我国环境纠纷诉讼遇到的问题及建立环境诉讼制度的思考

郝发辉  黄德林 （中国地质大学 政法学院，湖北 武汉 430074）

摘要：针对环境纠纷的诉讼是不同于民事诉讼和行政诉讼的一种专门的诉讼。现在我国法律制度对于环境纠纷的诉讼都是采用民事诉讼和行政诉讼的方式，因此环境纠纷在审判机关进行诉讼的时候会遇到很多难以解决的问题，文章阐述了行政机关和司法机关遇到的问题，并设想建立环境公益诉讼制度来解决环境纠纷诉讼的问题。 关键词：环境诉讼 公益诉讼 20世纪60年代以前，环境资源并非法律所规制的对象，长期以来环境资源在民法上被视为无主物，适用先占原则。随着环境资源被滥用，导致环境恶化，环境权已经被各国作为一项实体权利以法律的形式规定了下来。从权利保障的角度来看，诉讼是对环境权益最有效的救济方式。但由于环境权益的特殊性，环境立法采取了公法和私法双重的保护机制。 正因为如此，由于环境而引发的纠纷就无法单独的采用民事诉讼或行政诉讼的方式，对环境权益进行救济。对于环境纠纷，我国并没有单独的环境诉讼，因此在进行环境纠纷的诉讼时就会遇到很多现行法律无法解决的问题。 一、我国现有的有关环境纠纷的诉讼问题 现今在解决环境纠纷时，普遍的将环境纠纷诉讼简单的分为一般民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼，并分别适用不同诉讼法的程序规则，这样必将使环境纠纷在诉讼中碰到很多难以解决的问题，出现在一般的民事诉讼、行政诉讼中不会出现的问题。下面本文将从行政诉讼及民事诉讼两个不同的方面来讨论其在解决环境纠纷时遇到的问题。 （一）民事诉讼在解决环境纠纷中所遇到的问题 根据我国现行的环境保护法律制度的规定，国家的环境保护的行政机关对环境纠纷（包括环境污染的确定、环境污染的损害赔偿责任及赔偿金额）进行处理。环境纠纷的当事人如果对处理有异议，可以向人民法院提起民事诉讼。这样的做法，看起来一方面避免了环境保护部门成为被告，另一方面并没有对当事人权益的实现产生影响。一般情况下，在环境纠纷中，环境损害的受害一方首先会提请国家环境保护部门对环境的损害进行调查处理，环境保护部门履行自己的行政职责，会根据受害人的申请开始调查工作，并做出处理结果。但是，不论处理结果的怎样，即环境保护部门的处理结果如果有利于受害人或者致害人，在诉讼过程中都将面临诸多问题和矛盾。 1、环境保护部门做出的处理如果对受害人不利 环境保护部门依据环境受害人的请求，进行调查处理，如果处理结果不利于受害人，即是对致害人有利的，这种情况的处理结果可能是致害人的行为不能构成环境污染，即使造成了损害的后果，也不应承担赔偿的责任。根据我国的环境保护法，受害人对这样的结果不服的话，也没有进行行政诉讼。受害人只能不理环境保护部门的处理结论，另行根据自己受到环境污染的损害提起民事诉讼。 在另行提起的民事诉讼中，致害人肯定会将环境保护部门做出的有利于自己的结论作为证据。但是作为审判机关的人民法院怎样来看待这样的证据就成为了难题。如果将环境保护部门依职权做出的具体行政行为的结论作为证据，是明显违背了民事诉讼法的基本原则的。那么这样的诉讼在某种意义上也就不是民事诉讼了。如果法院将这样的结论作为了证据，更进一步的问题就是，在民事诉讼当中，审判机关如何对这样的证据加以审查。对于环境保护部门的具体的行政行为并不是受到人民法院的委托所做出的司法鉴定，人民法院无权对行政行为的效力进行审查。笔者认为，在一定的意义上可以将该证据作为环境行政部门依据原告的委托所做出的结论，但是如果这样，环境行政部门所做的处理的行政行为的性质也就因此发生变化，也是行不通的。如果不将环境保护部门的结论作为证据，由于起诉需要原告进行举证，在环境民事污染损害赔偿诉讼中原告是处于弱势的地位，让其自己取得证据几乎是不可能的，所以，原告几乎无法提起诉讼。 在我国目前的行政管理体制中，环境保护部门即环境保护局是各级地方政府的职能部门，换句话来说，环境保护局是为各级的地方政府服务的。在我国飞速发展经济的今天，无论是政府机关还是人民群众都是以经济建设为中心的，从某种意义来说，经济建设和环境保护实际上是相互矛盾的。这样，环境保护部门很难摆脱地方政府或者某个领导人的意志，真正的履行环境保护的职责。并且根据我国现在环境保护法的现状来看，没有统一的环境标准，各种环境标准多种多样，给了环境保护局选择适用环境标准的空间，某种程度增加了环保局的自由裁量权。并且我国环境法没有对污染给出确切的定义，污染的认定也没有统一的标准，这样环保局的自由裁量权便进一步的增加了。