从生态评估到目标管理：我国湖泊保护的基本制度构想

庄 超 （武汉大学环境法研究所， 湖北 武汉 430072）

摘要：我国是一个多湖泊的国家，湖泊也是我国重要的饮用水源。但是，目前我国湖泊的数量、形态和分布发生了很大变化，大多数湖泊的水量、水质和水资源的利用状况不容乐观，导致湖泊问题日益严峻的原因是多方面的，其中制度性缺失是一个重要原因。本文立足于我国湖泊保护的现状与问题，强调尊重湖泊自然特性和社会属性，重点分析了综合生态系统管理理念及其在湖泊保护领域的应用，从湖泊的保护与改善、合理开发利用、管理和监督等四个维度界定湖泊保护基本制度的基本目标，着重分析了湖泊保护综合生态评估制度、湖泊保护的目标管理制度

关键词：湖泊保护；综合生态评估；目标管理；制度研究

一、我国湖泊保护基本法律制度的研究背景

（一）我国湖泊的基本功能及保护现状

湖泊是陆地表层系统各要素相互作用的节点，是地球上重要的淡水资源库、洪水调蓄库和物种基因库，与人类生产与生活息息相关，在维系流域生态平衡、满足生产生活用水、减轻洪涝灾害和提供丰富水产品等方面发挥着不可替代的作用。[1]湖泊保护问题具有综合性，绝不仅仅是一个环境保护的问题，它是一个涉及经济、社会、环境如何协调发展、当代和后代利益如何衡量、经济和生态价值的权衡，涉及政府和公众、开发利益集团和环保团体以及民众等一系列问题的系统工程。

湖泊水资源既是陆地水资源的重要组成部分，也是我国饮用水的重要来源，近几十年来，随着区域气候环境变化和人类活动干扰加剧，不仅湖泊数量、形态和分布发生了巨大变化，而且湖泊水量、水质和水生生物种群与数量变化也十分显著。目前，我国大多数湖泊的水量、水质和水资源的使用状况不容乐观，一些地方的湖泊水污染到了相当严重的地步。具有千湖之称的湖北省上世纪50年代有百亩以上水面的湖泊1332个，而如今只剩574个，年均消失15.1个。[2] 近几十年来，我国湖泊数量、面积和分布都发生了较为显著的变化，并面临着湖泊萎缩与调蓄能力减少、水质下降与富营养化加重、生物多样性减少与生态退化、河湖水力和生态联系阻隔以及湖岸线和环湖地带过度开发等问题，引发一系列生态与环境后果，严重影响流域居民日常生活和经济的可持续发展。

（二）湖泊保护的制度性缺失是湖泊问题的根本原因

从国家立法的层次看，大多数基本的湖泊水资源问题和水环境问题可在现有法律框架内解决，或者通过修订现有的法律、法规来解决。我国目前尙没有国家层面的湖泊保护专门法律，我国与湖泊保护有关的法律、法规，还是比较全面的。主要有“一宪四法四例”。“一宪”是指《宪法》，《宪法》主要从国家职责和公民义务方面，对自然资源的保护作了原则性规定。“四法”是指《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《渔业法》。“四条例”是指《水污染防治法实施细则》、《水土保持法实施条例》、《渔业法实施细则》、《河道管理条例》。

除了上述的法律、法规外，有些省、市也根据本区域的特殊需要，制定了一些地方性的保护湖泊的专门条例，如《云南省九大湖泊管理保护条例》和《武汉市湖泊保护办法》等。

从立法层面上讲，我国湖泊保护的法律法规日益完善，但遗憾的是我国湖泊保护形势依旧非常严峻，如前所述的湖泊水功能退化、湖体萎缩、水质污染依旧问题重重，究其原因，有教育问题，管理问题，技术问题，财政问题，但根本性障碍是制度障碍。我国湖泊水资源问题的根源并不是缺少工程技术措施，而是没有建立促进“依法治湖”的先进、高效的法律与技术大规模应用的制度框架。制度是社会中个人的行为规则用于增进社会秩序是经济增长的根本性要素科学的制度安排是实现可持续发展的关键。[3] 实现我国湖泊水资源的有效保护和利用的根本出路在于制度创新。

