环境正义视野下农民污染受害救济探微
郭冬梅 （西南政法大学经济法学院）
摘要：我国在经济高速发展的同时，农民污染受害事件也频频发生，作为环境弱势群体的农民的环境权益维护应该予以关注，在环境正义视野下对癌症村落污染受害个案进行分析，以国外相关救济方式为借鉴，分析其利弊，最终得出我国救济方式的应然选择。
关键词：环境正义；农民污染受害；救济
一、问题的提出：“癌症村”污染受害个案分析
中国西堤头镇的刘快庄村只是一个北京附近与世无争的小村庄。但现在，被几十家毫无技术含量工厂包围的刘快庄村成了名副其实的污染地狱，这些工厂不仅毒害了这里的水质和空气，也夺走了很多村民的健康。过去的十年来，在当地和附近村镇中有五十分之一的人被诊断出患有癌症，而这一数字是2009年年初卫生部调查全国平均患癌率的10倍多。[1]很多村民相信，中国经济惊人的扩展速度正在影响他们的生活，因为他们生活的地方被橡胶厂、化工厂和涂料厂等排出的污染物所包围。像刘快庄村这样污水横流、空气呛鼻、农田被毒化的地方，在中国还有很多。当1978年改革开放尚未实施，中国经济还未实现巨大发展时，刘快庄村只是在北京南部120公里处的一个安静的村庄。但时隔20年後，在原先是农田的地方现在却分散着近100多家化工厂。30年过去了，这里几乎每家都有人患上和死于癌症，最小的仅仅7岁。
在地处中国南部的广东省翁源县境内，由于露天采矿，使得矿山植物被剥离，雨水冲刷造成水土流失，同时有害物质也随之流入河流，成为当地河水的主要污染源。据科研团队调查，当地的主要河流横石河水呈强酸性，重金属严重超标。[2]河中的鱼虾逐渐死亡，至80年代时已经绝迹。许多村民在不知情的情况下饮用横石河水和使用污染河水灌溉产出的稻米，健康受到了损害，而重金属的毒副性更导致癌症高发，沿岸村落被外界称为“癌症村落”。[3]
位于福州西郊的闽侯县上街镇新洲村，有3000多人口，近一两年有近20多人患上或者死于癌症，仅2009年9月份至2010年1月就有近10人死于癌症。原因不明，怀疑与水质有关。当地的许多企业和建设项目违反国家环境保护法律、法规和产业政策，以牺牲环境为代价换取经济利益，造成了不良影响，给当地人民群众生产、生活造成了损害。
以上事件的突发并不仅仅给农民的健康带来了巨大的损害，同时也给农民的生产生活带来了巨大的灾难。由于灌溉水被污染，导致农作物减产、农田遭破坏、鱼虾被废弃，离开了农业的发展，农民失去了生活的依托，生存都几乎成为问题，许多农民因此经济上遭受重大的损失。
从污染发生至今，由于污染物留存时间的原因，许多受污染土壤或水源都不能得到有效的治理；面对生命健康遭受侵害由于自身经济能力有限，受害农民未得到合理补偿，他们中的许多人通过移民来回避，成为我国生态难民[4]的一份子。而没有能力搬移的大部分农民仍然继续生活在受污染的土地上，他们中的大部分是孤老残缺家庭，一系列社会问题又随之而生，“弱势群体中的弱势群体”[5]生存状况另人担忧。
二、理论分析：环境正义的悲鸣
环境权理论目前还存在许多争议，但是从人类的发展历程来看环境破坏过程中的确伴随着对于人基本生存权的讨论。事实上“证明人类的社会规则认可人类运用其技术能力突破自然法则为合法是人类历史的一大错误，宣告了自‘工业革命’以来根深蒂固的‘人定胜天’论的破产，也雄辩地说明了自然法则高于社会法则，人类必须按照客观的自然规律办事是一条不以人类意志为转移的客观真理。”[6]所以，环境权应该受到关注。它是环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务。[7]
对于农民环境权这个假设命题，在我国有其特殊的含义。笔者在这里做环境权的主体划分，并不是将传统意义上的环境权依据不同的人做不同的对待区分，而是基于“人人平等”基础上的特殊保护。在中国的漫长历史时期里，社会生产力水平极低，工业发展几乎停滞在零的状态，当时农民和城市的人口之间享受的是同等的环境享用权。因为，在那时“他们的欲望决不会超过他的生理上的需要。在宇宙中他们所认识的唯一需要就是食物、异性和休息；他所畏惧的唯一灾难就是疼痛和饥饿”。[8] “不平等在自然状态中几乎是人们感觉不到的，它的影响也几乎是等于零的。”[9]而在今天，随着中国城市的不断扩张，城镇化趋势的加强，传统意义上的农村土地正在遭受着工业化的侵袭。随之而来的农民受污染损害的事件不断频发。农民环境权这个特殊对象应该被单独提炼，并加以特别关注和特别保护。