而环境保护局对地方各级政府的附庸地位，却很难让人相信在环境纠纷当中，环境保护局所做出结论的公正性。而现今的环境保护法对于环境保护局所做出的行政行为也无法追究。如果人民法院直接采用环境保护局的结论作为证据，也很难保证司法的公正性。 2、环境保护部门做出的处理如果对受害人有利 如果环境保护部门所做出的结论是对受害人有利，也可能出现的处理结果是致害人的行为构成了环境污染，应该对受害人承担赔偿责任。即便是这样，如果赔偿的金额满足了受害人的要求，受害人不会起诉，但是如果赔偿的金额不能满足受害人，受害人同样会提起民事诉讼，并且用环境保护局的结论作为依据。此时，环保局所做的结论就会成为民事诉讼中的证据，那么此时能否成为证据，证据是否进行审查就会出现同上述相同的问题。 同样，处于弱势地位的原告一方在环境纠纷当中，也负有举证的责任，而原告也必然会采用所申请环保局调查并做出处理的结论作为向法院主张权利的证据。如果法院不将环保局调查并做出的结论作为证据的话，原告人同样不可能取得证据，也无法提起民事诉讼。如果将依职权的行为作为证据是违背了民诉法的原则的，那么诉讼的性质也值得商榷了。根据我国民诉法的规定，证据必须由人民法院进行审查。而人民法院是无权对环境行政部门的具体行政行为进行审查的。如果人民法院不审查就采信，则有可能出现一方当事人对此决定为证据提起民事诉讼，要求损害赔偿；另一方当事人对此决定不服，提起行政诉讼，要求撤销环保局的行政确认行为。随后就有可能出现民事审判庭以此为证据决定损害赔偿，行政庭认为该确认违法而予以撤销。这样就必然出现事实上的对环保局的同一行为的不同效力认定，并且都是由司法机关所做出的判断的荒谬结果。 （二）行政诉讼在解决环境纠纷中所遇到的问题 作为国家环境行政主管机关的环境保护局，依照法定的职责和权限可以做出具体的行政行为。根据我国行政诉讼法的规定以及高院关于实施行政诉讼法的司法解释，人民法院可以对行政机关所作出的具体行政行为进行司法审查。因此，人民法院可以对环境保护局的具体行政行为进行司法审查。可见，在解决环境纠纷的诉讼当中有很大数量的是行政诉讼。但是根据我国现行的环境法律制度，环境行政机关却很少进入到诉讼当中。 全国人大常委会法制工作委员会于1992年1月31日针对国家环境保护局有关请示的答复：“因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，环境保护行政主管部门依据《环境保护法》第41条第2款规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷所做的处理，当事人不服的，可以向人民法院提起诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以做出决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。”根据这一答复，环境保护部门对于赔偿责任和金额的纠纷的处理不是行政行为，相对人不能提起行政诉讼。《最高人民法院执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款的规定：“调解行为一级法律规定的仲裁行为”“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。 这种做法赋予了环境保护的行政机关处理环境民事纠纷的权利，同时也限制了纠纷当事人的诉权。环境保护的主管行政机关作为国家实施环境监督管理的专门机构，其专业技术和对本地区环境状况的熟悉，可以大大降低环境民事纠纷处理的成本，使当事人免受诉累；另一方面能及时地采取措施，对已经产生的环境污染进行补救，避免长时间的诉讼造成更大的危害。与此同时在一定程度上限制当事人的权利，是为了保护环境保护行政机关更少的进入到诉讼当中。所以，将决定环境民事责任以及环境损害赔偿的权利赋予环境保护行政机关，又同时限制了当事人的权利。但是，这样的法律必然会遇到难以解决的问题。 1、环境保护机关做出的行政处理决定基本得不到执行 如上所述的立法解释表明，环境保护局的处理决定不具有任何的法律效力，只要当事人不服，当事人双方必须提起民事诉讼。因此，无论环境保护局的处理是否正确，是要当事人意义，便是废纸一张，法院无权对环保局的这一行政行为进行审查。也无法在司法上保障处理决定得到确认和执行。只有在环境保护局的处理决定符合当事人双方时，这时才不会启动诉讼程序，但是在环境纠纷当中诉讼双方的权利义务都是针锋相对的，都有矛盾的，怎么会有一种满足双方的解决方法呢。