二、湖泊保护基本制度的内涵

湖泊保护的基本制度是指为实现湖泊保护的目的和任务，依据环境法的基本原则制定的，调整湖泊保护社会关系的，具有重大意义和起决定作用的法律规范的统称。湖泊保护法律制度的健全是衡量一个国家或地区环境管理水平、成效和湖泊保护事业发达程度的重要标志，是促进湖泊保护水平的主要途径和基本手段。

（一）湖泊保护范围的界定

法律所调整的湖泊社会关系并不是没有边界的，作为法律保护对象的湖泊界定从我国目前的湖泊保护法律体系中有多种表述：《江苏省湖泊保护条例》第二条规定：“列入江苏省湖泊保护名录的湖泊的开发、利用、保护和管理，适用本条例。省人民政府应当将面积在0.5平方公里以上的湖泊、城市市区内的湖泊、作为城市饮用水水源的湖泊列入江苏省湖泊保护名录，于本条例实施前确定并公布。”《南昌市城市湖泊保护条例》第二条规定：“本条例适用于本市城市规划区内面积在2公顷以上自然或者人工形成的湖泊的保护。城市湖泊的名录及范围（含行水水道）由市人民政府公布。”《武汉市湖泊保护条例》第二条规定：“本条例适用于本市行政区域内湖泊的保护，具体湖泊名称见附录。法律、法规对风景名胜区内湖泊的保护另有规定的，从其规定。”

虽然各个条例对湖泊的保护范围有所不同，但综合而言，湖泊保护的对象是列入各省湖泊保护名录的、城市行政区划范围内、达到一定面积的人工或天然湖泊。

（二）湖泊保护基本制度的基本目标——湖泊保护的四个维度

对于湖泊的保护应当从狭义层面的保护、合理开发利用、管理和监督等四个维度来界定。湖泊保护四个维度之间是逻辑递进关系，将保护优位，对湖泊保护性的开发利用，协调各部门之间的规划和管理，强化湖泊保护工作的多方面监督。

所谓狭义的保护是指对湖泊的水质、水体、湖泊面积等生态特性的保存、保持和维持，是最低限度的保护，也是湖泊保护的基本要求。由于湖泊水兼具经济功能、净化功能、生态功能等，在谋求湖泊经济功能的实现过程中，对湖泊的污染和破坏非常严重，可持续的湖泊保护就是在经济功能和生态功能之间寻求平衡点，实现保护性的利用，即在湖泊有效保护的前提下的开发和利用。强调湖泊的合理开发利用是环境保护与经济社会发展相协调原则在湖泊保护领域的落实，满足实现湖泊可持续发展的需要，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

所谓湖泊保护的管理既包括对湖泊保护各项法规和制度的有效落实，是湖泊行政执法机关的执法效果的评估，还包括制定各项湖泊保护法律法规和制度时所做的成本效益分析。

由于稀缺性和应用的广泛性，湖泊牵涉的利益群体相当广泛，湖泊污染破坏的程度与其周边居民的生活环境以及生活用水需求，以及湖泊所在城市的经济和社会发展息息相关。在湖泊环境事务中，环境利益与经济利益的冲突、企业与公众的冲突、不同社会群体之间的冲突，表现的非常明显，监督的扩大是湖泊保护公众参与范围扩大的必然要求。是湖泊环境管理民主化、公开化的重要体现。

三、构建湖泊保护基本制度的现实意义和理论基础

（一）构建湖泊保护基本制度的现实意义

1、基于湖泊自然属性和社会属性

湖泊所涉及的不仅是一个技术问题，而是一个复杂的社会问题，涉及生态、资源、环境、卫生、人口等多方面的协调发展，是一个大的系统工程。由单项治理开发走向综合治理开发，由被动治理开发转向主动的管理发展，变局部的短期治理为整体的长期的战略性开发，已成为国际湖泊保护发展的大趋势。[4]