农民应该与城市人口享有同样的环境权，从人类可持续发展的角度来看，为后代人留下适宜生存的环境是当代人的义务，同样后代的健康权也应该受到同样的重视。正如霍尔姆斯·罗尔斯所言，“如果我们把生命看做是一个整体的‘流’……未来不再属于一些抽象的、设想出来的别人，而是我们自己的未来”。他们“是由我们生发出来的未来，是我们生命之河的下游”。[10]长期以来，我国特有的城乡二元制结构，导致农民的权利很大程度上被制度性消解，农民作为一个群体与其他群体相比，很多法定权利确实或得不到有效的保障。由于在经济、政治、文化、社会生活的很多方面都处于不利的境况，受到过或正在受到不公平的对待，农民成为我国最为引人注目的弱势群体。在环境资源权益的分配与实现中，农民依然没有逃脱其弱势群体的命运，他们的环境资源权益常常被忽视和侵犯。亚里士多德认为，“正义是对有价值物的分配以及对侵犯分配格局的恢复和补偿，将正义区分为分配正义和校正正义。[11]而环境权的分配也应该在这两方面有所体现，而环境危害又常常破坏环境正义的完整性，正如博登海默所说，”正义有着一张普洛透斯似的脸，变化无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌。[12]
人们在消除破坏环境的行为时，应该在环境资源的利用、环境损坏的恢复以及环境恢复等方面消除歧视待遇，尤其是关乎强势与弱势群体、个体之间的不等关系，即坚持正义原则。环境正义作为环境权的理念基础和价值目标，在如何构建环境权体系以有效维护不同主体的环境权益方面发挥着重要作用。农民利益保护关乎国家改革发展的成败，关乎和谐社会的建设，最近几年频发的由环境污染引起的群体性事件多半是源发于环境权益保护的失衡以及环境正义的偏颇理解。农民作为环境权的重要主体，在环境领域是否合理、适当的享有相关环境权利至关重要。
目前有关于农民环境污染受害的救济制度并不是很完善，而环境正义理论作为环境法的重要基础内容在此时就可以补充制度不明确所造成的实践依据常态，而要想从根本上解决农民污染受害的补偿、救济问题，还需要我们在“环境正义论”暂时担当责任之时，尽快的完善相关法律、法规，使农民污染受害赔偿、污染根源切断都真正落到实处。而不是长此以往的依靠非约束性的原则性指导来保护农民的环境权利益。总而言之，“环境正义”需要细致化、实践性，加快相关制度建设是当务之急，莫让环境正义发出悲鸣。
三、现实经验：救济方式的利弊与借鉴
（一）事前救济
从国外，相关政府非常重视运用相关经济手段来保障因污染引起的农业损害和农民损害问题。如日本的农业保险。日本的农业保险采取的是一种民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持的模式。日本的农业险是本世纪20年代发展起来的，经过几次大的改革，1929年颁布了《牲畜保险法》和《农作物保险法》，开始实行农业保险，到1947年进一步对两法进行修改合并为《农业灾害补偿法》，整个农业保险制度逐渐得到统一。日本的农业保险组织形式采用“三级”制村民共济制度，即市町村直接承办各种农业保险业务的农业共济组合、承担农业共济组合分险业务的都道府县共济联合会、承担各共济联合会再保险的全国农业保险协会，三重风险保障机制，将农业风险在全国范围内分散。日本的农业保险，采取强制保险与自愿保险相结合的方式。根据立法规定，一旦某地区建立了互济组织，所有农作物耕种面积达到预定规模的农户，即被强制参加农业保险。小规模农作物种植农户，可以自主选择，按政府指令种植稻谷、小麦养殖的农户，不用投保就自动参加了保险。
