的原因。 2006年4月19日，国务院批准在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，其中包括建立开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制，制定生态环境恢复治理规划，完善生态环境评价及监管制度，提取矿山环境治理恢复保证金，征收可持续发展基金，这标志着我国正式开始探索建立煤炭矿区生态补偿机制。 为我国矿产资源开发生态补偿法律制度的建立提供了一个良好的契机。 （一）现有制度的完善 1．完善现行资源税制度。通过税收杠杆把矿产资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率，更好的保护生态环境。第一，在资源税下，设立专门的矿产资源税，扩大矿产资源税的征收对象，不是仅限于目前资源税的征税范围，放宽到所有的矿产资源；第二，扩展矿产资源税的功能，在原来体现调节矿产资源级差收入和体现国有矿产资源有偿使用功能的基础上，增加生态价值补偿的功能，以补偿矿产资源开发必须投入的生态环境成本；第三，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，提高征税额，对重要的、稀缺性矿产资源、处于重要生态功能保护区、生态功能脆弱地区矿产资源的开发课以重税。其中对重要的、稀缺性矿产资源课以重税的部分收入可用于生态补偿；第四，同时向矿产资源的初级产品消费者征税，让他们作为矿产资源利用受益者，承担部分矿产资源开发生态补偿责任。 2．完善矿产资源补偿费制度。第一，提高矿产资源补偿费征收标准，将对矿产资源开发过程中生态价值的损失予以补偿。现有的矿产资源补偿费的征收依据是资源耗竭性补偿原理，征收标准过低，不仅没有充分达到资源耗竭性补偿，更没有体现资源耗竭过程中对环境污染和破坏造成的生态损失的补偿，无法维持矿产资源的可持续利用和良好生态环境。导致当代人对矿产资源的过度开发，不仅侵害了后代人对资源的消费权，也损害了后代人对良好生态环境的享受权。第二，加强矿产资源费的征收、使用和管理工作，维持原有资源价值补偿功能的基础上，增加、增强其生态补偿功能。进一步加强对矿产资源开发过程中水、土地、森林等各种环境要素污染和破坏的治理，保护生态环境。 （二）创新制度的构建 1．预防性生态补偿制度——矿产资源开发生态风险基金制度 矿产资源开发使矿区以至于更大范围面临生态风险，按照谁开发谁治理的原则，由矿产资源的开发者承担治理责任。但是，在矿产资源开发过程中，矿山生态环境面临的风险有些是无法预期的，例如，由于不可抗力等原因所造成的风险，有时导致的环境生态损失无法估量，也是矿产资源的开发者根本无法承受的。这时，这种风险必然转化为一种要政府和社会必须承受的风险。因此，笔者建议建立矿产资源开发风险基金，防患于未然。 矿产资源开发生态风险基金属预防性生态风险基金。其来源于矿产资源开发者、地方财政收入或专项资金以及财政转移支付资金等；其使用应有严格的条件限制，主要适用于预防无法预期的生态风险，由于不可抗力原因导致到生态风险损失；使用的范围应限定为矿产资源开发者没有能力承担的部分。 2．补救性生态补偿制度的建立 （1）矿山环境治理恢复保证金制度 矿产资源开发建设项目的可行性方案，要先期进行的环境影响评价。通过环境影响评价可以明确矿产资源开发项目面临哪些生态环境风险，需要有哪些环境污染和损害的治理项目。为此，矿产资源开发者应根据矿区发展生态环境规划、矿产资源开发项目所处环境区域的状况、环境影响评价对生态环境保护的要求，建立矿山环境治理恢复补保证金,用于矿产资源开发过程对环境污染和破坏的治理与恢复。 矿山环境治理恢复保证金制度属补救性生态补偿制度。依据谁开发谁治理的原则，保证金由矿产资源开发者筹集；资金规模主要取决于开发规模的大小，还要受自然环境条件、开发技术条件的影响；保证金应专门设立帐户，资金足额到位，专项使用；保证金适用的对象为因矿产资源开发遭受污染和破坏的环境的治理与恢复，以及由于环境污染和破坏给矿区居民造成损失的补偿；保证金的建立、运转由矿山环境保护行政部门进行监管，承担监管责任。 （2）矿山环境损害行政补偿制度 矿产资源的开发对生态环境的污染和破坏，会导致矿区居民人身、财产及环境权益损害。其中，环境污染侵权损害有的因加害主体难以确定、或支付能力有限、或已经破产或关闭等原因，致使受害人无法获得适当赔偿之事时有发生；在环境污染侵权诉讼中，举证责任倒置、因果关系推定困难，受害人要取得胜诉十分不易，即使胜诉，有时也很难将赔偿真正落实，使受害者的损失得到有效的填补。为此，笔者借鉴国外有关这方面的制度规定，拟建立矿山环境损害行政补偿制度。 矿山环境损害行政补偿制度属补救性生态补偿制度。其性质既不同于行政机关因合法行政导致环境损害的一般行政补偿，也不同于民事损害赔偿，而是介于二者之间，具有民事损害赔偿性质的行政补偿，保障受害人的损害得以填补的替代性制度。其特点是有政府行为的介入。这一制度的建立是为了及时维护矿产资源开发过程中环境污染受害人的人身和财产权益，属于广义上的生态补偿范围。首先，要由矿业行政管理部门建立环境损害行政补偿金；资金来源于矿产资源开发者、政府财政或专项基金（如资源税、排污费等）、财政转移支付资金等；明确补偿金的适用范围、设定行政补偿严格适用条件，制定行政补偿基金所应负担的费用的比例和补偿标准，以保证受害人的损害得到补偿。 （3）矿区（矿业城市）生态补偿转移支付制度。借鉴我国森林生态效益区际补偿——流域上下游区际利益互补的协调机制的经验，依据矿产资源开发经济上正外部性和生态环境上的负外部性利益冲突协调原则，建立非矿业城市向矿区（矿业城市）生态补偿转移支付制度。矿产资源开发形成的矿产品，具有准公共物品的性质。虽说矿业城市是矿产品的制造者，但矿业城市并不能阻止其他工业城市消费矿产品，并且制造矿产品的最终目的也是为了工业城市的消耗。问题在于，过去根本没有考虑矿业城市矿产资源开发中的生态环境成本投入，加之矿产品的价格太低，不足以补偿矿业城市的生态环境成本投入，影响了矿业城市的后继发展，对矿业城市的生态成本投入给予补偿是必要的。转移方式可采用区际补偿方式，设立矿业城市可持续发展基金，也可以由国家通过财政进行转移支付。 结束语：本文针对矿产资源开发过程中存在的生态环境问题，在探究其原因、分析其现状的基础上，力求从生态补偿的角度寻找解决问题的突破口。以矿产资源开发过程中两种冲突利益：经济上的正外部性与环境上的负外部性两种利益的衡平为理论基础；构建矿产资源开发生态补偿制度实现对两种冲突利益的协调，促进社会和谐与可持续发展。 作者简介：王小萍，山西财经大学法学院。