湖泊具有供水、防洪、旅游、调节气候、净化环境、维护生态与生物多样性以及提供水产品等多种生态服务价值，不同湖泊所处的流域自然环境和社会经济背景不同，其应保护和维持的主导生态功能也不尽相同。如青藏高原湖区大多数湖泊的主导生态功能是保持生态和维护生物多样性，兼具旅游和供水等辅助功能；而东部平原湖区大多数湖泊的主导生态功能是供水、防洪和提供水产品，兼具旅游、净化环境、维持生态和维护生物多样性等辅助功能。而且即使在同一湖区，不同湖泊承担的主导功能以及各主导功能的重要性位序也会有较大差异，有些湖泊第一主导功能是防洪，而另外一些第一主导功能是供水，有些第一主导功能则是旅游。采取相同的管理思路和管理模式，将难以适应不同区域或不同类型湖泊千差万别的特点和开发保护需求。[5] 因而，在湖泊保护工作中，不仅要强调保护优位，还要关注湖泊的核心、主导功能保护，着力解决不同湖泊的“主要矛盾”。

2、完善我国湖泊保护法律体系的应然性要求

法律制度的社会效能，即有效性，有赖于法律自身的素质，而法律自身的素质首先取决于法律规范对社会实际的充分反映及其要求的切合。立法本身不是目的，法律制定以后，能否有效调整社会关系，调整人们的法律行为，能否实现立法的目的和价值，很大程度上取决于法律能否正确执行，是否具有高度的可操作性。

我国湖泊治理多年来高投入、低产出，年年立法，执法不见成效。聚焦到武汉市的湖泊保护工作，围绕城市湖泊保护与整治，政府观念在调整，行动在推进。2001年武汉市成立水务局，对水资源保护与开发实施一体化管理，2002年3月，《武汉市湖泊保护条例》颁布实施，以后又有《湖泊保护条例实施细则》、《湖泊执法巡查制度》、《湖泊审批听证管理办法》，2010年新出台《武汉市湖泊整治管理办法》，不断加强对湖泊保护责任的规定。

对我国目前的湖泊保护法律体系的内容规范及实施现状的评估后，得出的结论如下，现有调整湖泊社会关系的法律对湖泊保护的功能缺失主要体现为以下几个方面：对湖泊保护目的不全面，缺乏对湖泊生态保护的足够关注；对湖泊保护区的支撑能力较大，对其它未被划定为自然保护区的湖泊的关注不够，缺乏对湖泊的全面保护；对湖泊生态、经济和社会效益价值评估较少甚至没有，缺乏对湖泊的全面、系统、科学和准确评价；预测评价多，回顾评价少，缺乏对湖泊的全过程管理；对公众参与关注不够，缺乏对湖泊保护的民主监督。这些问题都急需建立一种新的制度予以完善，而湖泊生态评估制度恰好可以从上述几个方面弥补现有评价制度的功能缺失。

（二）构建湖泊保护基本制度的理论基础

1、综合生态系统管理理念在湖泊保护领域的应用

综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。[6] 湖泊保护综合生态评估制度正是着眼于湖泊不同的社会、经济和自然价值和需求，基于湖泊水资源的联系性与复杂性，作出湖泊保护具体策略的调整，确立湖泊保护的主要方面和主要功能，湖泊生态评估制度是从湖泊不同的自然属性和社会属性考察，全面、综合地理解和对湖泊的自然特征，人类社会对其依赖，以及社会、经济、政治、文化因素对湖泊影响，综合考虑湖泊所在社会范围的保护能力、经济社会因素、湖泊保护需求为依据，特别是健康的湖泊提供的环境功能、服务和社会经济效益，生态系统中的自然资源对人类福利和生计的需要的满足做出湖泊保护的具体规划。强调湖泊保护制度和措施的综合性、区域性、公益性和灵活性。

2、湖泊保护的法经济学审视和检讨

湖泊保护虽然没有专门立法的保护，但湖泊保护的大部分内容可以被《水法》、《水污染防治法》等所覆盖，江苏、南昌也出台了具体的湖泊条例和实施细则。但湖泊环境问题并没有从根本上得到改善。就我国环境行政总体而言，仍然存在相当多的问题。无法可依、有法不依、有法难依、执法不严等现象还很严重。当前情况下，我们应当用成本效益原则来检讨为什么有那么多专门和相关的法律文件仍然不能遏制湖泊遭受污染呢？现有法律规定的相关机制和措施实际运行效果如何？是否足以解决环境面临的重大问题？