加拿大农业保险于1935年开始实施，由联邦和省政府共同立法并分摊经营成本，由农场主支付一定保险费的保险计划，联邦政府对农业保险的支持是分级负责。事实上，早在20世纪20年代，加拿大就开始了农业保险方面的研究和实践。当时主要是一些私人保险公司在尝试农业保险业务的经营，但由于保险费率很低、道德风险严重和赔付率过高的原因纷纷退出农业保险市场。此后，加拿大联邦政府和各省州政府进行了长达24年的可行性报告，终于在1959年通过了联邦的农作物保险立法。加拿大为农作物保险计划所确定的目标是：在可靠的保险精算基础上，为农民因不可控制的自然风险造成的农作物损失提供保险保障。同年，马尼托巴省(Manitoba)第一个通过了省的农作物保险试验立法，并与联邦政府签订了协议。1960年，马尼托巴省开始正式推行农作物保险，随后其他省份也相继开展农作物保险业务。
（二）事后救济
众所周知，英国是全世界第一个工业化国家，这也就意味着，其将更加提早地面对工业化所带来的社会和环境负面问题。用什么手段来控制环境恶化问题不断出现并保护受污染群体的利益，成为了当权者所关心的问题。实际上，十九世纪英联邦的环境法制定的主要目的里已经明确规定了解决减少对人类健康损害等一些问题。[13] 英联邦的许多司法系统开始主要是侧重运用民事或行政惩罚手段来解决层出不穷的环境侵权案件。[14] 到了十九世纪末，英国的一些权力机构决定在一定范围内通过刑法的适用并建立观察员责任制度来保证环境问题的有效解决。[15]
1863年建立的阿而克里观察员制度就是一个很好的例子。[16]其主要是在一些相关领域，针对工厂中工人的健康与安全以及周围群众利益损害等问题建立观察员监督机制，以预防环境问题的产生和蔓延。这些方式在使用之初，就受到了各国的关注并被一些有能力实施的国家借鉴，例如美国、加拿大、澳大利亚。到了二十世纪，随着环境问题的日益严重[17]以及人们对这些问题关注的逐渐加强，人们开始探索新的有效途径来保护受工业损害的农民的利益。
在经过比较后，人们逐渐发现刑事制裁方式保护受污染损害农民利益是最有效的方式。[18]以前在英国就已经成立了专门执行环境条例的机构，例如在一些地方权力部门设立环境部门或专门的环境机构。这些机构在日常操作中常采取的具体惩罚措施主要有警告书、降低违反者在公众中的信誉、颁布禁令以及暂扣或吊销营业执照等。但事实上，通过权威机构的调查，这些措施似乎并没有特别有效的解决抑制环境污染的发生，许多企业还是铤而走险。所以这些机构纷纷将目光投向刑事制裁，实践证明，最有效的措施还应该是诉求于刑事手段，[19]这是有一定历史原因的。正如William Wilson说，“运用刑事法律来解决环境问题是必然选择，因为个人或公司企业经常都会因为强大的经济利益而忽视环境法律”。经济学家们为此做了大量的分析调查工作，最后得出的结论是，这些个人或公司企业都认为造成环境污染缴纳罚款的成本显然小于其因此创造的经济利益，所以他们都甘心去为此买单，认为民事处罚或行政处罚是“最理想的处罚”。在这里，我们必须承认假设这些个人或企业都是理性的经济主体，他们的目的就是以最小的成本创造最大的利益，甚至运用所谓的非法手段。[20]英国法律和和美国法律都区分重罪和轻罪，而德国在1975年就废除了刑事轻罪。个人或公司如果犯了罪将受到高达500000欧的行政性罚款。这足可以使环境成本达到平衡，如果更加严重，当然就会相应定罪，这些都是英国环境法律体系所没有的。德国环境法律还注重采取刑事手段来环境污染事件，这促使德国的污染致害案件得到了极大得改善。[21]综上所述，只有采取刑事制裁方式为主的保护方式以及高额的罚款才能真正保护受损害者的利益。
四、我国救济方式的应然选择
通过以上个案分析，和国外经验甄别借鉴，集合我国的实际情况，我们应该做出如下应然选择。
（一）事前救济选择