所以环境保护局的处理决定是没有约束力的，也没有司法保障，这样的结果是很难得到执行的。 2、当事人的权力膨胀而人民法院的权力被限制 根据我国现行环境保护法，环境保护局对于当事人处理赔偿责任和赔偿金额的申请，必须要做出答复，否则就会产生不作为的法律后果。因此，人民法院对于环保局的不履行职责的行为可以依法进行审查，要求履行职责；但是，对于环保局履行职责的行为，法院却不能审查。这样，就等于赋予了当事人最终的决定权，实质上是替代了人民法院对环保局的行为进行效力认定的权力，当事人可以根据自己的意志决定是否接受环保局的决定，换言之，当事人可以根据自己的起诉行为来决定环保局的决定是否有效。 3、一方当事人的请求权被剥夺 为了使环境保护行政机关不进入到诉讼中，对于环境保护部门的处理决定有些环境保护的单行法中使用了“调解处理” 。这样虽然有效的避免了环境保护部门进入到诉讼当中，但是，如果环境保护部门所做出的处理决定有利于申请人，申请人就不会重新提起诉讼，而被申请人不服环境保护局的“调解处理”，却没有办法起诉，只能拒不履行。 我国的环境法规定，当事人对赔偿责任和赔偿金额的处理不服的可以提起诉讼，其中包括了申请人和被申请人。如果被申请人对同一处理决定不服，根据法律规定，也应该提起民事诉讼。但是对被申请人而言，不服的是环境保护局的处理决定，请求撤销的也是环保局的处理决定，不可能以原申请人为被告提起民事诉讼，而环保局不能成为民事主体，可见，被申请人无法对调解处理不服的案件提起诉讼，被申请人实际上被剥夺了请求权。 二、构建新的环境诉讼制度 （一）综述 环境纠纷在司法救济时，采用的行政诉讼和民事诉讼遇到的诸多问题表明了，环境诉讼的解决是和行政诉讼和民事诉讼所不同的一种单独的专门诉讼，其并不是单纯的民事诉讼，也并非单纯的行政诉讼。而是使民事诉讼和行政诉讼相互联系，互相影响的独特诉讼制度。民事诉讼和行政诉讼都有其单独的特点，而适应环境纠纷的诉讼部分具有民事诉讼的特点，同时也有行政诉讼的特点。笔者认为，要更好的解决环境诉讼，是制定单独的程序法，来解决行政决定作为证据等问题，与之相适应的建立专门的证据规则，在审判机关建立专门法庭等，完善环境公益诉讼制度。 （二）以建立公益诉讼制度为例，谈我国相关环境诉讼法律的修改 从目前各国的环境立法来看，环境问题产生的纠纷越来越多，有关环境的诉求与日俱增，各国往往通过制定或补充修改环境特别法的方式赋予公民、组织甚至集团以诉权，这样一方面及时解决环境纠纷，及时治理和防治污染的进一步扩大，另一方面，随着这种诉讼的不断增加，通过诉讼不断总结经验，促使环境权问题得以解决，最终有利于环境法律制度体系的完善。 1、简述两种环境公益诉讼 环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型和领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，这种诉讼既可以在行政诉讼中采用，又可适用于民事诉讼程序中。因此，按照公益诉讼的性质可以分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。 （1）环境行政公益诉讼 环境行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对环境公共利益造成侵害时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。当违法的行政行为损害公共利益缺乏救济途径，缺乏对该行政权力的有效制约，必然是危险的。因而，只有建立起行政公益诉讼制度，才能完善行政诉讼制度，全面实现行政目的，即：保障公民的权益，保护公共利益。但是，我国尚未建立行政公益诉讼制度。这是我国行政诉讼体系的一大缺陷，也严重阻碍了行政诉讼立法目的的实现。 在我国，虽然具体行政行为具有违法性并给公共利益造成损害，但只要未因此给公民、法人或其他组织造成实际损害，法院则置之不理，这种对公共利益的无视，显然不利于对公共利益的保护。 （2）环境民事公益诉讼 私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现，这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。传统的“本人直接受损害”的诉讼资格限制，已无法满足设计扩散利益、集团利益的环境侵害民事诉讼的需要，公民针对环境公益侵害而起诉的原告资格日益得到承认。 