以法经济学的效率观为标准来衡量我国既有的湖泊保护法律制度规范，以增强制度构建的针对性和实效性。法经济学来审视和检讨应当从两个方面展开，首先是对湖泊保护的法规和措施的成本效益分析，其次是湖泊保护行政执法的投入与产出的实际社会效能的评估。以此修正湖泊保护管理工作的错误认识，厘清湖泊多头管理模式下的环境责任的问责难问题。

3、湖泊保护的湖泊伦理学之价值选择

湖泊伦理是关于人与湖泊之间关系的伦理价值观念、伦理原则和道德规范的总称，指有关人与湖泊关系或者有关人们对待湖泊的态度和行为的正义与非正义、公正与偏私、善与恶等观念、原则和规范的总和，主要体现在安全方面、环境保护方面，其涵义包含了湖泊的“使用原则”，但内容的广度和深度又远不止于此。实现经济、社会和环境的可持续发展始终是环境伦理追求的目标。

湖泊保护目标的确立和实现是以湖泊伦理学决定的。承认和尊重湖泊价值，维护河流权利，追求湖泊正义和公平的实现，核心是实现湖泊与人的和谐共处。湖泊伦理的基本原则包括尊重湖泊生命原则，将维护湖泊的生态系统的稳定性、完整性和多样性放在优先位置；其维护整体性原则，即言湖泊流域的经济、社会和环境的协调与可持续发展，湖泊的保护综合考虑湖泊所在区域的经济和社会现状，各项保护措施的制定与区域社会环境相协调。

维护和追求环境正义是环境伦理的基本理念，在湖泊伦理上表现为湖泊正义。具体到湖泊保护层面，湖泊正义体现在保护具体目标制定的价值选择上，不同湖泊保护之间、多个湖泊管理部门之间和多参与主体之间的公平和正义的追求。

四、湖泊保护的综合生态评估制度

湖泊水资源是一项多功能、多用途的基础性资源，湖泊的开发利用、节约和保护涉及各行各业，是一项涉及多部门、多领域的工作。湖泊的流域性、多功能性、不可替代性，使得湖泊的开发利用、保护和管理的各项活动之间相互联系、形成整体。

（一）湖泊综合生态评估制度的概念

作为一个综合性的生态系统,湖泊不仅包括湖泊内的水文网络和水流、土地、植被、森林、生物等基本自然要素,还包括湖泊内的人口、环境、资源、经济、文化、政策等要素,由此在其边界范围内形成了一个特殊区域,通过物质输移、能量流动、信息传递相互交识、相互制约的自然———经济———社会复合生态系统。这一系统内的各种自然要素之间、自然要素与经济要素和社会要素之间、流域上下游、干支流之间都在不断地进行着物质能量、信息的交换及资金、人员的交流,一个因素发生变化,整个湖泊小流域范围的其他因素都会受其影响。与湖泊周边地区的经济、社会发展与流域生态环境休戚相关。

湖泊保护综合生态评估是综合生态系统管理理念在湖泊保护领域的拓展运用，以综合生态系统管理理念的12项原则指导湖泊保护的综合生态评估，明确湖泊作为一个生态系统的整体性，区分不同湖泊个体的特性和保护优位的不同，并以湖泊伦理为支撑，以实现湖泊保护正义及人与湖泊的和谐共处为价值选择。

（二）湖泊生态评估制度的评估主体

湖泊生态评估是一项专业技术水准要求很高的工作。既要求有一批长期从事湖泊保护与管理工作的湖泊行政主管部门的行政管理人员，具有大量的实践管理经验和湖泊保护的专业知识背景，还要求相关环境科学专家的参与，提供最新的湖泊研究动态，为湖泊生态评估提供与时俱进的依据和标准。此外，必须吸纳湖泊周边范围的社会公众参与评估，既是落实环境法公众参与原则的应有之意，也是湖泊的社会综合性、涉利群体复杂性的必然要求，增强评估的公开性和透明度。评估对象的确立决定生态评估制度的适用对象，评估对象的确立可以有效避免法律适用的随意性，增加了生态评估制度的针对性和操作性。