农业保险(Agriculture Insurance)就是为农民在从事农业生产过程中，遭受自然灾害或意外事故所造成的损失提供经济补偿的保险保障制度。在实践中也有狭义与广义之分。狭义农业保险仅指种植业(农作物)和养殖业(饲养动物)保险；广义农业保险则除了种植业和养殖业保险外，还包括从事广义农业生产的劳动力及其家属的人身保险和其他财产保险。广义的农业保险可以称作农村保险，主要包括农业保险、农村家庭财产保险、农民人身保险和农村企业财产保险等，农业保险只是其中一部分。[22] 我国，由于农业水平比较低、农民收入也不高，所以可以考虑采取政府补助的方式。
可以考虑由工厂缴纳部分保费。这不是我们所讲的企业责任的承担问题，而事实上是一种事前补偿。我们通常所讲的企业社会责任，在目前还没有相关立法规定支持，其实质上还只是一种道义责任。从某种程度上讲，企业社会责任更多地偏重于自律性责任，而非直接的他律性责任，这种社会责任在某种程度上带有一定的公德意识，其更多涉及到的是企业的良心问题、道德问题，而非法律问题、非法定义务。而笔者所谈到的企业为农民交部分保费的问题，实际上出于合同性质的一种补偿或赔偿。
（二）事后救济选择
笔者建议对农民弱势群体应该采取特殊的保护措施。在诉讼方式的选择上，因为癌症等疾病基本都无法治愈，所以对于相关污染企业，村民可以考虑采用刑事诉讼方式的手段来保障自己的利益。事实上，也只有如此，追究了污染致害企业相关负责人的刑事责任，才能真正有效的遏制污染排放的继续扩散和蔓延。2008年8月，江苏盐城市盐都区法院以投放危险物质罪，对盐城市“2·20”特大水污染事件责任人、原盐城市标新化工有限公司董事长胡文标一审判处有期徒刑10年，并与之前的刑罚并罚，决定执行有期徒刑11年。对另一被告人、该公司生产厂长丁月生以同样的罪名判处有期徒刑6年。这是中国首次以投放危险物质罪的罪名，对违规排放造成重大环境污染事故的当事人进行刑事处罚。尽管有些刑法学家和律师认为，应该按刑法的真实罪名判案，但我们还是从中看出了中国司法机关利用刑法惩罚性措施保护环境的决心。我国也应该借鉴国外经验，形成刑事制裁方式为主，民事、行政措施为辅的保护环境的惩罚性措施体系。
另外在救济金额赔偿方面，可以考虑由村民采取民事诉讼手段的方式来救济，对于相关的赔偿数额，地方政府可以制定相关的立法予以明晰化、严格化。应效仿德国做法，加大环境惩罚的金额，另外为了避免对企业的双重征收，笔者建议可以考虑在罚款中拿出一部分来对危重受害者进行临时救助。另外，我国可以借鉴日本的做法，在农民被害人提起的追究加害人损害赔偿民事责任的诉讼中，被告对原告患者除支付患者因公害而实际受到的损失的损害赔偿金以外，还应支付一定数量的恢复被破坏环境或使被恶化环境得以再生的环境再生金额。[23]环境再生和解金的支付，会为被破坏环境或被恶化环境的及时恢复和再生提供了物质保证，因而对于我国受污染农地的重新开发利用具有重要的现实意义，应予以借鉴。
五、结语
当前，我国既处于“黄金发展期”，又处于“矛盾凸显期”，改革发展稳定总体局势良好，但也面临着许多新情况新问题。我们应尽快完善农民污染受害的相关救济制度，积极探索多元化的救济途径，借鉴国外相关经验，以事前救济和事后救济双重模式为基础，法律和经济相结合为手段，保障我国污染受害农民的切身利益。如此，不仅会减少目前多发的环境污染引发的群体性事件的数量，也会为我国地域性三农问题的解决提供契机，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。
（英文摘要编者略）
作者简介：郭冬梅（1980—），女，汉族，西南政法大学副教授。
[1]葛艾玛、林薇：《中国“癌症村落”：经济发展的致命代价》，载《路透社报》2008年网络版。
[2]林初夏：《广东大宝山矿区生态环境退化现状及治理途径探讨》，载《生态科学》，2003年第3期。
[3]李挚萍、陈春生：《农村环境管制与农民环境权保护》，北京大学出版社2009年版，第28-29页。
[4] 生态难民是指由于全球的生态状况严重恶化，生物多样性减少，土地荒漠化，森林植被被破坏，水资源危机和海洋环境破坏等等，严重影响到人类的生存，从而导致受这些状况影响的人们被迫离开自己长久的居住地而四处迁徙。