但是我国民事诉讼法第三条规定:“人民法院受理公民之伺、法人之间、其他组织之间以及它们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”也就是原告必须是被告侵权行为的相对人，否则原告不适格。而且民事诉讼必须符合四个条件：1、原告是侵权行为受害人；2、被告实施侵权行为；3、原告确有损害事实；4、侵权行为与损害结果有因果关系。而从环境侵权的特点来看，环境损害的结果往往不会马上显现出来，受害人往往不知道自己正在遭受侵害，而制污者的行为已经给环境造成了严重侵害，这种情况在现实中十分常见，但却不属于法院受案范围。根据现行民事诉讼法，对于受害者尚不明确，或者受害者的损失尚不确定，但污染环境严重的制污者无法得到法律的制裁，并且只有等损害结果发生后才可诉讼，有悖环境保护预防为主的原则，会导致先污染，后治理的悲剧。因此，扩大原告资格，放宽起诉条件，使任何公民针对污染环境的行为都有起诉的权利，全民监督制污者履行环保义务，则我们的环境才有可能根本改善。 2、对解决环境诉讼的相关法律的几点改进建议： （1）原告资格的放宽 我国公益诉讼遇到的最大障碍就是要求原告必须与本案具有直接的利害关系。这就导致在一些公共利益或者社会利益受损的情况下无人关心。为了使环境公益保护者获得可诉性，不应烙守传统诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”.的要求，而应将原告的范围扩至任何组织和个人。我国可以将环境公益诉讼分为三类：一是检察院公诉，对于严重污染和破坏环境，给当地环境造成一定损害的，当地检察机关有权对制污者提起诉讼，并要求赔偿。二是环境集体诉讼，由于环境污染造成的损害往往一时无法准确计算，受害者个人举证往往十分困难，故法律应当授权这些受害者组织代表进行集体诉讼，以维护自己的合法权益。三是公民诉讼，法律应当允许公民个人尤其是环境保护组织对制污者污染环境的行为和行政机关违法行政的行为进行诉讼。 （2）扩大行政诉讼范围 我国《行政诉讼法规定》规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，明确将行政诉讼的对象限定为具体行政行为，而不包括抽象行政行为。按照美国的公民诉讼制度，除了自由裁量行为外，所有的行政行为均可成为公民诉讼的对象，不论其是抽象的还是具体的。政府机关作出的抽象行政行为如立法等一旦错误，其所造成的危害往往比一个具体行政行为所造成的危害大得多，所以，不应将抽象行政行为排除在司法审查之外。 司法救济是一种最根本、最重要的解决途径。建立一种恒定的解决社会矛盾的机制，是保障现代国家法治的基本手段。由于法律具有稳定性、普遍性、公开性的程序性等特征，因此得到现代国家的普遍认同。建立新的环境诉讼法律制度，更公正的解决环境纠纷，才能保证环境权利的更好发展。 Abstract: The environment dispute lawsuit is a kind of special lawsuit which is different from the civil action and the administrative proceedings. Today using the civil action and the administrative proceedings ways to solve the environment dispute in our country, therefore environment dispute carrying on the lawsuit in the judicial organization could meet a large number of questions which are difficult to be solved. The article formulated many questions, met by administrative organ and the judicial organ ,and conceived that establishing a environment public welfare lawsuit system to solve the environment dispute lawsuit problem. 作者简介： 郝发辉，中国地质大学政法学院环境与资源保护法学研究生。 黄德林，博士，中国地质大学教授，中国地质大学政法学院副院长。