（三）湖泊生态评估制度的评估对象

明确湖泊概念的内涵和外延是开展湖泊生态评估活动的逻辑起点。概念的确定是明确湖泊生态评估制度的适用范围和对象的依据，是开展湖泊生态评估的基本前提。我国现有的《水法》和其他相关法律法规都未对湖泊作出明确的界定，造成湖泊生态评估制度使用范围和对象的模糊性和随意性，不利于湖泊生态评估制度的全面开展。

结合综合生态系统管理理念，增强湖泊生态评估的合理性与正当性，评估的对象不仅落实在湖泊自身指标的量化上，即湖泊水质、水量、水体、流速、净化能力等方面，还应将湖泊所在区域的基本国民状况、社会经济、风俗习惯等社会性因素纳入评估范围，综合考虑不同湖泊的地区差异性和特性，突出不同湖泊所面临的主要矛盾，因地制宜的制定保护对策。如洞庭湖面临的是一个湖体大面积萎缩的危机；而武汉东湖需要着力解决的是水质污染问题；太湖周边国民经济发展迅速，公众环保意识高涨，因而太湖的问题不在数以亿计的资金投入、不在公众环保意识低，而在于太湖治污没有找到对策的突破口。湖泊保护综合生态评估制度就是要在评估对象的量化和细化上为湖泊保护明确差异性，提高治理对策方案的有效性。

（四）湖泊生态评估制度评估原则

1、全面评估原则

由于湖泊生态系统是以水为基本要素，土壤、生物等自然要素有机组合的，结构复杂、类型多样、功能齐全的统一整体。立法的发动、进度及内容，并非是单纯的理论与民意的结合，而是政治、经济、社会及文化的静态结构和动态发展的综合表现。[7] 湖泊作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素，在国民经济和国家安全中具有重要的战略地位。从湖泊所具有的生态功能角度看，湖泊不仅提供了丰富多样且具有中国地域特征的湖泊生态系统，而且也为各种依赖湖泊环境生存、栖息的野生生物种群，提供了生活场所。从湖泊具有经济、社会功能看，湖泊具有蓄洪防涝抗旱、调节区域气候、降解水体污染、保护生物遗传基因、生产各种动植物产品、提供科研及娱乐场所等多种重要功能。从湖泊保护的主要内容来讲包括四个维度：保护湖泊生态环境、保护湖泊水域面积、保护湖泊水质和规范湖泊开发利用的行为。 因此，湖泊生态评估的原则首先应强调全面、综合，将全面综合评估原则作为湖泊生态评估的首要原则。

2、突出重点原则

湖泊生态评估直接影响着政府部门和建设单位的决策，直接影响着公权行使的正当性和合理性。无论是决策还是公权的行使都必须以获得真实可靠的信息为前提。不同的湖泊，由于其类型与规模不同、重要性不同、地理位置不同等原因，其不同功能的重要性也不同。列入保护名录的湖泊保护区的首要功能是保护野生动物及其特有生境；江河沿岸的蓄滞洪区的首要功能是蓄洪防涝；沿海红树林湖泊的首要功能是防浪促淤，保护海岸设施；人工水库的首要功能是保证下游径流平衡或提供下游地区生产、生活用水源。不同区域的湖泊的各项功能具有主次之分，需要在进行湖泊生态评估制度的设计时，应按照功能序次对湖泊不同功能进行分级后的重点保护，而不应将各类湖泊都纳入生态评估的范围。这种制度安排既能最大限度、最有效率地发挥湖泊生态功能，又能兼顾经济发展的需要。因此，突出重要湖泊生态评估的要求，是设计和构建湖泊生态评估制度的效率选择。湖泊生态评估是与湖泊治理措施本土化的要求相符。因此，湖泊生态评估制度的原则必须包括信息真实可靠原则。

3、社会化选择原则

湖泊资源的多功能特性，决定了其所涉及利益主体的广泛性。利益平衡就成为湖泊生态评估的内在要求。要实现利益平衡，单靠行政管理机关是难以做到的，必须建立由各种利益集团代表参与的公开透明的公众参与机制。因此，在湖泊生态评估制度中还必须确立公众参与的原则。必须全面、综合考虑该方法的长期社会效益和社会各个阶层、各个利益群体的需求，不能单独考虑某些个体的利益实现。