[5] 农民本来就是弱势群体，他们中的孤老残缺家庭又是“弱势群体中的弱势群体”，有关于这方面的讨论最近也比较热度，如农村留守儿童、孤寡老人生活状况问题等，农民受到污染损害无法得到及时救济的情况下就会使得这一现实问题扩大化，更加不利于农村的长远发展。
[6]周训芳：《环境权论》，法律出版社2003年版，第22页。
[7]蔡守秋：《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社1999年版，第28页。
[8][德]拉德布普赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第92 页。
[9][法]卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，李常山译，商务印书馆1962年版，第 109页。
[10][美]霍尔姆斯·罗尔斯：《哲学走向荒野》，刘而、叶平译，吉林人民出版社2000年版，第65页。
[11][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆出版社1965年版，第 173页。
[12][美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第 252页。
[13] Matthias,P: The First Industrial Nation :An Economic History of Britain, Oxford University Press ,（2nd edn）1983,p.65.
[14] Seerden, J.G.H ,Heldeweg,,M and Deketelaere,K. Public Environmental Law in the European Union and the United States: A Comparative Analysis ,Kluwer :The Hague Press ,2002,p.47.
[15] Wilson,W.,n Making Environmental Laws Work: An Anglo-American Comparison,Hart Publishing, Oxford Press,1999,p.52
[16] Chambers,JD. The Workshop of the World: British Economic History from 1820-1880 , Oxford University Press, （2nd edn）1968,p.22.
[17] 新的问题，例如臭氧层的保护、全球变暖、酸雨以及生物多样化的维持层出不穷。
[18] Watson,M. Environmental Offences: the Reality of Environmental Crime,Environmental Law Review. ,2005,p.7.
[19] Woods,M .Environmental Civil Penalties :A More proportionate Response to Regulatory Breach ,University College London Press,2003,p.3.
[20] [美]道格拉斯.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，三联书店1994年版，第149 页。
[21] Joseph W.Glauber.,Crop Insurance Reconsidered.American, Journal of Agricultural economics, 2004 (5),p.86.
[22] 本文所指的农业保险是广义的，其中特指农业保险和农民人身保险。
[23] [日]淡路刚久：《大气污染公害诉讼与停止行为论》，载《法律时报》2001年第3期第2版。