促进公众参与是因应湖泊生态评估的内生需要，是弥补政府主导型湖泊生态评估的需要，是保障公众合法权利的需要，是促使公众对湖泊保护尽责的需要。因此，公众参与湖泊保护的程度直接体现了一个国家可持续发展的水平。

尽管《环境影响评价法》对公众参与作了一些明确的规定，但由于这些规定范围不清晰、途径不明确、程序不具体、方式不确定，公众难以实际操作。在各省市具体的湖泊保护条例中也没有明确规定公民参与湖泊保护的途径、方式以什么形式参与湖泊保护的预测和决策过程，参与湖泊管理过程以及湖泊保护制度实施过程，法律尚无具体的规定。同时，法律没有明确规定公众参与环保的具体程序，程序是对实体权利的有效的落实和保障，如果没有程序法的保障，那么实体权利义务规定只能是一纸空文。[8] 因此，在制定湖泊生态评估制度过程中，应弥补现有环境影响评价制度中公众参与制度的不足，推动公众参与制度化、程序化、实效化。建立湖泊环境影响评估制度不仅要明确公众参与环评的权利，而且要明确公众参与环评的具体范围、程序、方式和期限，有利于调动各相关利益方参与的积极性。

（五）湖泊生态评估制度的评估内容

评估内容是对生态评估应包含的内容的明确规定，是生态评估报告不可缺少的形式要件，为生态评估的全面、科学、实效提供了法律保障。湖泊有别于河流和地下水的环境问题特性，如水土流失造成湖泊面积缩小、湖床抬高、调蓄能力下降以及泥沙淤积、水面退缩、沼泽化、盐化、富营养化等，这些问题都应纳入湖泊生态评估的范围。不仅如此，还应包括不同生态系统语境下的湖泊的自然属性和社会属性的综合权衡。

1、湖泊的自然特性评估

湖泊的自然统一性，是具有整体流动的自然属性，以湖泊流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，整体范围内的开发利用、治理互为影响，共同形成了一条河流不可分割的组成部分。湖泊自然特性的评估就是从一个生态元素的角度考察湖泊水资源与水环境的承载能力。

湖泊水资源的承载能力。湖泊水资源承载能力是指具体的湖泊自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展模式并维系良好的生态系统的能力。湖泊水环境的承载能力是指能够被继续使用并保持良好生态系统的同时，所能够容纳的污水及污染物的最大能力。湖泊水资源的承载力评估的整体思路是水质、水量、自净能力的基本考量。水质与水量是表征水资源特性的基本指标。水资源保护与水污染防治要解决的核心问题就是水质与水量问题，即维持特定水资源达到一定水质标准，使其符合某种用途。因此，水质与水量的评估是湖泊保护综合评估制度中的关键要素，构成了湖泊水资源承载能力的核心内容。[9]

2、湖泊的社会特性评估

湖泊的功能特性。湖泊资源同时具有多种经济与社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。同时，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。湖泊水资源的保护与开发利用状况很大程度上是不同流域的不同经济社会功能以及多重利益的体现。湖泊保护不仅关系到水量水质的本底状况，更关系到其多种用途以及多重利益的协调与平衡。这就需要从湖泊整体出发，依据流域的水资源特点以及经济社会功能，权衡利弊、统筹安排，实现可持续发展。

五、湖泊保护的目标管理制度

湖泊目标管理制度的构建是对我国既有的湖泊保护经验深刻总结的前提下，依法经济学的视角来规范和保障依据综合生态评估制度所做的评估结果的有效实现，是湖泊保护综合生态评估制度的延伸。

湖泊保护目标管理制度是指顺应湖泊保护的四个维度，根据不同类型湖泊所处区域的自然环境特点和社会经济状况以及主导功能和辅助功能，制定我国湖泊保护的总体框架和目标，明确不同类型、不同区域湖泊保护的重点和路径；在此基础上，分别确定重要湖泊的功能定位、保护目标、保护对象和保护范围，合理划分重要功能保护区、缓冲区、开发利用区等，分类型、分层次对重要湖泊进行有效保护，以提升湖泊的主导功能为目标进行环境管理，强调因湖而异、因湖而治，并将后制度时代的实效评估作为政府环境责任与政府绩效成绩的量化目标的制度。

湖泊目标管理制度的内涵分为两个层面：一是湖泊主导功能目标管理，二是后制度时代的责任目标管理。

（一）湖泊主导功能的目标管理制

1、目标的确立——湖泊生态评估制度的延伸

保护湖泊生态系统结构和功能应成为的一个优先管理目标。不同的湖泊类型，在地理位置、气候、湿度、生物资源构成等方面各不相同，必然导致其保护方式的差别。同时，同一湖泊的各组成部分功能也是不一样的，管理也应因地制宜。根据湖泊内各区域对于生态系统平衡维持作用及脆弱性程度的不同，分别予以规定。

湖泊生态评估制度正是从湖泊不同的自然属性和社会属性考察，全面、综合的理解和对湖泊的自然特征，人类社会对其依赖，以及社会、经济、政治、文化因素对湖泊影响，综合考虑湖泊所在社会范围的保护能力、经济社会因素、湖泊保护需求为依据，特别是健康的湖泊提供的环境功能、服务和社会经济效益，生态系统中的自然资源对人类福利和生计的需要的满足做出湖泊保护的具体规划。

针对水体面积缩减严重、水量锐减问题突出的湖泊，建立总量控制制度。用水总量控制是水资源开发利用控制红线在湖泊保护领域的践行。制定主要湖泊水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系。

针对生产与生活用水功能为主的湖泊，建立用水效率控制制度。确立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。制定湖泊所在区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，实施用水定额和计划管理。

针对水质污染严重、生态用水与景观功能为主的湖泊，建立水功能区限制纳污制度。确立水功能区限制纳污红线，核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。

2、目标的实现——因湖而治与强化地方立法

地方立法在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，除了体现国家立法共性的同时，还应突出其个性、差异性和特殊性。具体地说，“有特色”就是地方立法要能充分反映本地政治、经济、地理、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况，并且地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。[10]同时，针对不同湖泊面临的生态与环境问题，清理和整治各种与功能定位不相符合的不合理的开发与占用行为，对遭受破坏的功能进行逐步修复，恢复湖泊生态功能的完整性和系统健康。

因此，湖泊的立法保护宜采取框架立法的方式，由中央统一立法对各种类型的湖泊进行科学划分，分别做出相应的原则性规定，并对各地方的立法权限、范围、原则、内容、程序、责任等做出概括规定和授权[11]；各湖泊所在地方政府则根据实际状况因地制宜，制定具体、详尽的保护规定。《江苏省湖泊保护保护条例》和《云南九大高原湖泊保护条例》等湖泊专门地域的立法根据当地的经济发展状况、保护湖泊的需求以及保护湖泊的能力出发，因地制宜地立法，实现湖泊的较为有效的保护。

（二）责任落实的目标管理制

后制度时代的责任立足于法律执行的社会效能的追求，以湖泊主导功能的实现与否作为湖泊行政部门的追究环境责任和量化绩效成绩的依据，实行“湖长制”，吸纳社会化力量的监督湖泊环境责任的实现。

1、“湖长制”——地方人民政府对辖区内湖泊环境质量负责的具体形式

湖长制的主要责任是组织编制并领导实施所负责河流的水环境综合整治规划，协调解决工作中的矛盾和问题，抓好督促检查，确保规划、项目、资金和责任“四落实”，带动治污深入开展。实际上是一种湖泊环境责任承包制，将环境治理情况纳入官员的政绩考核。本质是行政问责制，即指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，进行内部监督和现任追究的制度。[12] 1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》中就有了“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”的规定。2008年2月修订后的《水污染防治法》在第4条规定了地方人民政府对本辖区环境质量负责，县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责，第5条规定了国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。这一规定在一定程度上实现了地方人民政府对环境质量负责途径和方式的具体化，具有了一定的可操作性。

考察江苏无锡推行的关于“河长制”的具体实施方法，基本上就是把治理水污染、改善水环境质量的情况与当地党政主要领导的政绩挂起钩来，并实行水环境保护目标不达标的“一票否决制”。湖长制是借鉴“河长制”的推行模式，《水污染防治法》则为这一形式提供了法律依据，实际上是地方人民政府对本辖区水环境质量负责的一种具体形式。

2、社会监督的全过程参与

目前我国的环境影响评价制度实质上是一种环境影响的事前评价制度，是对环境影响的预测和评估，偏重于环境影响报告的编制和审查。对于规划和制度的实施后回顾的评价和参与规定较少，公众总在后制度时代的参与缺乏法律保障途径。社会监督的缺位也使得湖泊保护具体目标的实现没有了实质性的约束。因此，公众参与湖泊保护目标的制定、管理和实施，因其过程公开、公平、公正，所以透明度更高，使政府的环境决策更容易获得认同和支持，也有利于减少冲突。

发挥社会监督的力量。公众可以从根本制度上对政府的权力进行限制，保障环境决策的科学化、民主化。各级政府的湖泊保护行政主管部门要提供公众参与的机会，定期向社会发布湖泊环境状况公报，增加执法透明度和决策公开化，对湖泊生态或居民生活有重大影响的建设项目要听取居民的意见，召开行政执法公开听证会时公民有权参加旁听。要鼓励、支持和接纳社会民间环保组织、社会新闻媒体的工作参与，推进全社会对环境的重视和维护。

3、湖泊保护法律制度的实施后评价

湖泊治理多年来，资金投入、财政支出以及国家的立法投入相当大，但湖泊治理和保护的效果却不尽如人意。立法和制度建设作为湖泊保护的重要举措，在湖泊保护领域中发挥的作用并没有达到预期效果。从我国目前法学界的现状看，由于缺乏对立法成本严谨科学的分析，法律规范呈急速扩张的趋势，而法律调整的效果却不理想，立法效益成为一个不可回避的问题。从经济学的角度概括我国现行立法存在高成本、低效益的明显弊端。存在这一问题既有立法本身的障碍，也有执法层面的不足和监督缺位。目前我国的环境影响评价法对环境影响报告中提出的环境保护措施是否落实，建设项目建成后对环境的实际影响缺乏评价和有效的监督管理手段。 这种评价的管理模式往往导致环境影响评价成为一种形式化的“书面审查”，缺乏对规划和建设的实质约束和引导。

湖泊保护制度实施后的评价既是对保护制度本身的社会实效性考察，也是对执法机关的环境行政责任的清晰界定。

结语

我国湖泊保护基本法律制度的研究是因应湖泊保护的现状和问题，区分湖泊保护的四个维度，对我国已有的湖泊保护法律制度的法经济学审视的基础上，从湖泊伦理出发湖泊保护的做价值层面选择的，贯穿综合生态系统管理理念，评估湖泊保护的生态、社会和经济属性，对不同湖泊保护的主导功能进行定位，并以此进行目标管理，强化部门和其他主体之间的沟通与协作。

基本制度顺应和连接，贯穿湖泊保护全过程，以湖泊保护的综合生态评估为前提和基础，明确湖泊保护的功能定位和保护重点，从而建立湖泊保护的目标管理制度。通过基本法律制度的研究以期解决湖泊保护制度性缺失问题，完善我国湖泊保护法律体系，推动湖泊保护理论与实践的进步。

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From ecological evaluation to target management: On the Construction of the basic system of protection of lakes

ZHUANG Chao (RIEL, Wuhan University, Wuhan 430072 )

Abstract: The reasons which lead to increasingly serious lake problem are complicated in China, among which the system is an important reason for deletion. This article is based on protecting the status quo of Chinas lakes and issues, emphasizing respect for the natural features and social attributes of the lake, the focus of the integrated ecosystem management concept and its application in the field of protection of the lake, from lake protection and improvement, rational development and utilization, management and supervision to protect the lake as defined in four dimensions the basic objectives of the basic system, focusing on comprehensive analysis of the ecological assessment of lake protection system, the target management system to protect the lake.

Key words: lake protection; ecological evaluation system; target management system

作者简介：庄超，女，山东诸城人，武汉大学环境法研究所2011级博士生。研究方向：环境法。

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